臺北高等行政法院108年度訴字第991號判決

裁判字號：臺北高等行政法院108年訴字第991號判決

裁判日期：民國109年01月21日

裁判案由：都市計畫法

臺北高等行政法院判決
108年度訴字第991號109年1月2日辯論終結原告 王美雲 訴訟代理人 田振慶 律師
吳彥鋒 律師被告臺北市政府都市發展局代表人 黃景茂 （局長）訴訟代理人 汪海淙
吳妙惠 吳偉銓 上列當事人間都市計畫法事件，原告不服臺北市政府中華民國108年4月24日府訴三字第1086101902號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、事實概要：
一、原告所有之臺北市○○區○○○路○○號O樓之O建築物（下稱系爭建築物），領有97使字第0469號使用執照，位於都市計畫商業區；依臺北市政府民國83年6月1日府都二字第83027894號公告（下稱83年6月1日公告）之「擬訂基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」（下稱83年計畫案）都市計畫圖說，及臺北市政府105年11月9日府都規字第10539571200號公告（下稱105年11月9日公告）之「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』（北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」（下稱105年計畫案）都市計畫書，均明訂系爭建築物所在商業區係供一般商業使用，不得作住宅使用。嗣被告查得系爭建築物前經臺北市稅捐稽徵處（下稱稅捐處）核定按住家用稅率課徵房屋稅，乃以106年4月27日北市都築字第10633331100號函通知原告略以，系爭建築物涉違規作住宅使用，請確保建築物合法使用，以免受罰；如現況已非住宅使用，請向稅捐處辦理房屋使用情形變更，重新核定稅率，被告將於文到次日起3個月後函請該處提供系爭建築物之課稅資料，倘使用現況係維持作住宅使用且未變更成非住家稅率，則視為繼續作住宅使用，將續依相關規定辦理。
二、嗣被告查得系爭建築物仍按住家用稅率課徵房屋稅，乃以107年8月9日北市都築字第1076024454號函通知原告，將於107年9月10日派員至系爭建築物現場勘查，如系爭建築物實際已改作商業使用，得出示商業登記或營業登記等資料，將據以作為非住宅使用認定之依據；該函於107年8月16日送達。
惟屆期未獲原告配合無法進入，被告乃以107年9月14日北市都築字第1076037023號函通知原告就系爭建築物涉及違反都市計畫法規定，檢附具體事證並陳述意見，未獲回應。嗣被告審認原告並未提出系爭建築物未作住宅使用之具體事證供核，乃以系爭建築物違規作為住宅使用，違反系爭建築物所在土地使用分區之都市計畫規定，依都市計畫法第79條第1項前段及臺北市○○區○○○段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則（下稱裁處作業原則）等規定，以107年12月19日北市都築字第10760671991號裁處書（下稱原處分）處原告新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用。原告不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
貳、當事人聲明及主張：
一、兩造聲明：㈠原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。
二、原告主張：㈠原告並無都市計畫法第79條第1項之構成要件該當：
⒈臺北市政府83年6月1日公告之83年計畫案、92年1月7日公
告之92年計畫案，關於「土地及建築物之使用限制」等內容，均應定性為「行政處分」而非「法規命令」。按都市計畫之變更若非屬通盤檢討，而係個案變更，且其內容已「直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔」者，則其性質上即應定性為「行政處分」，而非「法規命令」。83年計畫案及92年計畫案中關於「土地及建築物之使用限制」之內容，依有司法院大法官會議釋字第156號解釋、最高行政法院106年度判字第280號、102年度判字第41號判決、94年度裁字第835號裁定意旨，應屬「行政處分」之性質。被告所援引最高行政法院104年度判字第373號判決，其個案事實所涉之都市計畫係屬「通盤檢討」之變更，與本案都市計畫係屬「個案變更」性質有所不同，自不能逕為比附援引而遽為主張83年計畫案、92年計畫案關於「土地、建築物使用限制」之內容，均應定性為法規命令。
