臺灣桃園地方法院104年度簡更(一)字第11號判決

裁判字號：臺灣桃園地方法院104年簡更(一)字第11號判決

裁判日期：民國105年06月03日

裁判案由：就業服務法

臺灣桃園地方法院行政訴訟判決104年度簡更(一)字第11號
105年4月21日辯論終結原告 林貴娥 輔佐人 賴宥睿 被告桃園市政府代表人 鄭文燦 訴訟代理人 林三加 律師訴訟代理人 侯幸彤 律師上列當事人間就業服務法事件，原告不服民國102年10月7日行政院勞工委員會勞訴字第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟（原處分案號為：被告102年3月25日府勞外字第0000000000號處分），前經本院以102年度簡字第206號判決將訴願決定及原處分均撤銷，被告上訴後，經臺北高等行政法院以103年度簡上字第153號將原判決廢棄發回，經本院審理後，判決如下：
主文訴願決定、原處分均撤銷。
第一審及發回前上訴審訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
壹、管轄程序部分按適用簡易訴訟程序之事件，以地方法院行政訴訟庭為第一審管轄法院；因不服行政機關所為新臺幣40萬元以下罰鍰處分而涉訟者，除本法別有規定外，適用本章所定之簡易程序，民國100年11月23日公佈修正、101年9月6日施行之行政訴訟法第229條第1項、第2項第2款，分別定有明文。
貳、程序及實體部分
一、本件事實及爭訟概要：緣原告林貴娥及其家人前已多次聘僱菲律賓籍家庭看護移工CAJESMAGISELLEGURREA（以下簡稱C君，護照號碼M00000
000），嗣再度聘僱Ｃ君，並於101年7月4日安排Ｃ君入境且於同日開始工作，負責照顧原告配偶之父親，原告並依相關規定安排Ｃ君於102年1月4日至台北榮民總醫院桃園分院（下稱榮總桃園分院）接受入境後6個月之第一次健康檢查，惟經被告認定原告未於收到檢查結果之日起15日內檢具健檢報告報請被告所屬衛生局核備，卻遲至102年2月20日始辦理核備並經被告衛生局收受，有逾期28日之情形，顯有逾期報請核備情事，而違反「受聘僱外國人健康檢查管理辦法」（下稱系爭健檢辦法）第7條及就業服務法（下稱就服法）第57條第5款之規定，即依就服法第67條第1項規定，於102年3月25日以府勞外字第0000000000號裁處書（下稱原處分），裁處原告罰鍰新台幣（下同）6萬元整。原告不服，提起訴願，遭行政院勞工委員會於102年10月7日以勞訴字第0000000000號訴願決定駁回，該訴願決定書於102年10月8日合法送達原告，原告遂於102年12月3日向本院提起行政訴訟，嗣經本院以102年度簡字第206號判決將訴願決定及原處分均撤銷（下稱原審判決），被告上訴後，經臺北高等行政法院以103年度簡上字第153號（下稱二審判決）將原判決廢棄發回，經本院審理後，判決如下：
二、原告主張：㈠原告於原審中之主張：
⒈依系爭健檢辦法第7條規定：「雇主應於收受指定醫院核發
前項健康檢查證明日起15日內，檢具文件向所在地衛生主管機關核備」，被告對於執行、查證雇主收受指定醫院核發之體檢報告日一事，已明顯違反行政程序法對於行政機關做成行政行為時所應遵循的正當程序，被告所做之行政處分，依行政程序法第111條第7款「其它具有重大明顯瑕疵者」，亦當自始無效，理由如下：
①行政程序法是就行政機關所為行為之程序而設之規定，為國
家行政行為之基本準則，也是行政法法典化之表徵，依行政程序法第一條規定：「為使行政行為遵循公正、公開與民主之程序，確保依法行政之原則，以保障人民權益，提高行政效能，增進人民對行政之信賴，特制定本法」，立法目的在保障人民權益、增進行政效率，以提提升人民對行政之信任。行政機關之作為如違反憲法上之平等原則、比例原則，侵害人民對法律之信賴，均得撤銷。
②依行政程序法第16條第1項：「行政機關得依法規將其權限
之一部分，委託民間團體或個人辦理」。受託行使公權力之個人或團體，於委託範圍內，亦視為行政機關。所以雖然本身不是行政機關，但因受行政機關之委託而行使公權力者，於該項業務範圍內，亦視為行政機關，仍受本法之規範。榮總桃園分院乃被告指定之配合體檢醫院，符合前述規定應被視為行政機關，該醫院之所有行政行為自當需依照行政程序法相關規定為之，而被告既已依將其權限之一部分委託給桃園榮民醫院，被告即應負有對其進行行政指導之責，並承擔相關行政程序瑕疵之責任。
③依照行政程序法第24條代理人之委任規定，當事人得委任代
理人。行政程序代理人應於最初為行政程序行為時，提出委任書。原告為本案行政程序中之當事人，被告於辦理Ｃ君體檢時除確認是否為Ｃ君本人外，亦當確認陪同者是否為雇主本人，若非雇主本人帶移工前來體檢，被告即應在行政程序之始時，依照行政程序法第24條第4項規定，要求出示當事人（即原告）委任代理人之委任書，代理人亦當配合出示委任書，由被告檢視委任書內容確認代理人代理權之有無及權限範圍，如此一來才能證明代理權之授與真偽與範圍。被告於本案，從未要求原告，更未要求代理人出示委任書，在行政程序之始除無法證明 賴贊名 為原告之代理人外，被告更在沒有確認賴贊名是否具有收受移工體檢報告權利下，將移工體檢報告通知並交由非雇主本人領取，被告將對原告權利義務有重大影響之移工體檢文件任意交由不適格之人士領取，此一行政行為之嚴重瑕疵，已造成原告之權益及利益嚴重受損，所做之行政處分亦當自始無效。
