裁判字號：臺灣高等法院96年上易字第226號刑事判決
裁判日期：民國97年03月28日
裁判案由：公共危險
臺灣高等法院刑事判決96年度上易字第226號上訴人臺灣臺北地方法院檢察署檢察官被告甲○○選任辯護人陳建宏律師被告乙○○
丙○○丁○○戊○○上列上訴人因被告公共危險案件，不服臺灣臺北地方法院95年度易字第1375號，中華民國96年1月4日第一審判決（起訴案號：臺灣臺北地方法院檢察署94年度發查偵字第18號），提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
理由
一、公訴意旨略以：被告甲○○於民國（下同）92年4月間係 臺北市 立和平醫院（現已改名臺北市立聯合醫院和平院區，下稱和平醫院）主治醫師，被告戊○○係該院物理治療師、被告丙○○係該院護士、被告丁○○係該院技工、被告乙○○則係該院行政人員，5人於斯時，均係和平醫院之員工。91年底，香港及越南發生非典型肺炎疑似群聚感染事件，世界衛生組織乃就此發出警訊，行政院衛生署疾病管制局（下稱疾管局）即於92年3月14日以衛署疾管監字第0920003094號函致和平醫院，並檢附疑似病例（SuspectedCase）及極可能病例（ProbableCase）之病例定義，促請該院加強通報「未知致病原引起之急性呼吸症候群（acutesyndromeofunknownetiology）」。同月19日疾管局再度以衛署疾管監字第0920003252號函致函和平醫院檢送世界衛生組織於2003年3月16日修訂之「嚴重急性呼吸道症候群（severeacuterespiratorysyndrome,SARS）」病例定義（嚴重急性呼吸道症侯群，以下簡稱ＳＡＲＳ），促請該院依此病例定義加強通報。行政院衛生署並於92年3月28日以署授疾字第0900001168號公告，公告ＳＡＲＳ為第4類傳染病，依傳染病防治法相關規定辦理。嗣臺灣地區ＳＡＲＳ疫情逐漸擴大，尤以和平醫院疫情最為嚴重，有爆發院內感染之虞。4月24日上午，臺北市政府與行政院衛生署等單位達成封院共識，旋即宣布和平醫院封院決策，臺北市政府乃於同日下午1時許進行和平醫院進出之管制作業。並由臺北市政府衛生局以發佈新聞稿及請和平醫院各課室各自聯繫所屬同仁之方式，召集被告甲○○、戊○○、丙○○、丁○○及乙○○等人返回和平醫院集中隔離，詎料甲○○等人竟未依該項命令即時返回和平醫院集中隔離並接受檢查，乙○○拖延至4月28日上午11時返院，戊○○拖延至同日上午11時10分返院，丙○○拖延至4月29日上午零時35分返院，丁○○拖延至同日下午2時許返院，甲○○拖延至5月1日下午6時許返院。因認被告等涉犯刑法第192條第1項違背預防傳染病法令罪嫌云云。
二、按犯罪事實應依證據認定之，無證據不得認定犯罪事實，刑事訴訟法第154條第2項定有明文。次按認定犯罪事實所憑之證據，雖不以直接證據為限，間接證據亦包括在內；然而無論直接或間接證據，其為訴訟上之證明，須於通常一般之人均不致有所懷疑，而得確信其為真實之程度者，始得據為有罪之認定，倘其證明尚未達到此一程度，而有合理之懷疑存在時，事實審法院復已就其心證上理由予以闡述，敘明其如何無從為有罪之確信，因而為無罪之判決，尚不得任意指為違法。又刑事訴訟法第161條第1項規定：檢察官就被告犯罪事實，應負舉證責任，並指出證明之方法。因此，檢察官對於起訴之犯罪事實，應負提出證據及說服之實質舉證責任。倘其所提出之證據，不足為被告有罪之積極證明，或其指出證明之方法，無從說服法院以形成被告有罪之心證，基於無罪推定之原則，自應為被告無罪判決之諭知（最高法院76年台上字第4986號判例、92年度台上字第128號判例參照）。
