裁判字號：最高行政法院103年裁字第472號裁定
裁判日期：民國103年04月17日
裁判案由：聲請假處分
最高行政法院裁定
103年度裁字第472號抗告人和順營國際開發有限公司代表人 黃火山 抗告人臺南市草湖㈡自辦市地重劃區籌備會代表人黃火山上列抗告人因與相對人臺南市政府間聲請假處分事件，對於中華民國103年2月13日高雄高等行政法院103年度全字第8號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、緣抗告人臺南市草湖㈡自辦市地重劃區籌備會〈下稱草湖㈡籌備會〉、訴外人臺南市草湖自辦市地重劃區籌備會（下稱草湖籌備會）、臺南市草湖㈠自辦市地重劃區籌備會〈下稱草湖㈠籌備會〉等籌備會，均經相對人核准成立，就臺南市草湖市地重劃區（下稱草湖重劃區）土地，申請市地重劃實施權。嗣相對人以民國102年11月21日府地劃字第0000000000A號函（下稱原處分）核定草湖㈠籌備會申請之市地重劃計畫書，另以同日府地劃字第0000000000B號函撤銷聲請人草湖㈡籌備會之籌備會資格。草湖㈠籌備會獲相對人核定重劃計畫書後，即進行自辦市地重劃程序，包括公告重劃計畫書、通知土地所有權人，並於103年1月24日召開第1次會員大會審議章程及重劃計畫書、選舉組成理、監事會。抗告人以草湖㈠籌備會及草湖籌備會談妥合作關係，雙方虛灌增加土地所有權人數之情事，如扣除虛灌人數，則其所提重劃計畫書之同意人數，未達重劃區內私有土地所有權人半數以上，不符平均地權條例第58條第3項規定之要件。故草湖㈠籌備會所擬具之重劃計畫書及其召開之第1次會員大會均有虛灌之人頭參與，嚴重損害土地所有權人之權利，並違反法律規定，故上開重劃計畫書已違法而不存在，第1次會員大會亦因違法而不成立，聲請人將向行政法院提起「確認草湖㈠籌備會擬具之重劃計畫書不存在及其召開之第1次會員大會不成立」之本案訴訟，在上開本案訴訟經行政法院判決確定前，有定暫時狀態假處分予以保護之必要。求為「自本假處分聲請之日起，就確認草湖㈠籌備會擬具之重劃計畫書不存在及其召開之第1次會員大會不成立事件，經行政法院判決確定前，草湖㈠籌備會應停止將103年1月24日召開第1次會員大會選定理事、監事之名冊、會員名冊、章程及第1次會員大會、理事會大會會議紀錄送請相對人核定」之裁定，經原裁定駁回，復行抗告（抗告人就相對人草湖㈠籌備會及草湖籌備會之抗告部分，本院另為裁定）。
三、抗告意旨略謂：㈠公共利益要點應有直接相關性，即特定利益關係之安排必須直接涉及到公共利益，定暫時狀態之處分直接涉及的為擬具重劃計畫書不存在與重劃會之成立，非原裁定得由解釋並提出間接的都市計畫早日完成之公共利益，原裁定顯與公共利益不符。況原裁定雖以公共利益為由，但實質受益者卻係違法之草湖㈠籌備會，此顯違反誠信、公序良俗與實現公平正義之原則，並有鼓勵違法之嫌。又原法院並未依行政訴訟法第298條第4項規定對相對人為訊問及必要之調查，未實質斟酌抗告人所受損害、賠償程度等情事，且本件假處分尚未有撤銷或變更行政處分，依規定應先確定行政違法或不當才可駁回，原裁定僅以抽象之重劃業務造成延宕為由駁回，於法有違。㈡獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法（下稱獎勵重劃辦法）為中央法令，管理機關為市政府，從核准籌備會、核定重劃計畫書、重劃會成立均須管理機關為行政處分，此部分基礎為公法上法律關係。且本案實體訴訟為確認擬具重劃計畫書不存在與重劃會不成立，該擬具重劃計畫書與重劃會之召開均須相對人為核定之行政處分，故應符合公法上法律關係之要件。