④又按行政程序法第67條：「送達，除法規另有規定外，由行
政機關依職權為之」；第68條：「送達由行政機關自行或交由郵政機關送達。…。但文書內容對人民權利義務有重大影響者，應為掛號。…」。被告在本案行政程序之始，在確認代理人權限之程序上已有重大瑕疵，後續行政行為本該依依行政程序法第67、68條規定，參照受聘僱外國人健康管理辦法、就服法或是行政機關標準作業流程，進行正確的文書送達規定。由被告提供之被證二（Ｃ君證件與連絡電話紀錄影本）即可清楚看出，被告從未在Ｃ君體檢之時，要求留下正確的雇主聯絡資訊並通知雇主本人領取，或是將體檢報告以掛號方式送達給雇主本人、甚至在非雇主本人領取時告知錯誤的核備方式，此一嚴重的錯誤行政程序，嚴重侵害原告收受Ｃ君工體檢報告、以及進行體檢核備的時效與權益，核備延誤乃被告造成，並非原告。經查，於改制前桃園縣政府衛生局標準作業流程說明（下稱系爭標準作業流程說明）即外籍勞工健康檢查報備之文件中，被告對於非雇主本人或合法代理人親自領取體檢報告文書之情況，明確說明雇主收受指定醫院核發檢康檢查證明之收受時間，需以醫院信封郵戳或郵局掛號郵件查詢單為準，亦即醫院需將體檢報告以掛號的方式寄送給雇主本人，並以此日期作為雇主收受之日期認定。足見被告對於體檢報告文書送達方式、收受時間已有標準程序規定，被告不但沒有依循自訂之標準作業流程，不但違法、違反自訂標準流程在先，更將此一責任推卸給原告，陸續以體檢報告核發日、通知領取日等非法日期作為裁罰、駁回的依據，此一重大行政瑕疵行為已嚴重傷害人民對政府的信賴。
⑤末按，行政處分需具備形式上之合法要件與實質上之合法要
件後，始為效力完整、無瑕疵之行政處分。形式上之合法要件，為行政處分在形式上需合乎法律之規定，如機關管轄權之規定、由有管轄權之機關為之、需遵守做成行政處分等，而實質上之合法要件為行政處份之內容需符合法律規定，如遵守法律優位、裁量權之正確行使、符合比例原則、明確性原則、具有事實上之可能性等均屬之。倘若行政處分欠缺任一形式上之合法要件或實質上之合法要件，該行政處分即為有瑕疵之行政處分，屬於違法之行政處分，行政處分無效。⑥綜合上述各理由，被告除違反行政程序法第24條代理人之委
任規定，從未要求原告或代理人出示委任書確認代理人的權限外，更違反行政程序法第67、68條關於送達之規定，未遵守被告內部訂定之移工體檢報備作業流程，將體檢報告文書掛號寄達給雇主。被告此兩點重大行政瑕疵，已構成行政程序法第111條第7款「其他具有重大明顯瑕疵者」規定，被告所做之行政處分自當自始無效。
⒊依中央法規標準法第18條：「各機關受理人民聲請許可案件
適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規」。本案既然為人民不服行政機關的行政處分，依法提出訴願及行政訴訟，相關之行政調查、訴願、行政訴訟乃一完整處理程序，未完成高等行政法院及最高行政法院審理之二級二審訴訟程序前，均屬處理程序尚未終結，依法可適用從新從優原則。經查「受聘僱外國人健康檢查管理辦法」第7條已於10
3年1月15日修正並於同年3月1日施行，依法本案可適用最新規定，雇主只有在外籍勞工健康檢查結果不合格時，才需將相關資料送交衛生主管機關核備追蹤，本案移工之體檢既已合格，理應依法撤銷原處分。
⒋行政程序法是就行政機關所為行為之程序而設之規定，若行
政機關嚴重違反行政程序所做之行政處分，無法以行政程序法第111條第7款「其他具有重大明顯瑕疵者」規定，對被告所做之行政處分做出無效宣告，行政程序法就失去當初立法之目的。針對被告違反行政程序的部分，說明如下：系爭健檢辦法第7條第2項的規定寫的很明白「雇主應於收受指定醫院核發前項健康檢查證明日起15日內，檢具文件向所在地衛生主管機關核備」，被告要以此做出行政處罰，就必須以雇主收受體檢報告之日作為15日的起算點，而非醫院報告核發日。原處分中對雇主收受日未依法進行調查，逕自以醫院體檢報告核發日1月8日作為15日的起算日期，並依此日期做出違法之行政處分，很明顯被告在收受日的認定一開始就為錯誤的違法程序，被告此行政處分已違反實質上之合法要件。被告所做之行政處分自當自始無效，後續所做的行政調查亦屬違法。
⒌代理人不適格之問題，被告一開始在代理人的確認上，嚴重
違反行政程序法第24條代理人之委任規定，除未依法要求提出書面委任書證明代理人身份，更未查證代理人代理權之有無及權限範圍，逕自違法認定賴贊名即為雇主之代理人，嚴重侵害原告權益。倘若如被告所云，任何人僅需口頭說明，即可擁有當事人所有權利辦理相關行政手續，如此一來豈非天下大亂、造成訴訟不斷，何來便民之有。本案既然是行政訴訟，就要以行政程序法的規定為主，本法有規定需提出委任書，就要以本法為準，沒有才參考其他法律規定，例如民法一百零九條提到代理權的消滅與撤回，代理人需將授權書交還授權者；民法531一條亦有類似委任需以文字為之的規定，證明代理權的成立必須建立在書面資料，而非口頭。在被告答辯狀㈠所提的被證一中，第一個問題就是問本案輔佐人：「請問是否由林貴娥委託你來到府說明？是否有委託書？」，這代表被告很清楚知道正常行政程序中，非當事人到場時，必須請代理人提出書面委託書，特別是會影響當事人權益的部分更要如此。在本案中，雇主乃依聘僱外國人健康檢查管理辦法第7條第1項規定：「雇主應於丙類人員……，安排其至指定醫院接受定期健康檢查……」，安排姪子帶移工體檢，法規中並無要求雇主親自辦理，而移工又為體檢程序當事人之一，此一階段尚無委任代理之必要，與辦理體檢核備程序乃兩個不同的行政程序。因此，訴外人賴贊名乃不適格的代理人，所留之聯絡資訊當屬無效，簽收之日期1月16日亦為違法之收受日期，更非雇主收受日。對於被告違法將體檢報告交由不適格之第三人，應另有相關的法律責任必須釐清。