三、公訴人認被告甲○○等5人涉犯上開罪嫌，係以被告等坦承延誤返院接受隔離，並有臺北市政府93年1月29日北市衛一字第09330161900號函及隨函檢附臺北市立和平醫92年4月27日後始返院員工懲處名單、臺北市政府衛生局92年12月5日北市衛一字第09238043500號致乙○○函影本、92年11月25日北市衛一字第09237669900號致戊○○函影本、臺北市政府92年11月28日府訴字第09227647000號訴願決定書影本、臺北市政府衛生局92年5月20日北市衛一字第09232589100號行政處分書影本、臺灣高等行政法院93年度訴字第00871號、93年度訴字第872號判決影本、臺北市政府衛生局92年5月20日北市衛一字第09232589000號行政處分書影本、臺北市政府92年11月13日府訴字第09227636300號訴願決定書影本、臺北市政府92年5月20日北市衛一字第09232589000號行政處分書影本、臺北高等行政法院93年度簡字第421號判決影本、臺北市政府93年4月22日北市衛一字第09332699900號函影本、臺北市政府罰金罰鍰登帳存查聯單影本等文件為據。訊據被告甲○○、乙○○、丙○○、丁○○、戊○○均堅決否認有何公共危險之犯行，被告甲○○辯稱：當時院內都是病毒，應採院外隔離，伊遂自己居家隔離，且在院隔離人員嗣後亦送至院外隔離，事後統計，有150多人受感染，30多人死亡，證明在院內隔離是不當措施等語。被告乙○○辯稱：當日伊係下午班，到院時警衛告知全院封鎖，我並未接到返院通知，係警方通知我家人，再由家人通知我返院，且當時醫院並無適當的隔離措施等語。被告丙○○辯稱：當天伊休假，未接到通知，待接獲通知後回去醫院，是3人集中住在A棟8樓，並無隔離效果等語。被告丁○○辯稱：當日伊休假在外，知悉要隔離時，就在家自己隔離，每天都有量體溫，後來也有遵照醫院規定返院隔離等語。被告戊○○辯稱：伊上班時間為下午1時許至晚上，當天同事告知病人很少，伊可以不用去上班，嗣至醫院時已封院，伊不得其門而入，故回家也找了間空屋隔離，期間聯絡醫院均無人接聽電話，至28日聯絡到主任，要伊自己回去，才返院等語。經查：
(一)92年4月24日因國內ＳＡＲＳ疫情漸趨嚴重，和平醫院有爆發院內感染之虞，臺北市政府與行政院衛生署等單位達成封院共識，旋即宣布和平醫院封院決策，臺北市政府乃於同日下午1時許進行和平醫院進出之管制作業，並由臺北市政府衛生局以發佈新聞稿及請和平醫院各課室各自聯繫所屬同仁之方式，召集被告甲○○、戊○○、丙○○、丁○○及乙○○等和平醫院員工返院集中隔離，被告甲○○等人未依該項決策即時返回和平醫院集中隔離，乙○○遲至4月28日上午11時返院，戊○○至同日上午11時10分返院，丙○○至4月29日上午零時35分返院，丁○○至同日下午2時許返院，甲○○至5月1日下午6時許返院等事實，為被告5人所不爭執，並有臺北市政府92年5月8日府衛技字第0000000000-0號函所檢送之相關公告、臺北市立和平醫院政風室93年7月1日北市和醫政字第09300028900號函檢送之和平醫院封院時尚未返院人員名冊、臺北市政府93年1月29日北市衛一字第09330161900號函暨檢送之會議紀錄、新聞稿、書面公告、臺北市立和平醫92年4月27日後始返院員工懲處名單等存卷可考（見他2709卷㈠第29至38頁、第292至295頁、他2709卷㈢第180至187頁)，此部分事實固堪認定。
(二)惟刑法第192條第1項係屬空白刑法，其客觀構成要件為空白構成要件，端賴其他法令之填補。而該條文所謂檢查或進口之「法令」，係指法律或法規命令，不包括行政處分，此為當然之文義解釋。另依行政程序法第150條第1項規定：「本法所稱法規命令，係指行政機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定。」同法第92條規定：「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。