裁判字號：臺北高等行政法院89年訴字第1307號判決
裁判日期：民國90年03月28日
裁判案由：採購
臺北高等行政法院判決八十九年度訴字第一三○七號
原告龍捲風科技股份有限公司代表人甲○○訴訟代理人丁○○律師
己○○律師被告行政院衛生署中醫藥委員會代表人乙○○（主任委員）訴訟代理人戊○○
丙○○右當事人間因採購事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國八十九年七月十九日訴字第八九○八五號申訴審議判斷，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：緣被告機關於八十八年十二月十日所辦理「中醫藥典籍電子資料庫計畫」招標案（以下簡稱為系爭投標），過程中發現參與投標之原告與大人物管理顧問有限公司（以下簡稱「大人物公司」）、毅欣資訊有限公司（以下簡稱毅欣公司）於投標文件中所繳押標金支票號碼連號，認有影響採購公正之行為，先於八十八年十二月三十日通知原告一年不得參與被告機關任何採購招標案，嗣於八十九年三月十七日另函知原告，將依政府採購法第一百零一條第一款及第一百零三條第一項第一款規定，自刊登政府採購公報之日起三年，原告不得參加投標或作為決標對象或分包廠商（以下簡稱系爭處分），原告於同年四月五日向被告機關提出異議，被告機關於八十九年四月十日函覆原告說明認定理由，原告不服其處理結果，於八十九年四月二十四日向行政院公共工程委員會提出申訴，復遭審議判斷駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
申訴審議判斷及系爭處分均撤銷。
㈡被告聲明求為判決：
原告之訴駁回，訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：
１、原告公司對其業務推廣經理以原告名義參與系爭投標，是否知情，又業務推廣經理參與系爭投標是否為執行業務範圍之行為，而屬公司負責人之行為。
２、原告與大人物公司合意，持大人物公司繳交之押標金，以自己名義參與系爭投標，係屬政府採購法（以下稱採購法）第一百零一條第一款之行為，抑或為同條第六款之行為，被告依同法第一百零三條第一款之規定，將其行為刊登採購公報，並定期限制其參加投標等行為，是否應俟原告刑事案件被判處有期徒刑後始得為之，抑或行為發生後即可為之。
３、被告機關通知原告於一年內不得參加投標或作為決標對象或分包廠商後，另通知將上開期間改為三年，是否為一事二罰，抑或變更處分，被告機關於發現前處分錯誤後，能否變更原處分。
㈠原告主張之理由：
１、原告因對於特定資訊技術領域享有專利權，向來均以議價方式提供政府機關及各大企業技術服務，從未參與公開招標，亦不熟悉相關程序，更無法預期員工可能以公司名義參與投標。八十八年十二月三日至十二日為中華民國資訊月資訊產品展期間， 劉俊華 因參與原告參展業務繁忙，於接獲大人物公司用印之要求後，一時不察遂予用印，致衍生本件紛爭。劉俊華或原告均無以原告名義或容許大人物公司以原告名義投標之情事，自無採購法第一百零一條第一款所指「容許他人冒用其名義參與投標」可言。且原告之所有業務人員之職稱均為「市場推廣經理」，以利其對外洽談，是以劉俊華之名片雖為「軟體事業部市場推廣經理」，其實為業務人員而非原告公司之經理人，無權擅代表原告參與投標，自無公司法第八條第二項之適用。況縱認劉俊華為原告經理人，亦僅在執行職務範圍內為公司負責人。其職務既以推廣軟體為限，自無代表原告參與投標之權限。且營利事業登記證、公司執照等相關文件係證明原告為合法公司之文件，並非機密文件，由於大人物公司與劉俊華或原告並非熟識，亦無往來記錄，劉俊華將原告公司之營利事業登記證及公司執照等文件提供大人物公司以證明公司之合法設立，此舉無違於一般交易慣例。本件投標行為確係劉俊華之個人疏失，原告並不知情，更不知有所謂押標金本票連號之情事，自無容許他人冒用原告名義或證件參加投標可言。
２、本件被告先於八十八年十二月三十日處罰原告一年內不得參與被告機關任何採購招標案，即不應就同一行為再為原處分。詎被告竟就同一行為再為系爭處分，違反一事不二罰原則。又行政處分既有存續力，被告機關實不得僅為維持「後處分」之效力、施以更重之處罰，而任意撤銷前處分，冀圖以此彌補原處分之重大瑕疵。