⒍對於收受日的認定，行政程序法第67條、第68條已有明文規
定，文書內容對人民權利義務有重大影響者，應為掛號。被告桃園縣政府衛生局標準作業流程說明─外籍勞工健康檢查報備之文件中，亦有相同的規定並公開在網站供民眾下載，明確說明雇主收受指定醫院核發檢康檢查證明之收受時間，需以醫院信封郵戳或郵局掛號郵件查詢單為準，絕非被告所云：交付流程未經法律所明訂。若依合法的行政程序檢視文書送達與否，本案應當仍處於文書未送達，雇主仍未收受體檢報告之階段，被告違法做出裁罰，依法本當撤銷。綜合上述各理由，被告所做行政處分違反多項行政程序法規定，被告所做之行政處分自當自始無效。
㈡原告另於更審中主張：
⒈被告於為本案原處分裁罰前，即已於102年3月11日對原告
進行相關行政調查時，知悉體檢報告核發日102年1月8日不可能為雇主收受報告之日期，但被告卻直接採用此最不利於原告之日期。而依原處分書說明二中違法事實所載：「…並遲至102年2月20日始向本府衛生主管機關報備，逾期28日…」，故由2月20日向前反推28日計算，足認被告採用之雇主收受日之起算日期，仍舊為體檢報告之醫院核發日即1月8日，而非雇主正確收受報告之日（即102年1月16日），是不論此一事實之更正是否影響裁罰結果，惟對於原處分認定之事實已有違誤，自應認系爭原處分無法符合實質合法性之要求，即行政處分須沒有裁量錯誤以及符點明確性之要求，且該瑕疵亦未依行政程序法第114條進行任何補正，故為違法之行政處分無誤。
⒉本案最大之爭議點，即在於雇主收受外籍勞工體檢報告日之
認定，並無一致之標準所致。而造成此一爭議之根本原因，即在於目前行政法學領域，對於行政送達程序，缺乏統一之法律規範，因此在實務上，素來多係準用民事訴訟法關於民事送達程序之規定。且涉及國家公權力之行政送達程序與法院為解決私人民事爭執之民事送達程序，在本質上明確有別，故基於保障人民受通知權利之意旨，關於行政送達部分，不得存有依任何程序上之瑕疵，應採取最嚴格之審查基準。再系爭健檢辦法乃係依就服法第48條第4項所授權訂定，該辦法並將關於外國人健檢業務指定醫院之資格加以明定，其受指定之資格、指定、廢止指定及其他管理事項之辦法，均由中央衛生主管機關定之。由此可知，衛生主管機關已將外國人健檢業務依據受聘外國人健康檢查管理辦法，委託給符合規定之指定醫院，是符合資格之醫院雖然本身不是行政機關，但既已受行政機關依據「受聘僱外國人入國後健康檢查醫院指定與管理辦法」之委託而行使公權力，於該項業務範圍內，即應視為行政機關，依法當受行政程序法之相關規範，故就此絕非被告所稱之民法關係。又被告既為政府行政機關，身分即為當事人，故於本案中，絕無被告所主張可以民法善意第三人之說詞，來逃避行政程序法關於代理人之認、查核之行政責任。又依據被告針對外籍勞工健康檢查報備制訂之標準作業流程說明，只載明雇主收受時間之認定以醫院信封郵戳或郵局掛號郵件查詢單為憑，並未見任何其它便民途徑列入其中，可清楚證明被告確已要求配合體檢醫院必須將雇主報備所需之外籍勞工體檢報告，以郵寄方式寄予雇主，配合之體檢醫院既為行政機關之延伸，理當配合辦理，並依此作為雇主收受體檢報告日期的唯一認定標準。從而，系爭體檢報告既處於未送達雇主之階段，1月16日之日期只能當作參考，因無證明雇主真正收受日期之證據效力，被告後續於3月11日所做成之談話紀錄，乃非正當行政程序所取得，亦無正當之證據效力。
㈢訴訟決定及原處分均撤銷，訴訟費用由被告負擔。
三、被告答辯理由：㈠被告於原審之答辯：
⒈按雇主聘僱外國人不得有未依規定安排所聘僱之外國人接受
健康檢查或未依規定將健康檢查結果函報衛生主管機關之情事。雇主應於丙類人員入國工作滿6個月、18個月及30個月之日前後30日內，安排其至指定醫院接受定期健康檢查…雇主應於收受指定醫院核發前項健康檢查證明之日起15日內，檢具下列文件送交所在地衛生主管機關備查：中央主管機關核發之外國人聘僱許可文件。前項健康檢查證明正本。受檢外國人名冊。前次健康檢查合格之同意備查函。就服法第57條第5款、健檢辦法第7條第1、2項定有明文。
又違反第57條第5款規定，處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰。就服法第67條第1項亦有明文。
⒉又就服法第48條第3項之規定，雇主聘僱外國人工作，
應檢具有關文件，向中央主管機關申請許可。對受聘僱外國人入境前後之健康檢查管理辦法，由中央衛生主管機關會商中央主管機關定之。並未違反授權明確性及法律保留原則：①按對人民違反行政法上義務之行為科處罰鍰，涉及人民權利