⒉據此，若原告使用系爭建築物之行為違反83年計畫案、92
年計畫案之內容（僅為假設語氣），亦非屬於「違反都市計畫法或依都市計畫法所發布之命令」之行為，故無都市計畫法第79條第1項規定之構成要件該當。且因都市計畫法第79條第1項之構成要件並未包含「違反依本法所為之行政處分」行為，縱此部分係屬立法疏漏者，依「處罰法定主義」亦不得任意為擴張解釋或類推解釋。
㈡縱83年、92年計畫案關於「土地及建築物之使用限制」部分
，其性質應屬「法規命令」而非「行政處分（一般處分）」者，則該等使用限制之內容亦有無效之疑慮：
⒈83年、92年計畫案不符正當行政程序，而有侵害憲法保障之財產權與居住自由：
⑴依都市計畫法第19條、第23條第5項、第28條規定之審
議程序可知，其程序與大法官釋字第709號宣告違憲之「都市更新條例第19條第3項規定（92年1月29日修正公布）」之內容如出一轍；易言之，都市計畫法所規定之審議程序，與都市更新條例第19條第3項之規定，均同樣有不符正當行政程序，而有侵害人民居住自由及財產權之情形：①未要求主管機關應將該計畫相關資訊，對計畫單元內受分區使用限制之土地及建築物所有權人分別為送達；②利害關係人向主管機關提出意見，亦僅供主管機關參考審議，並非由主管機關以公開方式舉辦聽證。「都市更新條例第19條第3項規定（92年1月29日修正公布）」既業經大法官釋字第709號解釋宣告違憲，則規範內容相仿之都市計畫法第19條內容，依解釋意旨，亦應屬不符正當行政程序而有違憲法所保障人民之居住自由及財產權。
⑵故83年、92年計畫案之性質若屬依都市計畫法授權所發
布之法規命令者，則因該等計畫案係依違反憲法之正當行政程序（即都市計畫法第19條）而審議核定，自亦屬違反憲法之法規命令，是依行政程序法第158條第1項第1款規定，應屬無效之命令。
⑶此外，由於都市計畫法第19條規定有前述之違憲疑義，
且為本案訴訟之先決問題，故請本院准依大法官會議釋字第371、572、590號解釋意旨，裁定停止本件訴訟並聲請釋憲。
⒉83年、92年計畫案關於「土地及建築物之使用限制」部分內容，並無法律之授權：
⑴都市計畫法第32條第1、2項僅授權主管機關得於都市計
畫中「劃定使用分區」。至於各使用分區中關於土地及建築物之使用限制，則應依都市計畫法第39條規定，於各地方政府之「都市計畫法施行細則」為明確規範。俾使人民對於各分區之使用限制能從「施行細則」或「依施行細則所授權發布之土地使用分區管制規則（參都市計畫法臺北市施行細則第26條）」獲得充分資訊，並避免都市計畫中對於土地及建築物之使用限制內容，與施行細則或土地使用管制規則有所齟齬，而造成人民法律認知之落差。
⑵據此，83年、92年計畫案中，關於「土地及建築物使用
限制」之內容，顯然已逾越都市計畫法之授權範圍，而欠缺法律之授權，且其內容涉及剝奪或限制人民之自由、權利，故依行政程序法第158條第1項第2款規定，應屬無效。
⑶此外，被告引用「臺北市都市計畫施行自治條例第25條
」規定，主張83年與92年計畫案對於土地及建築物之使用限制均有「法律授權」云云，顯有謬誤而非可採：都市計畫法僅授權主管機關得於都市計畫中「劃定使用分區」（參都市計畫法第32條），而各分區土地及建築物之「使用限制」則應於「施行細則」明確規範（參都市計畫法第39條），而未授權被告於「都市計畫」中規定土地及建築物之使用限制，已如前述。倘若得於都市計畫中訂定土地及建築物之使用限制者，則都市計畫法第39條何須大費周章先授權於「施行細則」，再由施行細則授權於「都市計畫」，由此益徵「臺北市都市計畫施行自治條例」第25條明顯違背母法都市計畫法第39條之授權規定。況於83年、92年計畫案訂定時，「臺北市都市計畫施行自治條例」當時之名稱為「都市計畫法臺北市施行細則」，其位階僅為「命令」而非「法律」，故「都市計畫法臺北市施行細則」第25條縱有授權得於都市計畫訂定土地及建築物之使用限制，亦顯然非屬「法律之授權」，至為灼明。