前項決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，為一般處分，適用本法有關行政處分之規定。」本案聲請簡易判決處刑書認被告等違背關於預防傳染病所公布之檢查「法令」者，係指臺北市政府衛生局於92年4月24日所為命和平醫院全體員工返院集中隔離之行為。查該行為係臺北市政府衛生局課予和平醫院員工返院接受集中隔離行為義務之下命處分，且該處分係以和平醫院全體員工、病患及家屬為處分對象，依其形式觀之，處分對象雖非特定，惟透過其他特徵可得確定其範圍。故該處分內容具體、特定，相對人得特定，其效力一次完成；與內容一般、抽象，相對人不特定，具有反覆實施之持續性作用之法規命令迥然有別，性質上應屬行政程序法第92條第2項前段之一般處分（為廣義之行政處分）。即臺北市政府亦認為：「三、臺北市立和平醫院爆發ＳＡＲＳ傳染病院內感染，依據中央與地方聯合處理小組92年4月24日會議之決議，分別以口頭或電話要求醫護人員、家屬及有關民眾就地隔離，以及和平醫院相關管制措施，非經本府核准不得進出，對該院未返院員工，應返院接受相關處置；現場警戒區管制工作由臺北市政府警察中正二分局負責。前項管制措施，本府衛生局於當日透過新聞媒體發布。四、為維全民健康，本府特再於和平醫院大門門口以92年5月2日府衛技字第092023006000號公告：員工除經核准者外，應即時返回該院，全體工作人員、病患及有關民眾，非經本府核准，嚴禁出入該院，並應接受本府之檢查及其他有關之防治措施。五、有關上述封院、隔離行為性質上屬於本府依傳染病防治法第24條第1項第2款及第37條第1項規定辦理之行政處分。」有臺北市政府92年5月8日府衛技字第0000000000-0號函在卷可參（見他2709卷㈠第29頁)。亦明確認定該命集中隔離之行為，係屬行政處分，非屬法規命令。從而，該命被告等返院之行為，既非法律，亦非法規命令，即非刑法第192條第1項所稱之「關於預防傳染病所公布之檢查或進口之法令」，與該罪之構成要件，尚屬有別。
(三)至上開行政處分發佈依據，即傳染病防治法第37條第1項，是否符合刑法第192條第1項所稱之法令，茲論述如下：⒈罪刑法定原則係現代刑法之基本原則，在此原則之下，刑法
所規定之犯罪與刑罰，即其構成要件及法律效果均須具體明確；尤禁止以比附援引之類推適用方式，來科處法條未明確規定之行為。而空白刑法係將構成要件中之禁止內容，委之於其他法律或法規命令，此際，該其他法律或法規命令之規範既屬構成要件之內容，自仍應符合罪刑法定原則。此參照司法院大法官釋字第522解釋：「科處刑罰，涉及人民權利之限制，其刑罰之構成要件，應由法律定之；若法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者，其授權之目的、內容及範圍應具體明確，而自授權之法律規定中得預見其行為之可罰，方符刑罰明確性原則。」意旨，亦甚明顯。
⒉上開臺北市政府衛生局命被告等返回和平醫院之處分，其目
的在於將被告等集中隔離，此據證人即斯時之行政院衛生署署長 涂醒哲 於原審結證明確（見原審卷㈡第52頁反面至54頁反面)，並有載明「員工全數召回集中隔離」、「和平醫院員工集中隔離管理」等旨之「研商臺北市立和平醫院醫護人員感染ＳＡＲＳ因應措施會議結論」、臺北市政府衛生局新聞稿、臺北市政府92年5月2日公告、「臺北市政府舉行防止ＳＡＲＳ疫情擴大緊急應變小組會議紀錄」在卷可按（見他2790卷㈢第182至184頁、第196至197頁）。
⒊臺北市衛生局所為上開集中隔離處分，係將和平醫院員工集