利之限制，其處罰之構成要件及數額，應由法律定之。若法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者，授權之內容及範圍應具體明確，此為大法官釋字第313號解釋所明示；至於授權內容及範圍之明確程度及判斷，依大法官釋字第522號解釋理由書謂（略以）：「至於授權條款之明確程度，則應與所授權訂定之法規命令對人民權利之影響相稱」、「如法律授權主管機關發布命令為補充規定時，須自授權之法律規定中得預見其行為之可罰，方符刑罰明確性原則」，以及大法官釋字第426號解釋理由書謂（略以）：「特別公課之性質雖與稅捐有異，惟特別公課既係對義務人課予繳納金錢之負擔，故其徵收目的、對象、用途應由法律予以規定，其由法律授權命令訂定者，如授權符合具體明確之標準，亦為憲法之所許。所謂授權須具體明確應就該授權法律整體所表現之關聯意義為判斷，而非拘泥於特定法條之文字（參照本院釋字第394號解釋理由書）」。
②故倘行政罰之構成要件由法律授權以命令為補充規定，其授
授權內容及範圍應具體明確，具體明確程度視影響人民之基本權利輕重而異；另須自授權之法律規定中預見其行為可罰，始符授權明確性原則，至於法律授權是否具體明確並非拘泥特定法條文字，而應依授權法律整體所表現之關聯意義為判斷，合先敘明。
③系爭規定依法律保留層級體系得授權法規命令訂定構成要件
：查受聘雇外國人健康檢查管理辦法（下稱系爭辦法）第一條明揭，系爭辦法係依就服法第48條第3項規定訂定之；而違反就服法第48條第3項規定，依同法第57條第5款及第67條之規定，應處6萬元以上30萬元以下罰鍰。故受處分人倘違反就服法第48條第3項規定科處罰鍰，係限制人民之財產權，而依照法律保留之層級化，系爭規定並未限制人民之生命權、自由權等核心基本權，亦非屬國會保留層級，依前揭大法官解釋，僅要授權之內容及範圍具體明確，則構成要件並非不可授權由法規命令訂定之。
④授權具體及明確之程度、內涵：
⑴就服法第57條第5款及第48條第3項分別規定：「雇主聘僱
外國人不得有下列情事：…未依規定安排所聘僱之外國人接受健康檢查或未依規定將健康檢查結果函報衛生主管機關。」、「第1項受聘僱外國人入境前後之健康檢查管理辦法，由中央衛生主管機關會商中央主管機關定之。」，此係將行政罰上構成要件以法律明文授權法規命令訂定，學理上亦稱為空白授權條款或空白構成要件。惟此空白授權條款其界線為何，依前開大法官解釋第522號解釋理由書，構成要件倘授權行政機關訂定，其授權之目的、內容、範圍必須明確，且應使人民從母法中即可預見行為有受罰之可能始符合授權明確之要求。
⑵然而具體明確之程度，除了需檢驗所影響之權利類型外，尚
需衡量國家行政上彈性、靈活、專業等需求，以求在行政專業、行政效率上取得衡平，達到因地制宜，專業技術取向之效，並不因議會會期更迭而停擺、不易因議事折衝困境。至於授權明確的可預見性，依照 許宗力 大法官及謝在全大法官釋字第680號解釋協同意見書，毋寧只是要求立法者在母法中指出具體的政策方針以及欲授權行政機關補充之事項的概念框架，使受規範者從授權母法、立法意旨及法律整體規範中，能預見某一類型的行為有被處罰的風險，並大致能預想行政機關將朝向那些可能的方向補充授權之法律。因此所謂預見行為可罰的標準，並非指必須規範到使人民從授權母法中即已明確知悉具體會受到處罰的個別行為的明確地步，蓋授權明確性的要求倘果真至此程度，實際上授權空間已然消逝，與要求立法者自行訂定並無任何差別。因此授權明確性原則並不要求立法者須自行就授權之目的、內容與範圍一一作明確規定，重要的毋寧是能藉由授權目的探求，推論出授權之內容與範圍，而即使對授權目的的審查，也不以法文具體明示為必要，只要能依一般法律解釋方法，從授權母法整體，特別是相關法條文義、法律整體之體系關聯及立法目的，可推知授權之目的為何即為已足。
⑶以空氣污染防制費收費辦法與大法官釋字第426號之例：按
大法官釋字第426號作成當時，空氣污染防制法第10條規定：「各級主管機關應依污染源排放空氣污染物之種類及排放量，徵收空氣污染防制費用。前項污染源之類別及收費辦法，由中央主管機關會商有關機關定之。」，此空氣污染防制費用，一般認為屬特別公課，惟無論名目為何，皆屬對於人民財產權之限制，因此特別公課之性質雖與稅捐有異，惟特別公課既係對義務人課予繳納金錢之負擔，故其徵收目的、對象、用途應由法律予以規定，其由法律授權命令訂定者，如授權符合具體明確之標準，亦為憲法之所許，此為大法官釋字第426號解釋理由書所明文。至於空氣污染防制法第10條之授權範圍及內容是否以具體明確，大法官釋字第426號係就該授權法律整體所表現之關聯意義為判斷，而非拘泥於特定法條之文字，故參酌空氣污染防制法全部內容，其徵收目的、對象、場所及用途等項，認為該規定之授權係具體明確。
⑷依前述大法官解釋、學理見解，授權明確性旨在使人民得自