３、本件原處分係以原告有採購法第一百零一條第一款「容許他人借用本人名義參加投標」之情事，而依採購法第一百零三條規定禁止原告自刊登政府採購公報之日起三年內不得參加投標或作為決標對象或分包廠商云云。惟查採購法第一百零一條第一款係規範「將證件借人投標」之情況；亦即借用人無投標資格，因出借人有投標資格，借用人乃以出借人名義投標而言。例如：借用人為乙級營造商，出借人則將甲級營造商之證件出借予借用人，以供其投標；此有行政院公共工程委員會於八十八年九月二日作成函釋，認定廠商借用或冒用他人名義或證件，或以偽造、變造之文件參加投標，經查證屬實者，機關應依採購法第一百零一條第二款規定處罰可為證明。足見，採購法第一百零一條第一款及第二款，係分別針對招標案中出借公司名義者以及借用他人名義者所為規範，與同法第八十七條第四項係規範兩廠商均以自己名義參加投標而不為價格競爭，或事前協議由特定廠參與投標，其餘廠商則不參與投標，亦即俗稱「圍標」之情況不同。違反採購法第八十七條第四項規定之廠商，除須依該條規定負刑事責任外，其行政罰亦已明確規定於同法第一百零一條第六款。易言之，採購法第一百零一條第一款並非同法第八十七條第四項之行政罰規定，兩者係就不同違法情況所為規範。否則，若謂採購法第一百零一條第一款亦可擴張解釋包括圍標之情況，而不僅限於將證件借人投標，則同條第六款豈非永無適用餘地？又招標機關豈非均得先依採購法第一百零一條第一款處分廠商三年不得參加投標，再於法院第一審判決廠商有罪而未宣告緩刑後，再依第六款處分廠商三年不得參加投標？足見擴張解釋，將造成機關有權援引不同規定而對廠商重複處罰，顯非適當。綜上所述，參與投標之廠商均符合投標資格，且均以自己名義參與投標，而不存在「借用名義」情況時，即與採購法第一百零一條第一款「借用」之要件不符。至於投標廠商間如有圍標之情事時，則應依採購法第八十七條第四項及同法第一百零一條第六款等規定處理之。從而，縱鈞院認定劉俊華之行為效力應及於原告，則本件投標案既係「原告之代表人以原告名義參與投標」，並非「大人物公司本身不符合投標資格，而原告將公司名義及證件借給大人物公司投標」，顯與採購法第一百零一條第一款之規定不符。被告機關縱認原告涉嫌違反採購法第八十七條第四項規定，自應依同法第一百零一條第六款及一百零三條第一項第一款後段之規定，待原告行為人「經第一審有罪判決而未宣告緩刑」且「判處有期徒刑」後，始得依法處分原告自刊登政府採購公報之日起三年內不得參加投標或作為決標對象或分包廠商。本件原告並未因犯採購法第八十七條第四項之罪被判處有期徒刑，被告機關即率爾處分原告三年內不得參加投標或作為決標對象或分包廠商，實於法無據，請與原審議決定併予判決撤銷云云。
㈡被告主張之理由：
１、本件原告與大人物公司及毅欣公司等三家公司所附押標金之支票同為以台灣銀行為發票人之支票，票號相連（ＦＡ0000000號、ＦＡ0000000號、ＦＡ0000000號），經行政院衛生署函請財政部查證結果，證實上述三張支票確為大人物管理顧問有限公司於八十八年十二月九日一起向臺灣銀行公館分行申請。
２、押標金本票連號行為，經被告機關開標當場宣布廢標後，先行函復原告，將經依相關程序報核後續辦，俟結果再行通知，案經工程會釋復有政府採購法第三十一條第二項第二款、第四十八條第一項第二款、第五十條第一項第三款或第五款、第八十七條第四項或第五項、第一百零一條第一款或第二款之適用。被告機關遂依法通知原告依政府採購法第三十一條第二項，繳回已發還之押標金及依第一百零一條規定通知原告將刊登政府採購公報，停止該公司參加投標或作為決標對象或分包廠商。
３、查被告機關於等標、招標、投標及公文往返過程中，皆以原告公司為對象，至其公司人員一再不依其流程作業行事，應係原告公司內部之管理問題，尚與被告對原告公司參與全部招標過程之認知無涉，本件原告之訴為無理由，請駁回原告之訴等語。
理由
