臺北高等行政法院96年度訴字第219號判決

裁判字號：臺北高等行政法院96年訴字第219號判決

裁判日期：民國96年07月25日

裁判案由：公職人員利益衝突迴避法

臺北高等行政法院判決
96年度訴字第00219號原告甲○○被告法務部代表人乙○○部長）住同訴訟代理人丙○○
丁○○上列當事人間因有關公職人員利益衝突迴避法事件，原告不服行政院中華民國95年12月13日院臺訴字第0950094491號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：被告以原告自民國（下同）78年5月起擔任前臺灣省政府地政處土地重劃工程規劃總隊總隊長，該總隊於88年7月1日因精省改隸為內政部土地重劃工程局，原告即任該局局長迄今，為公職人員利益衝突迴避法第2條所定公職人員，明知其弟 劉瑞鎮 之配偶 戴雪芬 為同法第3條第2款所定關係人，仍於該法89年7月12日公布施行後，續行僱用戴雪芬為該局之特約業務員，違反公職人員利益衝突迴避法第
6條及第10條第1項第2款規定，乃依同法第16條規定，以95年4月10日法利益罰字第0951107069號處分書處原告罰鍰新臺幣（下同）1百萬元。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：公職人員利益衝突迴避法第4條所謂其他人事措施，是否兼及非公務人員任用法任用之各類人員（如臨時人員、僱用人員）；又原告對於公職人員利益衝突迴避法第
6條所謂知有利益衝突或迴避義務之情形，有無認識。㈠原告主張之理由：
⒈原告按例延續僱用戴雪芬，並未違反公務人員任用法第26條之規定：
按依行政院人事行政局95年9月7日局力字第0950023503
2號函之說明二：「本局91年4月22日局地字第0910200470號書函有關約僱人員如係為各該長官接任以前僱用者，因同一業務計畫未能於預定時間完成，而需續僱時，得不受公務人員任用法第26條有關迴避任用之限制函釋自即日起停止適用。」依該函說明二「函釋自即日起停止適用。」之反面解釋，則於95年9月7日以前，行政院人事行政局之前開書函，仍有其適用。再按，公務人員任用法第26條關於親屬迴避任用之規定，僅以依該法任用之人員為限。其他如戴雪芬臨時僱用人員之情形，並非該法適用範圍，此有銓敘部95年3月20日部銓一字第0952617146號函示謂：「非依法進用人員，是否參照該條規定辦理，宜由各該類人員（如所稱臨時人員）進用規定之主管機關，本於權責衡酌」等語為憑。本件既因業務有延續性，且進用復係本於權責衡酌，即無不法，否則該法應予明示不得進用，以免讓機關首長誤解。故本案原告於原處分書所示自91年1月起至94年1月止之期間內，於同一業務計畫（辦理財務管理及其他臨時交辦工作），續僱戴雪芬擔任重劃工程局特約業務員之行為，該局人事、政風單位亦認為符合於上開行政院人事行政局及銓敘部函文之情形，故未簽註迴避續僱之意見。是以本案原告既於上開函釋之有效適用期間內，僱用戴雪芬擔任重劃工程局特約業務員，自不得指為違法。
⒉再者，本案情形若認違反公職人員利益衝突迴避法之規定，尚難符情理：
於公職人員利益衝突迴避法草案立法之初，立法委員即提出：某些政府單位或公營事業首長，都不是終身職，卻要自己的親屬不得擔任相關職務‧‧‧不符情理等情。以本案而言，戴雪芬任職於內政部土地重劃工程局等相關地政重劃機關已12餘年，且戴雪芬係於82年僱用，早於公職人員利益衝突迴避法施行前即已任用，按土地重劃等相關業務係延續性之任務，基於業務需要，其僱用人員均有延續僱用之慣例，以該局臨時僱用同仁為例，迄今與戴雪芬有相同情形且經該局延續僱用長達15年以上者，高達160餘人。於公職人員利益衝突迴避法施行後，僅因原告係首長因素，使戴雪芬反遭認定為獲取利益或利益衝突，致喪失其工作權，較之其餘該局內部相同情形之160位臨時僱用同仁而言，戴雪芬殊無任何憲法上工作權之保障！⒊又公職人員利益衝突迴避法施行後，有如下疑義：