㈢抗告人申請成立籌備會迄今已2年多，從遴選土地所有權人、擬定與申請重劃計畫書至訴願及行政訴訟，付出極大心血，而籌備會被撤銷不能復立更是嚴重的損害。而重劃會召開後，若不定暫時狀態假處分，各項基礎建設即進行，此即屬有急迫之危險，原裁定認抗告人無發生重大損害，亦無急迫之危險，顯與事實不符。又土地所有權人同意重劃之原因，僅為有效利用土地，與公共利益無關，且總數962人僅有282人配合，非原裁定所認定之多數人配合等語。
四、本院查：㈠按「於爭執之公法上法律關係，為防止發生重大之損害或避
免急迫之危險而有必要時，得聲請為定暫時狀態之處分。」行政訴訟法第298條第2項定有明文。是依該規定聲請定暫時狀態之假處分，其要件有：⑴須聲請人與相對人彼此間因公法上法律關係（權利義務關係）發生爭執。⑵須為防止發生重大之損害或避免急迫之危險。⑶行政法院認為有定暫時狀態之必要。又「關於行政機關之行政處分，不得為前條之假處分。」亦為同法第299條所明定。次按所謂爭執之公法上法律關係，係指為假處分所保全之本案行政爭訟標的之公法上法律關係，並不包括與該法律關係相牽涉之其他公法上法律關係或事實行為在內（參照本院89年度裁字第1728號裁定意旨）。末按聲請為定暫時狀態假處分，必以自己對於債務人現在或將來有提起本案訴訟之可能為前提要件。若對於他人間之訟爭事件，僅有經濟上、情感上或事實上之利益，而非法律上值得保護之利益，非屬利害關係人，本不得提起行政訴訟，自不得聲請為定暫時狀態假處分。否則，將使欠缺本案訴訟當事人適格之人，卻得以定暫時狀態假處分之方式，達成本案訴訟請求之目的，有違定暫時狀態假處分之規定目的。
㈡原裁定駁回抗告人假處分之聲請，係以：依獎勵重劃辦法第
8條第1項、第11條、第26條、第27條第2項等規定可知，自辦市地重劃係基於私法自治精神，由重劃區內土地所有權人（會員）成立籌備會、重劃會主導進行，但為實現土地利用效能及分配正義，防止私人利用自辦市地重劃制度牟利，保障其他所有權人利益及社會公共利益，固賦予主管機關為指導及監督之職責，就籌備會各項申請程序行為，作成核准與否之行政處分，然並無主管機關將其權限之一部分委託籌備會辦理之授與公權力規定。雖草湖㈠籌備會申請實施市地重劃已獲相對人核准，尚難認相對人有委託授與公權力，抗告人主張草湖㈠籌備會所擬具之重劃計畫書及其召開之第1次會員大會均有虛灌之人頭參與，嚴重損害土地所有權人之權利，並違反法律規定乙節，縱令屬實，然草湖㈠籌備會擬具之重劃計畫書及其召開之第1次會員大會，均屬該籌備會立於私人地位所為之重劃程序行為，非屬行使公權力，當事人對該行為所形成之法律關係縱有「無效與否或成立與否」之爭執，亦非屬公法上之爭議。抗告人聲請對之為假處分，核與行政訴訟法第298條第2項規定之要件不合，應予駁回。縱認抗告人所提本案訴訟所形成之法律關係屬公法上爭議，然抗告人係爭取草湖重劃區實施重劃權之競爭者，雖因相對人核定草湖㈠籌備會市地重劃計畫書之原處分而競爭失利，喪失取得重劃實施權之機會，惟來日如經行政法院認定草湖㈠籌備會擬具之重劃計畫書及其召開之第1次會員大會有虛灌人頭違法之情事，抗告人獲有本案勝訴判決，則草湖重劃區回歸未經核定市地重劃計畫書之狀態，抗告人自得回復其爭取草湖重劃區實施重劃權之競爭權利，並依法請求損害賠償，是草湖㈠籌備會陸續申請及相對人是否予以受理准許，對抗告人而言，並無發生重大損害之情形，亦無急迫之危險。況如停止草湖㈠籌備會進行市地重劃計畫之各項作業，將使已進行之重劃業務造成延宕，有損其他多數配合重劃之土地所有權人之權益，及都市計畫早日完成之公共利益，基於利益權衡，尚無停止市地重劃程序為定暫時狀態假處分之必要性，抗告人之聲請，亦與行政訴訟法第298條第2項規定之要件不合等詞，資為論據。