一、查被告機關辦理系爭招標案，原告與大人物公司、毅欣公司參與投標，惟投標文件中所附繳納押標金之以台灣銀行為發票人之ＦＡ0000000號、ＦＡ0000000號、ＦＡ0000000號支票，票號相連一節，有該支票影本三紙在卷可稽，而該三紙支票，均係由大人物公司以現金申請換發等情，亦經台灣銀行公館分行函復本院，有該分行九十年二月十三日銀公營字第○七四七號復函在卷可按。原告對三家投標廠商之押標金支票，票號相連及該三紙票均係由大人物公司以現金換發之事實，並不爭執。惟主張本件投標行為係新進人員劉俊華誤認大人物公司列原告為分包商，而取用公司章用印，此係劉俊華未依原告公司內部作業流程申請用印之疏失，非原告所為，且不知有押標金支票連號之情事，自無容許他人冒用原告名義或證件參加投標情事云云。按公司經理人在執行職務範圍內，為公司負責人，公司法第八條第二項定有明文，本件據申訴卷第四十六頁所附劉俊華之名片所示，劉俊華為原告廠商軟體事業部市場推廣經理，則其參與系爭投標，自屬推展業務、工作承攬及合約訂定等執行職務範圍，而為公司負責人，自應具有代表公司之權限。雖原告又諉稱伊公司為方便員工推展業務，所有員工均冠以推廣經理職銜等語，惟本件投標案，原告已檢附營利事業登記證、經濟部公司執照或法人登記證等證明文件，並蓋用公司及負責人章，倘原告未容許大人物公司借用其名義及證件參加投標，其公司經理何能取得上開證件及印章並擅自前往投標。原告雖又訴稱係其經理劉俊華誤以分包意思於投標文件上蓋用公司及負責人章，惟查投標文件上已載明係參與投標，劉俊華並檢具證件、填寫標單，顯非誤將投標誤為分包，所訴各節實難令人採信。
二、次查廠商容許他人借用本人名義或證件參加投標者，將刊登政府採購公報，並自刊登政府採購公報之日起三年內不得參加投標或作為決標對象或分包廠商，採購法第一百零一條第一款及第一百零三條第一項第一款定有明文。本件原告容許大人物公司借用其名義，並提供證件使其參加投標，從而被告機關依法通知原告將刊登政府採購公報，並自刊登政府採購公報之日起三年內不得參加投標或作為決標對象或分包廠商，並無違誤。至原告陳稱被告機關縱認定劉俊華之行為效力應及於原告，然本件投標案既係「原告之代表人以原告名義參與投標」，並非「大人物公司本身不符合投標資格，而原告將公司名義及證件借給大人物公司投標」，顯與採購法第一百零一條第一款之規定不符。被告機關縱認原告涉嫌違反採購法第八十七條第四項規定，亦應依同法第一百零一條第六款及一百零三條第一項第一款後段之規定，待原告經第一審有罪判決而未宣告緩刑且判處有期徒刑後，始得依法處分原告自刊登政府採購公報之日起三年內不得參加投標或作為決標對象或分包廠商云云。第查採購法第一百零一條第一款規定「容許他人借用本人名義參加投標」，並未規定限於「原無投標資格者向有投標資格之人借用牌照」之情況始能成立，苟有容許他人借用本人名義參加投標即屬成立。本件原告交付其公司營利事業登記證、經濟部公司執照及法人登記證等證明文件，並蓋用公司及負責人章，由大人物公司所購買之台灣銀行支票作為押標金投標，顯已容許大人物公司借用其名義參加投標，從而，被告機關依採購法第一百零一條第一款及第一百零三條第一項第一款規定，為系爭處分，經核並無不合。
三、末查原告另訴稱被告先於八十八年十二月三十日處罰原告一年不得參與被告機關任何採購招標案，嗣就同一行為，再於八十九年三月十七日函知系爭處分，即原告三年不得參與被告機關任何採購招標案，有違一事不二罰原則云云一節。按被告機關係通知原告一年內不得參與被告機關任何採購招標案後，經報請主管政府採購事務之行政院公共工程委員會認依採購法第一百零一條第一款、同法第一百零三條第一項第一款之規定，應自刊登政府採購公報起三年不得參加投標或作為決標對象或分包廠商，而更正原處分，更正後已通知原告撤銷第一次處分撤銷，並非二處分併存，自無違背一事不二罰原則，且採購法第一百零三條第一項第一款規定，有第一百零一條第一款至第五款情形或第六款判處有期徒刑者，自刊登政府公報之日起三年，不得參加投標或作為決標對象或分包廠商，被告機關於八十八年十二月三十日第一次通知原告一年不得參與被告機關任何採購招標案，核與上開規定不合，係屬違法行政處分，原行政處分機關或其上級機關均得依職權為全部或一部之撤銷（現行行政程序法第一百十七條前段參照），從而，被告機關通知撤銷第一次之違法行政處分，亦無不合，審議機關維持系爭處分，亦稱妥適，原告徒執前詞，聲請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中華民國九十年三月二十八日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法官鄭忠仁
法官楊莉莉法官林金本右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國九十年三月二十九日
書記官簡信滇