按公職人員利益衝突迴避法第4條：「本法所稱利益，包括財產上之利益及非財產上之利益。‧‧‧。非財產上之利益指有利公職人員或其關係人於政府機關、公立學校、公營事業機構之任用、陞遷、調動及其他人事措施。」則所謂其他人事措施一語，是否兼及非公務人員任用法任用之各類人員（如臨時人員、僱用人員），適用上即有疑義。其是否為立法時有意省略？否則即無須以行政函釋（例如法務部92年9月22日法政字第0920039451號函釋）方式將上開非公務人員任用法任用之各類人員納入此其他人事措施一語範疇內之必要？⒋另公職人員利益衝突迴避法第6條所謂知有利益衝突或迴避義務之情形：
按該法第6條法文既謂知有利益衝突，則除基礎事實之外，尚需原告對於該基礎事實係屬構成利益衝突之狀態，亦應認識知悉，方使得與知有利益衝突一節相符。故原處分書理由認原告知悉僱用弟媳戴雪芬擔任服務機關之臨時技工、特約業務員之基礎事實，即為該法第6條所謂知有利益衝突或迴避義務之情形，應有違誤。況公職人員利益衝突迴避法係屬新法，法文規定隱誨難解，雖有行政函釋補充解釋，惟原告非法律專才，是原告縱然於外觀上有知悉其僱用弟媳戴雪芬擔任服務機關之臨時技工、特約業務員之基礎事實，亦屬對於該基礎事實係屬構成利益衝突之狀態缺乏認識。應非屬本法第6條法文知有利益衝突之情形。
⒌就被告所提答辯狀內容，原告之意見如下：
①按「約僱人員之僱用期間，以一年為限，但業務‧‧‧
。其完成期限需要超過一年時，得依原業務計畫預定完成之時間，繼續每年約僱一次，至計畫完成時為止。」「各機關約僱人員於年度編列概算時‧‧‧應填具約僱人員僱用計劃表二份‧‧‧，中央機關層報本院核准後約僱之。」行政院暨所屬機關約僱人員僱用辦法第5條、第10條分別定有明文。故縱依同一業務計畫而僱用約僱人員，依上開辦法，亦應繼續每年約僱一次。被告答辯意旨認為：倘為同一業務計畫，實無一年簽訂僱用契約一次之理云云，應屬誤會。
②再者，本件被告雖援引該部93年5月4日法決字第0930
011538號函作為原處分之適用依據，惟查，人事行政局及銓敘部為全國最高人事行政之掌管機關，本於其職掌職權範圍，所為之函釋，自有拘束下級機關之效力。縱使對於同一法律事實，其他機關有不同法律上之適用意見，惟上開人事行政局及銓敘部本於其職掌職權範圍，所為之有效函釋，倘為人民所遵守並因而為一定之行為，即應受有信賴利益之保障。並不因為事後其他機關有不同法律上之適用意見，而使人民原來信賴其係合法之行為，隨即遭受不法評價之處分。況被告上開函釋並未通令全國各機關，故被告以該函釋作為處罰依據，亦有違誤。
㈡被告主張之理由：
⒈查公務人員任用法第26條第2項規定，應迴避人員，在各
該長官接任以前任用者，不受前項之規定，係指前任機關首長任用本人配偶或三親等以內親屬後，本人方接任該機關首長，並未重新任用者之情形。本件關係人戴雪芬本為臨時約僱人員，每年均有與內政部土地重劃工程局簽訂新約，始得任職於該機關，詎原告於上任後，明知其弟媳戴雪芬是否能在該機關獲取約僱人員之工作，完全取決於其是否代表內政部土地重劃局與弟媳戴雪芬進行簽約，況其弟媳所從事總務、財管之特約業務員或臨時人員等工作，亦非屬前揭91年4月22日人事行政局函釋所稱之因同一業務計畫未能於預定時間完成，而須續僱時，得不受任用法第26條有關迴避任用之限制之情形，倘為同一業務計畫，實無一年簽訂僱用契約一次之理，是原告自接任上開機關局長一職後，針對其弟媳是否續聘之利益衝突情事，本即應自行迴避，由職務代理人執行，並履行以書面向公職人員財產申報法第4條所定機關報備之義務，竟未迴避，亦未報備，且逕予批核並訂約僱用，其違反利益衝突迴避之事證明確。