授權之法律規定中預見其行為可罰，至於預見可罰行為僅要求受處分人能預見某一類型的行為有被處罰的風險，並大致能預想行政機關將朝向那些可能的方向補充授權之法律即為已足。查就服法第1條明揭立法目的係促進國民就業，以增進社會及經濟發展；而針對外國人之聘雇，於第42條則明示係為保障國民工作權，聘僱外國人工作，不得妨礙本國人之就業機會、勞動條件、國民經濟發展及社會安定。因此就服法就聘雇外國人原則上採申請許可制，且為衛生安全，就外國人之健康狀況、身體條件亦須加以管理。因此就服法就此目的，規定受聘僱之外國人應定期接受健康檢查，且為求主管機關管理之便，規定雇主應將該健康檢查結果函報衛生主管機關。故綜觀就業服務之目的、體系、法條文字，可知就服法第48條第3項授權訂定之內容、範圍係針對健康檢查應如何進行，以及健康檢查結果應如何函報主管機關，已足以使受處分人預見倘未遵照標準程序完成健康檢查、或未函報健檢結果，則此消極不作為之行為有受處罰之風險；亦足以使受處分人預見行政機關將依就服法第57條第5款之規定，將會針對健康檢查應如何進行、以及雇主應如何函報健康檢查結果一節補充授權之法律。
⑸此外，就服法第57條第5款既要求雇主將健康檢查結果函報
衛生主管機關，則本可預見此健康檢查結果須在一定期間內函報，倘無期限要求，豈非淪為雇主可於10年後、甚至百年後函報亦不違法？則此結果無異架空就服法為管理外國人聘雇之目的。因此健康檢查結果須在一定期間內函報自屬當然之解釋；故系爭辦法規定雇主須於15日函報之規定，自未逸脫就服法第48條第1項授權之範圍，並非在法律要件外增加限制人民之要件，當無違反授權明確性及法律保留原則。
⑤系爭辦法第7條之修正屬於法律變更，惟不影響原處分之作成及合法性：
⑴按行為後法律或自治條例有變更者，適用行政機關最初裁處
時之法律或自治條例。但裁處前之法律或自治條例有利於受處罰者，適用最有利於受處罰者之規定。此係行政罰法第5條所明定之從新從輕原則；另台北高等行政法院97年訴字49
7號判決謂：「末按，行政罰法第5條前段係規定：『行為後法律或自治條例有變更者，適用行政機關最初裁處時之法律或自治條例。』是指在行為後及裁處前法律或自治條例有變更之情形而言，若是裁處後始有變更即無上開條文之適用，此觀其文義自明。」。故選擇適用新舊法的時點係以行政機關第一次裁處時為準，倘於第一次裁處後或行政救濟階段中，處罰法規有變更時，縱然對於當事人有利，仍然應適用行政機關最初裁處時之法規，此為行政罰法第5條所明文，合先敘明。
⑵查系爭辦法依前述，既屬補充授權之法律，應具有法律規範
之性質，因此系爭辦法之修改、變更，並非事實變更，而是法律變更，故應有行政罰法第5條之適用。惟系爭處分係被告於102年3月25日作成，縱使依從新從輕原則擇法適用，亦應以該期日第一次裁處以前，受處分人行為前後之法律為比較、適用，至於系爭健檢辦法第7條係於103年1月15日修正並於103年3月1日施行，係於原處分第一次裁處、已於行政救濟階段中變更，依行政罰法第5條之規定，仍應適用行政機關最初裁處時之法規，而不影響原處分之合法性。
⑥健康檢查報告之寄送為求便民而有多種途徑：
⒈按受聘雇外國人至指定醫院進行健康檢查後，依照一般程序
序，係由醫院將健康檢查報告以郵寄之方式交送雇主，因此系爭辦法第7條之「收受」，原則上係以信封郵戳或郵件查詢單認定。惟此交付流程並未經法律所明定，且為求便民，讓人民得以選擇經濟、便利之方式取得受聘雇外國人之健康檢查報告，因此雇主於攜帶受聘雇外國人至進行醫院健康檢查時，醫院方面會探詢雇主之意願，讓其選擇留下地址以郵寄方式，或是留下連絡電話由醫院通知雇主前來領取；此方式係增加人民選擇機會，係屬有利於人民，並非增加額外之負擔，惟採取後者留下電話由醫院通知領取之方式，收受日期依照當然解釋，自無法以郵戳、郵件查詢單認定，而需藉由其他法律解釋，例如參照民法達到之規定，另為認定。再者，參酌最高法院58年台上字第715號判例對民法第95條第一項「達到」之解釋：「所謂達到，係指意思表示達到相對人之支配範圍，置於相對人隨時可了解其內容之客觀之狀態而言」。認為於電話通知領取之情形，於醫院電話通知當日或嗣後知悉可領取日即處於可受領之狀態，自應於當時即為「收受」日並開始起算15日核備之法定期間，倘不為此等解釋，無異容忍民眾於接獲通知後故意延宕不前往領取，枉讓立意良善之便民措施變成規避義務之漏洞。
⒉查原告所委託之訴外人賴贊名處理受聘雇外國人健康檢查時
，係選擇向醫院留下手機及室內電話由醫院通知領取健康檢查報告，則雇主既然自行選擇由醫院通知領取健康檢查報告之方式，當然知悉收受之認定並非以郵戳或郵件查詢單為憑，自無信賴保護之問題。參照民法第107條前段：「代理權之限制及撤回，不得以之對抗善意第三人。」就代理之法理，原告既委任訴外人賴贊名帶Ｃ君至醫院體檢，則自委託之外觀自無法辨別原告是否就權限設有任何限制，況訴外人賴贊名於醫院係選擇留下手機號碼及市內電話號碼作為醫院通知領取健康檢查證明之聯絡方式，而非留下原告之住址或電話讓醫院寄送健檢證明或通知領取，台北榮民總醫院桃園分院自只能通知訴外人賴贊名前往領取健檢證明；且外籍勞工體檢之程序從始到院檢查到後續領取健檢證明，係一整體程序，原告既自始便委託訴外人賴贊名辦理體檢事項，豈容事後為求規避行政處罰，顛覆委任初衷、任意細分切割體檢程序，誑稱委任權限不及領取體檢證明，此顯係原告為脫免裁罰之詞。
⒊綜此，原告確實委託訴外人賴贊名處理受聘雇外國人健康檢
查事宜，尚不容原告片面分割健康檢查程序及領取報告程序，遑論訴外人賴贊名於健康檢查程序中亦是留存賴贊名之聯絡電話；故本件訴外人賴贊名既已於102年1月16日到榮總桃園分院簽收領取健康檢查報告，足資認定為原告收受之日，原告遲至102年2月21日始辦妥核備程序，顯屬違法，原處分之作成尚無違誤。