中於和平醫院內管理，並與外界隔離，禁止渠等自由進出，實屬對人身自由之干預；矧和平醫院當時已爆發院內感染，且乏足夠之隔離空間，不宜作為集中隔離之場所乙節，業據證人涂醒哲證述在卷（見原審卷㈡第54頁、第55頁）。而經監察院調查後，亦認為：臺北市政府對於和平醫院封院所採行之配套支援不足，且就地隔離措施欠當，召回醫護人員目的不明，程序草率混亂，徒增院內交叉感染之疑懼，引發抗議脫序亂象，貽笑大方，確有可議。且採「就地隔離、集中管制」，將病患、家屬、醫護人員共1千餘人全部隔離於醫院內，但該等人員之食、宿、家屬子女照護等問題，尚乏配套解決；院內缺乏足夠之防疫裝備，在酷熱天候中關閉空調，無疑是徒增被隔離者之不妥與不適。另在病毒充斥之地「就地隔離」，將使得尚未受到感染者極易因而遭到感染，將病毒最多，傳染性最高、最危險之地方，作為隔離地點，未盡審慎；再所謂隔離，應是1人1室，獨立衛浴，不與他人接觸，但和平醫院只有400多床（其中單人房僅28間），未切合其他病患、家屬、醫護人員共1千餘人與ＳＡＲＳ病患隔離所需之空間需求等語，有監察院93年3月23日（93）院台財字第0932200288號函檢送之調查意見在卷供參（見偵14131卷第149至151頁)。足認臺北市政府衛生局上開集中隔離之處分，係將全院員工、病患等強制集中於一潛伏不明感染源之場所，暴露於院內交叉感染之高危險環境中，其所侵害者，顯非僅係遭隔離者之人身自由，其身體權，甚至生命權均有受侵害之虞。
⒋然93年1月20日修正前之傳染病防治法第37條第1項係規定：
「曾與傳染病病人接觸或疑似被傳染者，得由該管主管機關予以留驗；必要時，得令遷入指定之處所檢查，或施行預防接種等必要之處置。」主管機關所得為之處置為「留驗」、「檢查」及「施行預防接種等必要之處置」，並未明文包括「集中隔離」。至所謂「留驗」或「施行預防接種等必要之處置」，參照前、後文，應係指與檢查或預防接種相類之處置。證人涂醒哲於審理中證稱：檢查與檢疫係不同之概念，前者係一個動作，例如驗血、量體溫、照Ｘ光等；後者係指一段時間之作為，可留置觀察。故檢疫與隔離為相類似之概念，其區別為前者係針對未發病者，後者係針對已有症狀者。本案臺北市政府衛生局召回和平醫院員工之目的，在於觀察渠等有無發病，其性質係屬檢疫或隔離，非單純之檢查等語甚詳（見原審卷㈡第52頁反面至56頁)。再參以傳染病防治法於本案發生後之93年1月20日修正，原第37條第1項移置為第46條第1項，條文修正為：「曾與傳染病病人接觸或疑似被傳染者，得由該管主管機關予以留驗；必要時，得令遷入指定之處所檢查，施行預防接種、投藥、指定特定區域實施管制、強制隔離或撤離居民等必要之處置。」將隔離與檢查、留驗、施行預防接種等必要之處置並列；而立法委員郭正亮於立法院審查該修正案時，亦發言表示：「本案係今年上半年ＳＡＲＳ正在肆虐時由幾位委員聯合提出，主要是在沒有緊急命令的情況下，如果政府相對於特定防疫區域要實行人員管制時缺乏法源依據，那時常常發生疑似ＳＡＲＳ病患到處亂走動的狀況，此種狀況要就原有的傳染病防治法來管理有其現實上的困難，所以我們就聯合提出此修正案」等語，有立法院公報第93卷第4期委員會紀錄在卷可查（見原審95年度簡字第1907號卷第27頁），益徵修正前傳染病防治法第37條第1項主管機關對非病人所得採取之作為並未包括隔離處置。
⒌學者亦有認為：留驗不等於隔離，留驗乃留置曾與傳染病人
接觸或疑似被傳染者加以檢驗是否罹患傳染性疾病，故留驗時間應以檢驗所需時間為限。但衛生主管機關在ＳＡＲＳ爆發期間，並無有效檢驗試劑，可以快速檢測出感染ＳＡＲＳ與否，也無充足的人力物力，對於所有曾與傳染病病人接觸或疑似被傳染者加以留驗，只能靠隔離來預防。如果為了隔離而將留驗解釋為法律保留的基礎，根本已經超出法律的可能文義範圍之內，係混淆留驗與隔離之區別，故修正前傳染病防治法第37條不足以做為所有病患以外的隔離法律基礎等語（詳 陳英鈐 著，ＳＡＲＳ防治與人權保障，憲政時代，第29卷第3期第402頁）。
⒍綜上所述，本案之集中隔離處分，係屬對被告等之生命、身