⒉按公職人員知有利益衝突迴避者，應即自行迴避，並應停
止執行該項職務，由職務代理人執行之，公職人員利益衝突迴避法第6條、第10條第1項第2款分別定有明文。又該法所稱利益，包括財產上利益及非財產上利益；而非財產上利益指有利公職人員或其關係人於政府機關、公立學校、公營事業機構之任用、陞遷、調動、及其他人事措施，該法第4條第1項、第3項亦分別明文規定；舉凡有利公職人員或其關係人之任用、陞遷、調動等相類之人事行政作為，均屬該條所稱之其他人事措施。是政府機關、公立學校及公營事業機構中對技工、工友及臨時人員等非依公務人員任用法任用之聘用、約僱之人事措施，因屬相類任用、陞遷、調動等人事權運用之範圍，是上開人員之聘僱仍應屬公職人員利益衝突迴避法所稱其他人事措施之範疇，此有被告92年9月22日法政字第0920039451號函可資參考。
⒊次按公務人員任用法對於任用迴避亦有規定，該法第26條
第1項規定，三親等以內血親、姻親，屬於迴避任用範圍，較公職人員利益衝突迴避法所稱關係人於第3條第2款規定之二親等以內親屬為嚴格，惟公務人員任用法上開規定係有關任用迴避之規定，與公職人員利益衝突迴避法所規範者係公職人員執行職務涉及利益衝突之迴避規定，二者規範目的不同；至有關約僱人員之遴用約僱，係涉行政院人事行政局及銓敘部之職權範圍，行政院人事行政局前亦分別有相關函釋意見，認約僱人員應比照適用上開公務人員任用法第26條有關迴避任用之規定，被告尊重行政院人事行政局前揭函釋意見，惟若有公職人員之二親等以內親屬涉及機關之約僱人事措施，而有利益衝突情事者，仍應依公職人員利益衝突迴避法之迴避規定處理，此有被告
93年5月4日法決字第0930011538號函足憑。⒋再按不得因不知法規而免除行政處罰責任，行政罰法第8
條定有明文。況公職人員利益衝突迴避法係於89年開始施行，而原告係自91年起，至94年止，逐年批核簽准關係人戴雪芬之人事任用案，而從第一次核准日期起算，距該法施行日期，至少已逾兩年，原告竟聲稱對該法毫不知悉，顯係卸責之詞，無從憑信。
理由
一、按公職人員利益衝突迴避法第2條規：「本法所稱公職人員，指公職人員財產申報法第2條第1項所定之人員。」第3條第2款規定「本法所定公職人員之關係人，其範圍如下：．．．二、公職人員之二親等以內親屬。」同法第4條第1項及第3項規定：「本法所稱利益，包括財產上利益及非財產上利益。」「非財產上利益，指有利公職人員或其關係人於政府機關、公立學校、公營事業機構之任用、陞遷、調動及其他人事措施。」同法第5條規定：「本法所稱利益衝突，指公職人員執行職務時，得因其作為或不作為，直接或間接使本人或其關係人獲取利益者。」同法第6條規定：「公職人員知有利益衝突者，應即自行迴避。」同法第10條第1項第2款規定：「公職人員知有迴避義務者，應依下列規定辦理：．．．二、其他公職人員應停止執行該項職務，並由職務代理人執行之。」同法第16條規定：「違反第10條第1項規定者，處新臺幣1百萬元以上5百萬元以下罰鍰。」