⑦綜上述之，原告確實未於收受健康檢查證明之日15日內將相
關文件送交衛生主管機關備查，確已違反就服法第57條第5款、第67條第1項及系爭辦法第7條第1項及第2項之規定，原處分之作成並無違誤。
㈡被告於更審中之答辯：
⒈台北高等行政法院103年度簡上字第153號判決發回意旨略
以：「本件原處分既係上訴人（即被告）依行政罰所為之裁罰，被上訴人（即原告）復聲明將訴願決定及原處分均撤銷，則本件訴訟自係撤銷訴訟甚明，則上訴人以被上訴人違反行為時健檢辦法第7條及就服法第57條第5款之規定，依就服法第67條第1項規定，於102年3月25日最初裁處時作成原處分，裁處法律依據完全合乎行政罰法第5條之規定；縱裁處後之103年3月1日健檢辦法第7條第2項業已修正施行，惟未規定溯及既往，自不適用於本件），準此，依行政罰法第5條規定，被告於102年3月25日作成原處分之際，適用當時「健檢辦法」第7條規定，不因該法規嗣後變更而影響本件適用法規之依據。
⒉系爭健檢辦法之所以要求雇主定期為外籍勞工向指定醫院辦
理健檢，並應依規定健康檢查結果函報衛生主管機關之意旨，乃為管理國內為數眾多之外國勞工之健康，維護國人健康不致影響國內防疫缺口，以免未定期攜同外籍勞工至指定之醫院做健康檢查，致發生境外疾病或傳染病而影響國人健康。雇主依法辦理健康檢查外，且須通報當地衛生主管機關，以達國人及外籍勞工健康防疫之完整，雇主即應本於此義務依「健檢辦法」第7條所定之期間辦理。
⒊指定醫院是否僅得以郵寄為送達外籍勞工之健檢報告予雇主
之疑義，容有不同見解，二審判決發回意旨中更說明「醫院以郵寄方法寄送健檢報告予雇主僅為送達例方式之一。是本件原告既於102年1月4日委由其姪子賴贊名帶同Ｃ君前往榮總桃園分院進行健康檢查，且該報告已於102年1月8日完成，賴贊名更於102年1月16日親自到院領取完畢，依民法委任代理人之規定，自應認委任賴贊名之本人即原告，已合法收受該健檢報告，惟原告卻遲至102年2月20日始向被告辦理核備，顯已逾健檢辦法7條第2項規定應於收受後15日為核備之期間，洵堪認定。況行政實務上，由指定醫院以其與雇主約定以郵寄、自取方式或委託由他人代為領取之方式送達健檢報告，衛生局以雇主寄送健檢報告核備函內之健檢日期加上15日，與核備函之信封郵戳日期核對，逾15日即認雇主辦理核備逾期，非依「健檢報備流程」以醫院寄送健檢報告起算雇主收受健檢報告及認定逾期核備。
⒋雇主向指定醫院辦理外籍勞工健檢，與向衛生主管機關核備
，核屬不同程序，後者為課予雇主另行向衛生主管機關陳報義務，故是否應就「健檢辦法」之第7條第1項、第2項之規定為相互參照適用，不無疑義。即被告裁處時之健檢辦法第7條第1項規定雇主於法定期間至指定醫院辦理外籍勞工健檢事宜之義務，與同條第2項課予雇主向當地衛生主管機關15日內核備之陳報義務，各該條項規定之期間、計算起算期日以及是否明訂前後30日之緩衝期間均不同，是否屬立法特別考量上開規定課予雇主義務之本質不同，故為相異規定，不無疑問。再參諸行政法院相關案例中，亦將違反「健檢辦法」第7條第1項與第2項之期間分別認定，是本件是否宜將「健檢辦法」第7條第1項與第2項規定之期間為相互參照適用，確不無疑義。
㈢原告之訴駁回，訴訟費用由原告負擔。
四、本院之判斷：關於本件事實及爭訟概要，除後列爭點外，為兩造所不爭執，更有相關案卷資料在卷可稽，堪信為真實，而參酌兩造之陳述及主張，可認本案之爭點即為系爭健檢報告是否可認定已合法送交原告？然在討論此一問題前，仍應先行確認：就服法第57條第5款所規定「健康檢查報告」之範圍為何？（裁處時）系爭健檢辦法第7條第2項之規定，有無逾越母法（就服法）之授權？是否有符合授權明確性？被告可否據此為裁罰之依據？茲說明如下：
㈠就服法第57條第1項之5款所規定健康檢查報告之範圍為何
？（裁處時）系爭健檢辦法第7條第2項之規定，有無逾越母法（就服法）之授權？是否有符合授權明確性？⒈按「雇主聘僱外國人不得有未依規定安排所聘僱之外國人接
受健康檢查或未依規定將健康檢查結果函報衛生主管機關之情事」，就服法第57條第5款定有明文。「又違反第57條第
5款規定者，處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰」，就服法第67條第1項亦有明文。「至於雇主聘僱外國人工作，該外國人入境前後須經健康檢查，其健康檢查管理辦法，由中央衛生主管機關會商中央主管機關定之。受聘僱外國人入境後之健康檢查，由中央衛生主管機關指定醫院辦理之；其受指定之資格條件、指定、廢止指定及其他管理事項之辦法，由中央衛生主管機關定之。而受聘僱之外國人健康檢查不合格經限令出國者，雇主應即督促其出國」，就服法第48條第
3項至第5項亦定有明文。主管機關行政院衛生署（現改制為衛生福利部）依據第48條第3項之授權發布有「受聘僱外國人健康檢查管理辦法」，合先敘明。
⒉再Ｃ君屬就服法第46條第1項第9款所定「家庭幫傭及看護
工作」之外國人，依系爭健檢辦法第2條第3款分類之丙類人員。依原處分作成時有效之同辦法第7條第1項前段規定：「雇主應於丙類人員入國工作滿6個月、18個月及30個月之日前後30日內，安排其至指定醫院接受定期健康檢查」；第2項規定：「雇主應於收受指定醫院核發前項健康檢查證明之日起15日內，檢具下列文件送交所在地衛生主管機關備查：中央主管機關核發之外國人聘僱許可文件。前項健康檢查證明正本。受檢外國人名冊。前次健康檢查合格之同意備查函」。