體、自由等基本人權有重大侵害之行為，顯非單純之檢查、留驗、施行預防接種等必要之處置所得比擬，自須有法律明確依據始得為之。而科處刑罰，涉及人民權利之限制，其構成要件應具體明確，已如上述。修正前傳染病防治法第37條第1項既未授權行政主管機關得發佈集中隔離之處分，自不容任意比附援引，擅將該法條適用範圍擴大解釋包括隔離處置，致違罪刑法定原則。故就本案之情形，修正前傳染病防治法第37條第1項之規定，亦不該當刑法第192條第1項所指之檢查或進口之法令。至聲請簡易判決處刑書所引之臺北市政府訴願決定、臺北高等行政法院判決等，分係行政機關或高等行政法院就個案所持之見解，並不拘束本院；且該等機關所處理者係行政罰範疇，其本質與受罪刑法定原則拘束之刑罰有異，自無從為相同之解釋，附此敘明。
(四)檢察官所為舉證，均不足以證實被告等確有違背預防傳染病法令犯行。此外，本院復查無其他積極證據足認被告等有檢察官所指之上述犯行，揆之首開說明，自應為無罪之諭知。
四、原審本同上之見解，以無積極證據足認被告有檢察官所指之犯行，而為被告無罪之諭知，並無不合。檢察官以㈠修正前第37條第1項規定之處置方式，除條文明文規定之留驗、檢查或施行預防接踵外，尚含其他必要之處置，即命被告等人返院集中隔離命令為條文規定之必要處分，雖93年1月20日修正後該條項移置為同法第46條第1項而修正增加投藥、指定區域實施管制、強制隔離、「撤離居民」等處置方式，然條文仍保留「等必要之處置」之文字，顯見亦授權主管機關依實際情形為必要處置，非可認僅限於法條條文之處置方式；㈡刑法第192條第1項所稱之「法令」，應包含依該等法律、命令所為之行政處分在內，本件在時間緊迫之情形下，若不即時提出相關因應方法或對於特定人員予以，一定限制將造成非常嚴重之擴散，故僅能以行政處分支應，此乃保障全體國民健康及生命之公共利益所必要，倘刑法第192條第1項之「法令」若不包括依該法令所發布之行政處分在內，則該條文將永無適用之餘地；㈢觀修正前傳染病防治法第37條第
1項規定內容，可知法律授權主管機關可為之處置內容及範圍已具體明確，符合大法官釋字第522號解釋意旨，應符合刑法第192條第1項所稱之「法令」云云，指摘原判決適用法律並非妥適，而提起上訴。惟㈠本件案發時即93年1月20日修正前傳染病防治法第37條第1項法條規定之「等必要之處置」，其法文與88年6月23日修正之條文相同，而本條規定之處置方式，於33年12月6日修正規定：「傳染病人之親屬鄰居或其他接近之人，或認為有傳染之疑似者，得由衛生主管機關予以留驗，必要時並得限制其行動，施行預防接種，或令遷入指定之處所施行檢查。」、72年1月19日修正規定「曾與傳染病病人接觸者或疑似有被傳染病之情形時，得由該管衛生主管機關予以留驗；必要時並得限制其行動施預防接種，或令遷入指定之處所施行檢查。」皆採例示方式規定處置態樣，至88年6月23日修正時才出現「等必要之處置」之文字。觀88年6月23日該條修正理由：「現行條文列為修正條文第一項，並酌作文字修正。」可見立法者對該條修正方式，並無改採列舉方式之意。是檢察官上訴意旨指稱該條除例示內容外，尚有一概括規定，顯有誤會。㈡刑法第192條第1項所稱之「法令」，依文義解釋指法律或行政命令言，至該條文倘不包括「行政處分」將致法條形同具文之情，應屬立法範疇，尚非法院認事用法所得考量，況縱擴張刑法第192條關於「法令」之解釋，認含括行政處分在內，亦無證據證明被告等人已接受返院隔離之通知而故不遵循，有違反該條之故意。㈢至93年1月20日修正前傳染病防治法第37條第1項對於必要處置既採列舉方式，集中隔離既不屬該條所規定之處置，自無法律授權主管機關可為法條規定之外處置之情形。則檢察官所執，為無理由，應予駁回。
據上論斷，應依刑事訴訟法第368條，判決如主文。
本案經檢察官許美女到庭執行職務。
中華民國97年3月28日
刑事第五庭審判長法官吳敦
法官陳春秋法官官有明以上正本證明與原本無異。
不得上訴。
書記官廖素花中華民國97年4月1日