二、本件原告自78年5月起擔任前臺灣省政府地政處土地重劃工程規劃總隊總隊長，該總隊於88年7月1日因精省改隸為內政部土地重劃工程局，原告即任該局局長迄今，為公職人員利益衝突迴避法第2條所定公職人員，明知其弟劉瑞鎮之配偶戴雪芬為同法第3條第2款所定關係人，仍於該法89年7月12日公布施行後，續行僱用戴雪芬為該局之特約業務員，違反公職人員利益衝突迴避法第6條及第10條第1項第2款規定，被告乃依同法第16條規定，處原告罰鍰1百萬元之事實，有臺灣省政府78年5月3日78府人2字第42119號令、前臺灣省政府地政處土地重劃工程規劃總隊新進人員僱用請示單、就職通知單、內政部土地重劃工程局臨時工僱用契約書、內政部土地重劃工程局特約業務員定期契約書、原告、原告之弟劉瑞鎮及弟媳戴雪芬之戶籍謄本等影本附原處分卷可稽，應認為真實。
三、原告雖主張其按例延續僱用戴雪芬，並未違反公務人員任用法第26條之規定；本案情形若認違反公職人員利益衝突迴避法之規定，尚難符情理；公職人員利益衝突迴避法施行後，第4條所謂其他人事措施一語，是否兼及非公務人員任用法任用之各類人員（如臨時人員、僱用人員），適用上即有疑義；又原告對於公職人員利益衝突迴避法第6條所謂知有利益衝突或迴避義務之情形，缺乏認識云云。
四、惟查原告為內政部土地重劃工程局局長，明知其弟劉瑞鎮之配偶戴雪芬係屬公職人員利益衝突迴避法第3條第2款所定二親等以內親屬，如基於職務僱用為該機關臨時技術工、特約業務員，將使戴雪芬獲取相類任用人事措施之非財產上利益及以日薪780元支領薪資之財產上利益，與其所執行之職務有利益衝突，本應自行迴避，由其職務代理人執行之，惟仍於公職人員利益衝突迴避法89年7月12日公布施行後，繼續僱用戴雪芬君為該機關臨時技術工、特約業務員，原告主張對於利益衝突或迴避義務缺乏認識云云，顯非可採。本件原告之弟媳戴雪芬本為臨時約僱人員，每年均須與內政部土地重劃工程局簽訂新約，始得任職於該機關，詎原告於上任後，明知其弟媳戴雪芬是否能在該機關獲取約僱人員之工作，完全取決於其是否代表內政部土地重劃局與弟媳戴雪芬進行簽約，況其弟媳所從事總務、財管之特約業務員或臨時人員等工作，亦非屬前揭91年4月22日人事行政局函釋所稱之因同一業務計畫未能於預定時間完成，而須續僱時，得不受任用法第26條有關迴避任用之限制之情形，倘為同一業務計畫，實無一年簽訂僱用契約一次之理，是原告自接任上開機關局長一職後，針對其弟媳是否續聘之利益衝突情事，本即應自行迴避，由職務代理人執行，並履行以書面向公職人員財產申報法第4條所定機關報備之義務，竟未迴避，亦未報備，且逕予批核並訂約僱用，其違反利益衝突迴避之事證明確。又依公務人員任用法第26條第1項前段規定，各機關長官對於配偶及三親等以內血親、姻親，不得在本機關任用，約僱人員應比照聘用人員之規範，仍應適用公務人員任用法第26條有關迴避任用之規定。再者，公職人員利益衝突迴避法第4條第3項所稱公職人員或其關係人於政府機關、公立學校、公營事業機構之任用，並未限於依公務人員任用法任用之公務人員，各機關非依該法任用之其他各類人員，如聘用、僱用之技工、工友、臨時人員均屬之，原告主張臨時技工、特約業務員，非公務人員任用法適用範圍，不適用利益衝突迴避規定云云，顯係誤解。原告以機關首長之職務，僱用關係人戴雪芬在該機關任職，不論是擔任臨時技術工或特約業務員，均已違反上開規定。被告以原告違反公職人員利益衝突迴避法第6條及第10條第1項第2款規定，依同法第16條規定，處以罰鍰1百萬元，核無不合。原告之主張，為不可採。
五、綜上所述，本件被告處原告罰鍰1百萬元，並無違誤；訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國96年7月25日
第二庭審判長法官徐瑞晃
法官蕭惠芳法官陳金圍上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國96年7月25日
書記官陳圓圓