臺北高等行政法院100年度訴字第1272號判決

裁判字號：臺北高等行政法院100年訴字第1272號判決

裁判日期：民國100年12月08日

裁判案由：區域計畫法

臺北高等行政法院判決
100年度訴字第1272號100年11月17日辯論終結原告 張淑芬 訴訟代理人 陳彥君 律師被告花蓮縣政府代表人 傅崐萁 （縣長）住同上訴訟代理人 張德謙 上列當事人間區域計畫法事件，原告不服內政部100年5月25日台內訴字第1000104738號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告所有坐落花蓮縣○○鄉○○段○○○○○○號土地（下稱系爭土地，民國95年10月31日分割自同段110地號），前經花蓮縣花蓮地政事務所（下稱花蓮地政事務所）於74年間辦理非都市土地使用編定時，將上開山嶺段110地號土地依法編定為「生態保護用地」，並經被告公告在案。嗣92年間花蓮地政事務所以上開山嶺段110地號土地位於行政院73年2月23日台73交字第2606號函核定「臺灣沿海地區自然環境保護計畫」（下稱沿海自然環境保護計畫）中「花東沿海保護區計畫」劃定之「水璉、磯崎間海岸自然保護區」範圍內，且屬山坡地範圍內「旱」地目土地，乃向被告申辦土地更正編定為「風景區暫未編定」，經被告同意後，花蓮地政事務所復依山坡地土地可利用限度查定結果，向被告辦理補註使用地類別，亦經被告同意補註使用地編定為「農牧用地」。惟其後花蓮地政事務所經重新查明，以系爭土地應係位於行政院核定之上開沿海自然環境保護計畫中「花東沿海保護區計畫」劃定之「花蓮溪口附近自然保護區」範圍內，其於92年間辦理之土地使用更正編定為「風景區暫未編定」及補註使用地編定為「農牧用地」，與內政部74年9月23日（74）台內地字第342191號函訂定之「配合『臺灣沿海地區自然環境保護計畫』辦理非都市土地使用分區編定補充規定」（下稱補充規定）、「臺灣東部區域計畫」及「臺灣東部區域計畫（第一次通盤檢討）」核定內容不符，乃向被告申辦更正編定為「生態保護用地」，經被告以98年4月8日府地用字第0980037611號函同意更正編定。嗣原告於99年10月29日向被告申請將系爭土地更正恢復編定為農牧用地，經被告以99年12月10日府地用字第0990211042號函（下稱原處分）否准原告之申請。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：
（一）原告所有系爭土地為行政院核定上開沿海自然環境保護計畫公告前，已為農牧使用之土地。且系爭土地係位於內政部76年1月9日台（76）內地字第471586號函釋（下稱內政部76年函釋）中所稱之「海岸東路以東至海岸線所涵蓋地區」，該函釋並無特別將「已為農牧使用者，自不列入自然保護區」之部分，限定於水璉、磯碕間之保護區。被告於92年間察覺編定錯誤之情事，故將上開山嶺段110地號土地更正編定為農牧用地，而系爭土地於95年10月31日分割時，亦編定為農牧用地，是以當時被告業已依內政部76年函釋要旨，正確編定系爭土地之使用類別，不應再恢復為錯誤編定別，惟被告卻又於98年間核示花蓮地政事務所將系爭土地再次錯誤編定為生態保護用地，原告自得依「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」（下稱作業須知）第22點：「經編定使用之土地，如土地所有權人檢具確於公告編定前或公告編定期間已變更使用之合法證明文件，依照9(2)編定原則表及說明辦理更正編定。」請求被告作成更正系爭土地使用類別為農牧用地之處分。
（二）內政部無視其自76年函釋以降所建立以花東沿海保護區內之土地，是否於行政院核定上開計畫前作農牧使用，為判斷劃入與否之依據之行政慣例，又以99年3月22日內授中辦地字第0990724055號函釋（下稱內政部99年函釋）逕自認定「水璉、磯碕間海岸自然保護區」以外之區域，不適用「核定前已供農牧使用者」之除外規定，除與內政部向來之行政慣例不符，有違行政自我拘束原則外，復未具實質理由說明，何以水璉、磯碕間海岸自然保護區以外區域，不得比照適用，顯然未依比例原則為具體內涵之裁量，亦應有裁量怠惰之違法。再者，被告亦未能具體指陳本案各行政機關究竟有何實質理由，將「花蓮溪口區域」與「水璉、磯碕地區」，於土地使用類別編定上為差別待遇，不合乎行政程序法第6條所稱之「正當理由」，顯違反恣意禁止原則及平等原則。況在花蓮溪口區域中，行政院海岸巡防署海岸巡防總局東部地區巡防局（下稱海巡署東巡局）所管理坐落花蓮縣○○鄉○○段○○○號之土地上，亦屬位於花蓮溪口附近自然保護區範圍內，該地上仍設有同鄉段21、22、23建號之建築物存在，亦領有被告核發之建築、使用執照，現仍使用中。如花蓮溪口保護區內土地均應劃歸為生態保護用地，而不准有「從其原本農牧使用」之例外，豈可有其他生態保護用地以外之使用地類別存在。 益顯 被告於處理此區域土地使用地類別編定上，容有無正當理由之差別待遇存在。