⒊然查，上開就服法第57條第5款，雖規定雇主應依規定將「
健康檢查報告」函報衛生主管機關，但未明定該健康檢查報告之範圍。而此規定制定之目的，應係為全國人民之衛生安全，故規定就來台工作外國人之健康狀況、身體條件須特為管理。欲使衛生主管機關能及掌握來台工作外國人之健康狀況，以避免境外傳染病或非本國人而專屬外國人之疾病（例如東南亞較常見之痢疾阿米巴原蟲）等難以控制情事發生，使主管機關得及早因應，始規定受聘僱之外國人應定期接受健康檢查，此等目的亦為被告所贊同。是若為達掌握來台工作外國人之健康狀態，並藉以達成保護國人健康衛生安全之目的，雇主應僅需將健康檢查不合格部分函報衛生主管機關，即可達成，殊無要求雇主花費時間函報合格檢查報告結果予衛生主管機關，再由主管機關對逾期未檢送合格健檢報告之雇主加以處罰，浪費行政效能，此至為明顯，況系爭健檢辦法第7條第2項亦於本案裁處後之103年1月15日修正為：「雇主應於收受指定醫院核發前項健康檢查證明後，送交該丙類人員留存。但其健康檢查結果如有不合格項目或無法確認診斷者，雇主得依前條第3項、及第7條之1規定，安排丙類人員進行再檢查，並於收受再檢查之診斷證明書之日起15日內，檢具下列文件送交所在地衛生主管機關備查」之情形，不但確認不合格之健康檢查報告始有送交衛生主管機關之必要，且增列於送交前應重複確認之機制，此更加突顯就服法第57條第5款之立法目的，即該等修正實係為更符合就服法第57條第5款規定之立法目的，故上開就服法所稱應送交衛生主管機機關之「健康檢查報告」，即應採目的性限縮為「不合格之健康檢查報告」。從而，裁處時之健檢辦法雖經法律授權訂立，但就第7條第2項規定雇主應送備查之健康檢查報告，仍應與就服法第57條第5款之規定相同，僅限健康檢查不合格部分。如強行解釋不論合格與否均需送主管機關備查，即有逾越法律授權之範圍，該部分自不得做為裁罰原告之依據。故參以Ｃ君之系爭健康檢查報告，並無不合格之處，此亦為被告所不爭執，故原告本無需將該報告送主管機關備查，被告卻逕認原告就此有函送之責任，並據以裁罰原告，顯屬無據。
⒋況參以於本案裁罰後，始與系爭健檢辦法一併修正之受聘僱
外國人入國後健康檢查作業規範（103年1月23日修訂）第
7.2點亦規定：「自103年3月1日起，指定醫院應於受理受聘僱外國人丙類人員（外籍勞工）入國工作滿6、18及30個月定期健康檢查之日起25日內，送交其健康檢查結果清單至所在地衛生主管機關」（此可參附本院卷第85頁之資料），由此足認該等健檢醫院既均經主管機關之指定，主管機關本即有能力透過要求指定醫院檢送外籍勞工之健康檢查報告之方式，達到全面掌控來台工作之外籍勞工之健康檢查情形，此等方式較要求雇主提出實更有效及全面，且不會因雇主疏未提出、逾期提出，而產生防疫之破洞。是以此而論，更不應該將合法之健康檢查報告納入雇主應限期檢送衛生主管機關之範圍。
⒌再按「對人民違反行政法上義務之行為科處罰鍰，涉及人民
權利之限制，其處罰之構成要件及數額，應由法律定之。若法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者，授權之內容及範圍應具體明確，然後據以發布命令，始符憲法第23條以法律限制人民權利之意旨」，司法院大法官釋字第313號解釋意旨參照。是查，就服法第57條第5款、第67條第1項雖明定：「雇主聘僱外國人不得有未依規定安排所聘僱之外國人接受健康檢查或未依規定將健康檢查結果函報衛生主管機關之情事」、「又違反第57條第5款規定者，處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰」鍰，而有就違反此行政法上義務之基本構成要件及處罰數額，以法律定之。然究為何種健康檢查報告，何時提出、如何提出等均無法律明定。至雖就服法第48條第3項至第5項規定：「雇主聘僱外國人工作，該外國人入境前後須經健康檢查，其健康檢查管理辦法，由中央衛生主管機關會商中央主管機關定之。受聘僱外國人入境後之健康檢查，由中央衛生主管機關指定醫院辦理之；其受指定之資格條件、指定、廢止指定及其他管理事項之辦法，由中央衛生主管機關定之。而受聘僱之外國人健康檢查不合格經限令出國者，雇主應即督促其出國」，確有授權主管機關，就健康檢查部分訂立相關管理辦法，然該授權之法律中，並無授權明確，而將處罰之構成要件，直接交由系爭健檢辦法定之，是否有失授權明確性部分，即有疑義。況就如何收受、收受期限等已非單純細節性之規定，已涉及違法情事之構成要件，而影響裁罰人民與否之處罰，但人民卻無法從就服法本文之規定，得知其應遵守之行政法上義務為何？應如何遵行始不致受罰，且由系爭健檢辦法第7條第2項前後修正之情形，即足證該行為義務之範圍，是任憑主管機關修正系爭健檢辦法而定，此等不明確性之危險，本不應由民眾承擔。從而，被告依據此等裁罰之構成要件未依法律明確授權規定之辦法，而加以裁罰原告，實屬無據。
㈡如何認定雇主未依規定將健康檢查結果函報衛生主管機關之
情事？⒈經查，據原處分記載之違法事實，原告係經被告認定聘僱菲
