裁判字號：臺北高等行政法院97年訴字第1540號判決
裁判日期：民國97年12月03日
裁判案由：促進民間參與公共建設法
臺北高等行政法院判決
97年度訴字第1540號原告銀泉新城建設股份有限公司代表人甲○○訴訟代理人 陳志誠 律師複代理人 陳豪杉 律師被告臺北縣政府代表人乙○○（縣長）訴訟代理人丁○○
丙○○上列當事人間因促進民間參與公共建設法事件，原告不服內政部中華民國97年5月2日台內訴字第0970057862號（案號：0000000000）訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告提供位於台北縣新店市○○段青潭小段33之3地號等16筆土地計畫自行規劃興建老人住宅，於94年11月9日向被告提出申請核發籌設許可，被告於95年4月20日召開第一次審核委員會並請原告到場簡報，嗣以95年10月24日北府社老字第0950682805號函請原告補正相關資料，原告於95年11月20日補正，被告經審查認資料仍未齊全，再以96年1月29日北府社老字第0950816370號函請原告依說明於文到14日內補正相關資料。原告於96年2月13日補正資料，經被告以96年5月1日北府社老字第0960113427號函(下稱原處分)函覆原告，經審查原告仍未能完成補正資料，且欠缺資料甚多，依促進民間參與公共建設法(下稱促參法)施行細則第44條規定不予受理。原告不服，提起訴願經決定駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張：㈠按原告所提之申請書可知，原告係依「推動方案」提出申
請；且內政部94年3月25日內授中社字第0940003902號函，亦係請被告依「推動方案」積極輔導協助辦理，被告主張原告促參法第8條第1項第6款及第46條規定申請云云，與事實不符。是被告以促參法規定為據作成原處分，自有違法適用法律之違誤。至被告雖引據內政部93年9月14日內授中社字第0930024083號函釋內容，抗辯本案之應備文件，應依促參法第46條第1項規定及主辦機關審核民間自行規劃申請參與公共建設案件注意事項第5點云云。惟查，觀諸上開函釋內容，係就老人住宅興建究屬「社會福利設施」或「一般住宅」疑義乙案，內政部僅係認定老人住宅屬於促參法施行細則第8條第1項第3款所稱之「社會福利設施」，其性質不等同於「一般住宅」而已，未說本案應備之文件，應依促參法第46條第1項規定及上揭注意事項第5點規定辦理，被告上開答辯，亦屬無據。
㈡次按，法律規定特定之決定應由合議制機關作成者，該未
經合議機關之決定，即屬變更法律規定之機關權限，而有重大之瑕疵。被告既稱原告申請的是民間自行規劃，並無促參法第44條設置甄審委員會規定之適用，應依上揭「注意事項」進行審查，並稱在95年4月20日召開第1次審核委員會，且提出該次會議記錄。足見本件並非屬「注意事項」第5點第㈡項後段「主辦機關依權責能自行決定者，得逕行審核」情形，核屬前段「申請案依權責非主辦機關所能自行決定者，主辦機關應邀請相關機關或專家、學者組成審核委員會，共同審核」情形。換言之，被告作成原處分，應履踐「應邀請相關機關或專家、學者組成審核委員會，共同審核」程序，始稱適法。惟觀諸被告於訴願答辯主張：「本府依權責能自行決定，並不需要召開審核委員會共同審查」云云，足見被告並未履踐「應邀請相關機關或專家、學者組成審核委員會，共同審核」程序，實屬重大瑕疵並有違法，原決定未予糾正，均有違誤。
㈢另依訴願卷附被告訴願答辯主張可知，被告要求原告補正
之依據為原證10所示審核表，但依被告提出95年4月20日審核委員會第1次會議記錄決議第三點載明：「有關審核相關表格項目，請工作小組再行討論，並於重新再整理後，函請委員審閱，必要時得再召開審核委員會」等語可知，上開審核表根本沒有經過審核委員會審核通過，被告自不能擅自要求原告須依該審核表進行補正。從而，被告答辯主張：「被告本於權責，同時參照內政部函附審核表逕行審核」云云，實屬重大瑕疵並有違法，原決定未予糾正，亦有違誤。
㈣而依被告提出之審核表所示，審核委員會必須就「審核項