（三）綜上所述，原告所有之系爭土地於行政院核定公告沿海自然保護計畫前，業已供農牧使用。依據內政部76年函釋要旨所示，自不應列入自然保護區，而得以從其原來之使用。花蓮地政事務所原係正確適用內政部76年函釋，符合向來之行政慣例及平等原則之要求，而被告將系爭土地編定成生態保護用地，原告自得請求被告將系爭土地使用地類別更正編定為農牧用地。並聲明：⑴訴願決定、原處分均撤銷。⑵被告應作成原告所有系爭土地准予更正編定為「風景區，農牧用地」之處分。
三、被告則以：
（一）依據「臺灣東部區域計畫」、「臺灣東部區域計畫（第一次通盤檢討）」、變更臺灣北、中、南、東部區域計畫（第1次通盤檢討）及「補充規定」，系爭土地既經主管機關內政部營建署確認係位在上開行政院73年核定沿海自然環境保護計畫之「花蓮溪口附近自然保護區」範圍內，並非位在「水璉、磯崎間海岸自然保護區」，依法使用地應編定為「生態保護用地」，自無內政部76年函釋之適用。
（二）又「行政自我拘束原則」以行政機關就該形成行政先例之事項，具有「判斷餘地」或「行政裁量權」為前提，而被告就花蓮溪口附近地區是否應編定為生態保護用地一事，並無任何裁量權或判斷餘地存在。換言之，被告作成原處分係屬依據羈束規定所作成之羈束處分，本案根本不符合行政自我拘束原則之前提要件。退一步言，本案原告縱然對內政部主張行政自我拘束原則，並主張內政部就花蓮溪口附近地區是否應編定為生態保護用地一事，有裁量權或判斷餘地存在，惟此涉及區域計畫專業，更涉及行政與司法權間責任歸屬問題。因此，在行政權與司法權分立之憲法體制下，法院亦不可能代替行政機關作成區域計畫編定之決定等語資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
四、經核本件兩造爭點為：被告以系爭土地位在行政院73年核定之上開沿海自然環境保護計畫中「花東沿海保護區計畫」劃定之「花蓮溪口附近自然保護區」範圍內，應編定為「生態保護用地」為由，否准原告申請更正編定為「農牧用地」之處分，於法有無違誤？本院判斷如下：
（一）行政院於73年核定上揭沿海自然環境保護計畫，其中「花東沿海保護區計畫」劃定5處自然保護區，其範圍如下：
1.花蓮溪口附近。本區為海岸山脈北端，包括花蓮山附近第一條稜線及海岸公路以東至海岸線所涵蓋之地區。2.水璉、磯崎間海岸。水璉、磯崎間及海岸公路以東至海岸線所涵蓋地區（已為農牧使用者除外）3.石門、靜埔間海岸及石梯坪附近海域。包括：①石門、石梯坪間及海岸公路以東至海岸線所涵蓋區域。②石梯坪附近海岸之珊瑚礁岩。③秀姑巒溪之長虹橋至河口段。④石梯坪附近海域。4.石雨傘海岸。海岸公路以東之石雨傘附近小海灣及突出海面約1公里長之海岬全部。5.三仙台海岸及其附近海域。
包括白守蓮至芝田附近沿岸之岩礁、三仙台離島及三仙台離島附近海域。而依卷附被告99年11月25日府地用字第0990201736號函送內政部營建署系爭土地基地位置套繪1/25
000地形圖所示，系爭土地位在台11號公路右方，位屬上開「花東沿海保護區計畫」所劃定「花蓮溪口附近自然保護區」範圍內；內政部營建署亦以99年12月2日營署綜字第0990081262號函復被告，依本案位置圖標示基地範圍所示，系爭土地位於花蓮山附近第一稜線及海岸公路以東範圍，屬上揭沿海自然環境保護計畫花東沿海保護區之「自然保護區」內等情，亦為兩造所不爭執，是系爭土地位屬花蓮溪口自然保護區範圍應堪認定。