律賓籍家庭看護移工C君，雖於指定醫院台北榮民總醫院桃園分院接受入境後6個月之第一次健康檢查，「惟未依受聘僱外國人健康檢查管理辦法第7條第2項規定，於收受指定醫院核發健康檢查證明日起15日，檢具文件送交所在地衛生主管機關報備，並遲至102年2月20日始向本府衛生局辦理核備，逾期28日，業已違就服法第57條第5款規定」等語。
依原處分所述逾期28日反推回去，並參見卷附桃園縣政府衛生局於102年2月23日移送勞動及人力資源局函文所載（參見原審院卷第21頁），足認被告認定原告「收受」健康檢查證明日為「102年1月8日」。然該日係指定醫院「作成」健康檢查合格證明之日（此有卷附該院合格檢查證明書可證附原審院卷第25頁），並非被告所主張原告之代理人賴贊名收取系爭健檢報告之日，雖訴願決定亦未有更正，而仍認定為102年1月8日，惟被告於訴訟中已自認起算日之錯誤，是可認該部分被告認定之違規基礎事實已有違誤。
⒉再參以原告所提出，被告不否認屬被告內部作業依據之「桃
園縣政府衛生局標準作業流程說明－外籍勞工健康檢查報備」作業流程第2點規定，上述健檢管理辦法第7條第2項所指「收受」時間之認定「以醫院信封郵戳或郵局掛號郵件查詢單為憑」，惟系爭指定醫院即榮總桃園分院並未郵寄該健康檢查報告予原告，此亦為被告所不否認，是依該標準作業流程之說明，並無法認定該「收受」之時間，然被告卻逕以指定醫院「作成」健康檢查合格證明之日為收受之日，被告顯有自己違悖己身所定作業流程之情形。被告或可稱該標準作業流程之說明係其被告內部作業之規定，非屬對外之規範，但此標準作業流程之說明既可為一般民眾所得知，是民眾包括本件原告自會知悉並加以信賴此等規定，相信「不論其等是否已知悉健康檢查之結果，或是否透過其他管道取得健康檢查報告，醫院仍會依照該作業流程寄送健康檢查報告，待收受後，始應於15日內立即函報衛生主管機關」，然被告卻逕以逕以指定醫院「作成」健康檢查合格證明之日為收受之日，顯有侵害原告上開之信賴，原告該部分之信賴，自應受到保護，故應認因醫院未曾寄送健檢報告予原告，然原告嗣既已自行提出報告，自當認為原告已合法送交健檢報告予被告，原告並未違反就服法第57條第5款之規定。但被告卻仍以原處分裁罰原告，顯於法未合。至被告雖主張標準作業流程說明中所規定以「郵寄」方式寄送健檢報告，僅為一例示規定，然標準作業流程說明並無規定「以醫院信封郵戳或郵局掛號郵件查詢單」或【本人或其代理人親收之證明】或【其他有確定日期之送達資料等】為憑，以一般民眾而言，根本不會知道此等郵寄方式為收受時間之認定規定僅為例示規定，是被告以此為辯仍不足採，即不論指定醫院與當事人約定欲以何種方式交付、收取健康檢查報告，但若欲起算雇主應於收受健康檢查報告15日內函送主管機關之始日，仍應以醫院信封郵戳或郵局掛號郵件查詢單為準，如未寄送，則無從起算該15日之期限。若醫院拒不寄送，主管機關即應考慮是否撤銷該醫院之指定，或直接要求醫院提出報告予主管機關，始為解決之道，而非任由醫院選擇是否寄送報告，再以報告製作完成日為15日之始期，不但造成認定之錯誤，且違反己身制定之標準作業流程說明之情形。
⒊況被告於原處分中錯認雇主「收受」健康檢查報告之日為指
定醫院「作成」健康檢查合格證明之日，已如上述，此乃為顯然之錯誤，縱於行政實務上，係如被告所主張「由指定醫院以其與雇主約定以郵寄、自取方式或委託由他人代為領取之方式送達健檢報告，衛生局以雇主寄送健檢報告核備函內之健檢日期加上15日，與核備函之信封郵戳日期核對，逾15日即認雇主辦理核備逾期，非依『健檢報備流程』以醫院寄送健檢報告起算雇主收受健檢報告及認定逾期核備」等情，此仍為錯誤之實務操作，自不得作為合理化被告認定事實有誤之藉口及掩蓋無從起算雇主應寄送健檢報告期限始期之情形。且被告既為裁罰機關，並已自訂標準作業流程說明，卻又不依該流程說明辦理，實有自相矛盾及顯失政府機關之信望。
⒋準此，縱認就服法第57條第5款所規定之健檢報告，不應侷
限於不合格之報告，且系爭健檢辦法並無逾就服法授權之範圍，即於被告為原處分之裁罰時，原告確有將Ｃ君合格健康檢查報告交予被告之責任，且認原告既已授權委請訴外人賴贊名偕同Ｃ君前往指定醫院接受健康檢查，自有權與指定醫院約定如何收受該檢查報告，且兩造亦不否認訴外人賴贊名確已於102年1月16日至醫院取得該健康檢查報告，惟既然原告於指定醫院以郵寄方式寄送該健查報告前，已於102年
2月20日自行送交該報告予被告，仍應認原告並無逾期提出報告之違法情事，被告卻仍以原處分裁罰原告，顯屬無據。㈢綜上所述，就服法第57條第1項第5款之規定，既應採目的
性限縮在不合格之健康檢查報告，原告之情形並不該當此等情狀，及原處分既有上述裁罰依據逾越法律授權及未依己身所定之規範認定原告收受健康檢查報告之日期等情形，，自有違法，訴願決定未予糾正，亦有不合。原告訴請撤銷原處分與訴願決定，既有上述違法之處，訴請自有理由，應予准許。
五、本件主要爭點事證已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第236條、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國105年6月3日
行政訴訟庭法官林靜梅
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
書記官郭玉芬中華民國105年6月3日