目」與「審核內容」填具「審核意見」，且必須於「綜合審核意見」中，就「不同意申請人之投資計畫」作理由說明。對此，原告於訴願時曾請求被告記錄審核結果之審核表，蓋上開所述「審核意見」及於「綜合審核意見」中，就「不同意申請人之投資計畫」作理由說明等記載之主要目的，乃為使人民得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可獲得救濟之機會。換言之，被告必須提出記錄審核結果之審核表，藉以判斷其所為原處分是否合法妥當。蓋上開記錄審核結果之審核表，倘有欠缺上開應行記載事項，則被告所為，即屬違法之處分，自不待言。
㈤關於被告所謂補正事項，觀諸原告於訴願主張：「訴願人
(即原告)已說明經費可完全自籌無虞，母企業集團甚至在美國設有銀行，無需額外融資。原處分機關(即被告)強求訴願人提出金融機構融資意願書，顯屬違法。縱需融資，訴願人上開補正資料中亦已出具台灣土地銀行萬華分行評估意見，且台灣土地銀行萬華分行亦明確表示願意支持所需資金之籌措」；「另就投資計畫、興建計畫、營運管理計畫、財物計畫、退場時之補償措施等等項目，原處分均僅空泛指稱訴願人之計畫尚有欠缺部分」；「原處分機關亦明知行政院經濟建設委員會所擬定之國土復育條例目前僅屬草案」。另原告於訴願再主張，被告所稱建築師已針對建築技術規則建築設計施工編第293條至第297條檢討，惟於檢討部分及圖面僅用印並未簽證云云，原告亦已於訴願階段檢送「建築師簽證書」以為補正，但被告竟於訴願答辯主張：「本項證物尚無參考之必要」云云，而原決定亦恝置不論，並未就上開補正資料予以審核並說明其不採之理由，自有理由不備之違法等語。並聲明請求判決訴願決定及處分均應予撤銷。
三、被告則以：㈠按促參法施行細則第44條規定：「…前項民間申請自行規
劃參與公共建設，其應備文件不合規定時，主辦機關得酌定相當期間通知補正；屆期未完成補正或不能補正者，不予受理。」及「主辦機關審核民間自行規劃申請參與公共建設案件注意事項」第5點規定：「民間自行備具土地案件之審核作業如下：㈠民間得先洽商主辦機關意見後，擬具促參法46條第1項規定之文件，向主辦機關提出申請。
其中之興建、營運計畫應載明該申請案所涉公共建設之系統、配置、期程、品質、功能及達成規劃目標之技術、方法。…㈢主辦機關應先就民間申請人所提計畫是否符合主辦機關政策需求、有無法令禁止事項、所附文件是否符合相關規定、政府可得協助或配合事項、整體計畫之可行性，予以審核。㈣民間自行規劃案經審核通過者，主辦機關應將審核通過之條件通知民間申請人；未獲通過者，主辦機關應備具理由，通知民間申請人。」查被告經95年10月24日北府社老字第0950682805號函及96年1月29日北府社老字第0950816370號函請補正資料在案，惟原告未能於所定期限完成，遂以經審查未能完成補正資料，並依促參法施行細則第44規定函復不予受理，與法並無不合。
㈡原告雖主張其係依「推動方案」提出申請，被告依促參法
之規定進行審查，不符「推動方案」積極輔導協助辦理等云云。惟查，依內政部上揭93年9月14日函釋，老人住宅為促參法施行細則第8條第1項第3款所稱之「其他經中央目的事業主管機關認定之社會福利設施」。其本不同於籌建一般住宅，本案之應備文件，應依促參法第46條第1項規定及注意事項第5點辦理，自不待言。
㈢次查，原告申請案件，係屬促參法第46條民間自行規劃申
請參與公共建設之案件，被告依行政院公共工程委員會（
91）工程技字第910006367號令發布之「民間自行規劃申請參與公共建設案件注意事項」之審核作業，於法並無違誤。再者，民間自行具備土地之促參案件，依系爭注意事項第1項、第2項規定，被告本於權責，並參照內政部95年
9月26日內受中社字第0950714216號函附「民間申請參與興建老人住宅公共建設審核表」逕行審核，並請原告補正相關資料並審視該計畫有無違反法令所禁止事項、都市計畫變更可行性評估等以求審慎，惟申請案資料經2次補正後，仍欠缺不齊，被告依老人福利法及促參法等規定決定不予受理，原處分並無瑕疵及違法之處。
㈣至於原告主張已於訴願階段提出建築師之簽證書以為補正
，被告應就上開資料審核云云。經查，原告尚待補正之資料甚多，非僅補正建築師之簽證書即可。其次，人民就行政機關所為之行政處分不服，可提起訴願、行政訴訟以為救濟，訴願法、行政訴訟法已有明文規定，原告援引行政程序法第114條行政處分之瑕疵補正，要求被告於訴願程序中審核上開補正資料以資救濟，於法無據等情置辯，並聲明請求判決駁回原告之訴。