（二）又原臺灣省政府73年6月「臺灣東部區域計畫」，已將花蓮溪口附近土地建議編定為生態保護用地；嗣內政部為配合前開沿海自然環境保護計畫之執行，以74年9月23日（74）台內地字第342191號函訂定「配合『台灣沿海地區自然環境保護計畫』辦理非都市土地使用分區編定補充規定」，系爭土地應編定為生態保護用地；再經被告以74年11月15日（74）府地用字第86779號公告系爭土地編定使用種類為「風景區生態保護用地」在案，分別有上開函、土地登記簿、土地建物查詢資料及公告影本等件在卷可憑。此一編定亦合於內政部76年8月14日台（76）內地字第527682號函釋「經依『臺灣沿海地區自然環境保護計畫』劃為自然保護區之土地應編定為生態保護用地」之要旨。復依卷附原台灣省政府86年6月「臺灣東部區域計畫（第一次通盤檢討）」，系爭土地使用編定仍為「生態保護用地」。又參以內政部99年6月15日台內營字第0990804311號公告之「變更臺灣北、中、南、東部區域計畫（第1次通盤檢討）」，仍認沿海自然保護區之土地以編定為國土保安用地或生態保護用地為原則，亦有該公告影本附卷足憑。原告雖主張前揭內政部76年1月9日之函釋並無特別將「已為農牧使用者，自不列入自然保護區」之部分，限定於水璉、磯碕間之保護區云云，惟此疑義部分，業經內政部以99年3月22日內授中辦地字0000000000號函，於說明二重申：「查依據行政院73年核定『台灣沿海地區自然環境保護計畫』中『花東沿海保護區計畫』自然保護區範圍內容載明『已為農牧使用者除外』者僅限於『水璉、磯崎間海岸自然保護區』，並未包括『花蓮溪口附近自然保護區』等其他4處自然保護區在內。」此函釋意旨亦合於上揭行政院73年核定之沿海自然環境保護計畫之內容，由此即明花東沿海保護區之5處自然保護區，其中水璉、磯碕及海岸公路以東至海岸線所涵蓋地區，若於計畫實施前已為農牧使用者，不列入自然保護區，此項除外規定並不包括「花蓮溪口附近自然保護區」等4處自然保護區在內。
是系爭土地既位屬花蓮溪口自然保護區範圍內，自應編定為「生態保護用地」無訛，原告此部分主張，要非可採。
（三）又花蓮地政事務所前於92年間，以上開山嶺段110地號土地位於行政院73年核定沿海自然環境保護計畫中「花東沿海保護區計畫」劃定之「水璉、磯崎間海岸自然保護區」範圍內，且屬山坡地範圍內「旱」地目土地，乃以92年3月4日花地所用字第0920002683號函檢具非都市土地使用分區編定異動清冊，向被告申辦上開山嶺段110地號土地更正編定為「風景區暫未編定」，經被告同意後，花蓮地政事務所復依山坡地土地可利用限度查定結果，向被告辦理補註使用地類別，並經被告以92年6月26日府地用字第09200708600號函同意補註使用地編定為「農牧用地」等情，有各該函文影本在卷可憑。惟上開山嶺段110地號土地應屬花蓮溪口自然保護區，並非水璉、磯崎間海岸自然保護區，是92年間被告同意將山嶺段110地號土地編定為農牧用地；以及其後於95年間將山嶺段110地號分割出之本案系爭土地仍編定為農牧用地，顯有所誤。嗣被告以98年4月8日府地用字第0980037611號函同意將系爭土地錯誤之編定回復更正為「生態保護用地」，洵屬正確。原告主張被告既已於95年正確更正編定系爭土地之使用類別，不應再恢復為錯誤編定別云云，亦無足採。
（四）至原告另主張內政部有違行政自我拘束原則、比例原則及裁量怠惰之違法；以及被告在土地使用類別編定上為差別待遇，違反恣意禁止原則及平等原則云云。經核或非被告權責範圍；或係原告誤解相關函釋內容之意旨；亦或係其主觀歧異之法律見解所作論斷，均難認為可採。且本案事實亦與原告所指花蓮溪口區域中另有海巡署東巡局使用之建物存在之事實不同，自無逕予類比之餘地。準此，被告於98年間同意花蓮地政事務所辦理系爭土地更正編定為生態保護用地，自不生因編定錯誤而須依原告之申請再辦理更正編定之問題，是被告以99年12月10日府地用字第0990211042號函否准原告就系爭土地申請更正編定為農牧用地，於法並無不合。
五、從而，原處分於法並無違誤，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請判決如聲明所示，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘主張及陳述，經核於判決結果不生影響，爰不逐一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國100年12月8日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法官胡方新
法官劉穎怡法官鍾啟煌上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國100年12月8日
書記官樓琬蓉