㈢經查，自辦市地重劃之法定申請程序，應由土地所有權人過
半數或7人以上發起成立籌備會，向直轄市或縣（市）主管機關申請核定後，籌備會得檢具重劃計畫書，申請核准實施市地重劃，經主管機關核准後，須於重劃計畫書核定後公告30日，並通知土地所有權人。籌備會並應於重劃計畫書公告期滿日起2個月內通知土地所有權人並召開第1次會員大會，審議章程、重劃計畫書，並互選代表組成理事會、監事會，並將章程、會員與理事、監事名冊、第1次會員大會紀錄及理事會紀錄，送請主管機關核定後，成立重劃會，為獎勵重劃辦法第8條第1項、第11條第1項、第2項、第4項、第26條、第27條第1項、第21項所明定。觀諸上開規定可知，自辦市地重劃係基於私法自治精神，由重劃區內土地所有權人（會員）成立籌備會、重劃會主導進行，但為實現土地利用效能及分配正義，防止私人利用自辦市地重劃制度牟利，保障其他所有權人利益及社會公共利益，賦予主管機關為指導及監督之職責，就籌備會各項申請程序行為，作成核准與否之行政處分，是以主管機關就其監督所為行政行為而形成之法律關係，固屬公法上之法律關係；然與此無關部分即難認屬公法上之法律關係，亦無主管機關將其權限之一部分委託籌備會辦理之授與公權力之情事。本件抗告人和順營國際開發有限公司（下稱和順營公司）並非草湖重劃區內之土地所有權人，而係草湖㈡籌備會取得草湖重劃區之重劃實施權之開發公司，則其與草湖重劃區之重劃間並無任何法律關係，自非法律上之利害關係人，自非聲請本件假處分之適格當事人。另抗告人草湖㈡籌備會以草湖㈠籌備方虛灌增加土地所有權人數之情事，如扣除虛灌人數，則其所提重劃計畫書之同意人數，未達重劃區內私有土地所有權人半數以上，不符平均地權條例第58條第3項規定為由，主張草湖㈠籌備會所擬具之重劃計畫書及其召開之第1次會員大會均有虛灌之人頭參與，嚴重損害土地所有權人之權利，並違反法律規定，故上開重劃計畫書已違法而不存在，第1次會員大會亦因違法而不成立，抗告人將向行政法院提起「確認草湖㈠籌備會擬具之重劃計畫書不存在及其召開之第1次會員大會不成立」之本案訴訟云云，經核抗告人擬提出之本案訴訟標的為草湖㈠籌備會擬具之重劃計畫書不存在及其召開之第1次會員大會不成立，依上開規定及說明，此項法律關係非屬公法法律關係上之爭議，抗告人草湖㈡籌備會據以請求在上開本案訴訟經行政法院判決確定前，草湖㈠籌備會應停止將103年1月24日召開第1次會員大會選定理事、監事之名冊、會員名冊、章程及第1次會員大會、理事會大會會議紀錄送請相對人核定之定暫時狀態假處分之裁定，依上開規定及說明，自與行政訴訟法第298條第2項之要件不合。原裁定駁回抗告人和順營公司假處分聲請之理由雖有不同，然駁回之決果並無二致，仍應予以維持；另駁回抗告人草湖㈡籌備會假處分之聲請，則無違誤，抗告人草湖㈡籌備會無非執其為原裁定不採之陳詞再為爭議，難認有理由。
五、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條，民事訴訟法第95條、第78條、第85條第1項前段，裁定如主文中華民國103年4月17日
最高行政法院第六庭
審判長法官林茂權
法官楊惠欽法官吳東都法官許金釵法官姜素娥以上正本證明與原本無異中華民國103年4月17日
書記官賀瑞鸞