四、故本件之爭執，在於：㈠原告以其所有系爭土地計畫自行規劃興建老人住宅，申請
被告核發籌設許可，有無促參法之適用？㈡被告以原告未於通知期間內完成補正資料，依促參法施行
細則第44條規定，而不予受理原告之申請，是否合法？
五、經查：㈠按促參法第46條第1項規定：「民間自行規劃申請參與公
共建設者，應擬具相關土地使用計畫、興建計畫、營運計畫、財務計畫、金融機構融資意願書及其他法令規定文件，向主辦機關提出申請。」同法施行細則第44條規定：「民間依本法第46條第1項規定申請自行規劃參與公共建設，主辦機關應將申請案件摘要公開於主管機關及主辦機關之網站。前項民間申請自行規劃參與公共建設，其應備文件不合規定時，主辦機關得酌定相當期間通知補正；屆期未完成補正或不能補正者，不予受理。」又行政院公共工程委員會本於促參法之中央主管機關職權，為利主辦機關審核民間依促參法第46條規定所提出自行規劃申請參與公共建設之案件，訂定「主辦機關審核民間自行規劃申請參與公共建設案件注意事項」第5點規定：「民間自行備具土地案件之審核作業如下：㈠民間得先洽商主辦機關意見後，擬具促參法第46條第1項規定之文件，向主辦機關提出申請。其中之興建、營運計畫應載明該申請案所涉公共建設之系統、配置、期程、品質、功能及達成規劃目標之技術、方法。㈡申請案依權責非主辦機關所能自行決定者，主辦機關應邀請相關機關或專家、學者組成審核委員會，共同審核；主辦機關依權責能自行決定者，得逕行審核。㈢主辦機關應先就民間申請人所提計畫是否符合主辦機關政策需求、有無法令禁止事項、所附文件是否符合相關規定、政府可得協助或配合事項、整體計畫之可行性，予以審核。㈣民間自行規劃案經審核通過者，主辦機關應將審核通過之條件通知民間申請人；未獲通過者，主辦機關應備具理由，通知民間申請人。」㈡次按，行為時老人福利法第15條第1項第3款規定：「直轄
市、縣(市)主管機關應視實際需要，辦理下列事項：…三、鼓勵民間興建適合老人安居之住宅，並採綜合服務管理方式，專供老人租賃。」另促參法第2條規定：「促進民間參與公共建設，依本法之規定。本法未規定者，適用其他有關法律之規定。」第3條第1項第5款規定：「本法所稱公共建設，指下列供公眾使用或促進公共利益之建設：…五、社會及勞工福利設施。」同法施行細則第8條規定：「本法第3條第1項第5款所稱社會福利設施，指下列各項設施：一、依法核准設置之殯葬設施。二、其他經中央目的事業主管機關認定之社會福利設施。」並經行政院促進民間參與公共建設推動委員會於92年1月15日第1次及92年8月5日第8次委員會議通過「老人住宅」列為優先推動促進民間參與公共建設之項目；且內政部本於老人福利法中央主管機關職權，亦以93年9月14日內授中社字第0930024083號函核釋：「老人住宅為促參法施行細則第8條第1項第3款所稱之『其他經中央目的事業主管機關認定之社會福利設施』，其性質不等同於『一般住宅』。」在案；復參諸原告之代表人甲○○於94年3月19日發函向內政部主張依該部頒訂「促進民間參與老人住宅建設推動方案」申請投資興建老人住宅，亦自承請該部准依照：「民間投資老人安養設施產業列為促進民間參與公共建設法之重大公共建設範圍」專案批審(見本院卷69頁)；及原告於94年11月19日向被告提出「老人住宅籌設申請書」所檢附之「老人住宅興辦事業計劃書」亦表明係依照促參法第3條第1項第5款規定，提供自有系爭土地，投資建設「老人住宅只租不售」，符合促參法之規定等語(見原告所提上開計劃書第3頁所示)，均足徵原告申請自行規畫興建之系爭老人住宅係屬促參法第3條第1項第5款規定之社會福利設施，不同於籌建一般住宅，且原告亦係依該規定提出申請，依促參法第2條規定，自應優先適用該法之規定。故被告依促參法第46條第1項及前揭注意事項第5點規定審核原告之申請案及其必備文件，於法並不合。原告辯稱其係依內政部頒訂之「促進民間參與老人住宅建設推動方案」提出申請，被告依促參法為審查及處分依據，有違上開推動方案云云，顯係誤解，並無足採。
㈢本件原告於94年11月19日檢附「老人住宅籌建申請書」及
「老人住宅興辦事業計劃書」向被告提出申請，雖經被告於內部組成審核委員會並於95年4月20日召開第一次會議討論結果，就原告之前開申請興辦事業計畫，決議略以：「請主辦機關儘速審核項目，及先行辦理都市計畫變更可行性評估及有無法令禁止事項之審查後，並一併函請申請人補正。」(見原處分卷139-142頁)；惟因原告援引促參法第14條規定同意其辦理都市計畫變更，被告認已非審核委員依計畫書內容所能決定，而涉及目的事業主管機關同意辦理都市計畫變更之老人住宅興建，應審查之具體事項為何，乃函請中央目的事業主管機關內政部統一訂定審查表，俾供審查辦理(見本院卷174-175頁)。嗣內政部本於中央主辦機關及目的事業主管機關職權，於95年9月15日制定「民間申請參與興建老人住宅公共建設審核表」
(見原處分卷133-136頁)，對於民間自行規劃申請參與興建老人住宅公共建設，就依前揭促參法第46條第1項規定應審核之各項計畫及其內容所為細節性、技術性之規定，俾地方主辦機關辦理審查民間申請參與老人住宅公共建設投資計畫之依據，經核並未逾越法律規定，亦非於法律規定之外，另行創設新的權利、義務，直轄市或縣市政府等主辦機關就其受理民間申請參與興建老人住宅之相關案件，於該審核表制定時尚未審查確定者，自得援用辦理，故被告依前開審核表命原告補正相關文件及資料，洵屬有據。又依前所述，原告之申請，係屬促參法第46條民間自行規劃申請參與公共建設之案件，非屬同法第42條規定由民間參與政府規劃辦理之公共建設案，依同法第44條規定應設甄審委員會審核其申請案件，原告將二者混為一談，援引促參法第44條規定，指摘上開審核表係其申請後訂定，且未經被告之審核委員會肯認及公告，被告自不能要求其須依該審核表進行補正云云，亦無足採。
㈣又查，被告已依其審核委員會95年4月20日第一次會議決
議，先行辦理都市計畫變更可行性評估及有無法令禁止事項之初步審查，並參照內政部制定之前開「民間申請參與興建老人住宅公共建設審核表」所示，以95年10月24日北府社老字第0950682805號函臚列應補正資料命原告於文到30日內補正(見原處分卷第95-98頁)，惟原告95年11月
14日德安籌字第951114號函補正資料，並未依上開審核表補正關於土地使用計畫、財務計畫、回饋計畫、退場機制等相關資料；經被告再以96年1月29日北府社老字第0950816370號函限期通知原告補正資料(見原處分卷99-101
頁)，惟原告96年2月7日德安籌字第960207號函仍未能完成補正相關資料等情，此有原告所提前開各補正函及被告前開各函可稽，堪信為真正。故被告以原告未於通知期限內，補正依促參法第46條第1項及前開審核表規定之各項文件，乃依促參法施行細則第44規定，以原處分函覆不予受理原告之申請，於法並無不合。
㈤末查，被告係以原告未能於期限內補正應備之各項文件，
即無法將原告之申請案送由審核委員會進行實質審核，而依促參法施行細則第44規定，自程序上不予受理原告之申請，已如前述，依法自無再召開審核委員會進行審查之必要，原告指摘依上開審核表所示，審核委員會須填具「審核意見」及「綜合審核意見」之理由說明，本件未見被告提示紀錄審核結果之審核表為證，且該審核表若有欠缺上開應行記載事項，被告所為即屬違法之處分云云，顯將本件申請應備之程序要件及實質審理程序混為一談，即無足採。又原告於訴願中，雖再補提示建築師之簽證書以為補正，惟觀諸原處分所載(見原處分卷第86頁)，原告就本件申請所欠缺待補正之資料甚多，非僅建築師針對建築技術規則設計施工篇第293條、第297條檢討部分及圖面僅用印並未簽證之瑕疵而已，原告執其已補正此部分，主張被告應予以審理云云，亦無足採。
六、綜上所述，原告主張均無足採。原處分於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國97年12月3日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法官徐瑞晃
法官陳金圍法官蕭惠芳上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國97年12月3日
書記官李淑貞