⒊83年、92年計畫案是否經內政部核定，並非毫無疑義：依
都市計畫法第20條第1項第1、2款、第23條第1項、第28條規定可知，83年、92年計畫案依法均應由內政部核定始生效力。被告雖有「83年計畫案」之內政部核定文（即內政部83年5月5日台內營字第8302817號函），惟就「92年計畫案」、「105年計畫案」均未見業經內政部核定等文字及核定函文字號。
㈢原告縱有違反行政法上義務之行為，亦非出於故意或過失，而應不予處罰或免除其處罰：
⒈依行政罰法第7條第1項、第8條規定及最高行政法院104年
度判字第782號判決意旨，行為人縱有違反行政法上義務之行為，惟若主觀上缺乏故意及過失者，即應不予處罰；倘行為人經相當注意仍無法避免「禁止錯誤」（不知法規或適用上之誤認）者，則得按其情節，免除其處罰。
⒉原告對於系爭建築物「不得作住宅使用」乙節，實無認識之可能：
⑴系爭建物之「所有權狀」並未記載「不得作為住宅使用
」等文字，僅有於主要用途欄位載明「一般事務所（不含銀行、合作社）」，未絕對排除「住宅使用」。⑵系爭建物之「使用執照」於使用分區欄位僅記載「商業
區（供商業購物中心使用）」，並未記載「不得作為住宅使用」等文字。另於用途欄位，雖係記載「（G2）一般事務所（不含銀行保險業）」，惟依「臺北市一定規模以下建築物免辦理變更使用執照管理辦法」第3條規定：「建築物變更使用類組，應依附表一規定辦理」，而依該「附表一」之說明（原證1），若使用樓地板面積未達500平方公尺者，則「G2類（金融保險）」得變更為「H2類（集合住宅、住宅）」，且不用辦理變更使用執照。據此可知，系爭建物樓地板面積僅為143.10平方公尺，依前揭規定，雖系爭建物使用執照用途記載「G2類（一般事務所）」，惟仍可變更為「H2類（集合住宅、住宅）」使用，且不用辦理變更使用執照。此外，系爭建物使用執照於變更登記欄位，雖有「不得擅自變更作為住宅用」等文字，惟該等文字係於106年9月7日始增列註記，自難以期待原告於取得系爭建物時，即有「不得作為住宅使用」之認識。
⑶系爭建物之「登記謄本」內容，關於「主要用途」：僅
記載「一般事務所（不含銀行、合作社）」。另於「土地參考資訊檔」，雖有「本案的建築基地位於都市計畫規定不得作住宅使用地區，應依都市計畫規定用途不得擅自變更住宅使用」等文字，惟此部分文字亦係於107年間始為加註，自難以期待原告於取得系爭建物時，即有「不得作為住宅使用」之認識。
⑷自83年、92年計畫案之資訊查詢觀之：被告雖主張83年
、92年計畫案均有公告在相關之區公所，惟並未提出具體證據以實其說。況距原告取得系爭建物時已分別相隔21年、12年，各該區公所早已沒有該等計畫案之公告資訊可供查詢，故原告實無法於取得系爭建物當時，於各該區公所觸及該等計畫案之內容。原告即便竭盡當時一般之查詢方式，亦難以期待有「不得作為住宅使用」之認識。
⑸依相關法規之規定，亦難以期待原告於取得系爭建物時，即有「不得作為住宅使用」之認識：
①都市計畫法第35條僅稱不得有礙商業之便利，並未限制絕對「不得作住宅使用」。
②臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1第2款規定並未規定商業區絕對「不得作住宅使用」。
③臺北市土地使用分區管制自治條例第21條至第24條規
定，就第一種至第四種商業區「不允許使用」、「不允許使用，但得附條件允許使用」之內容中，均無規定「不得作住宅使用」。
④臺北市土地使用分區管制自治條例原名稱為「臺北市
土地使用分區管制規則」，於99年6月23日修正前，其第21條至第24條均正面表列第一種商業區至第四種商業區「允許作多戶住宅使用」，且亦無「其他經市政府認定有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，並經公告限制之土地及建築物使用。」之規定（即現行條例第21條至24條第3款）。再參以內政部87年10月14日台內營字第8708034號函釋意旨，足令一般人相信「商業區『得』作為住宅使用」，且縱使都市計畫內容係規範「不得作為住宅使用」，而與上開「土地使用分區管制規則」規定未能相符時，亦應依內政部前開函釋，將都市計畫變更為「允許作為住宅使用」俾使與「土地使用分區管制規則」相符。
⑤依「臺北市一定規模以下建築物免辦理變更使用執照
管理辦法」第3條規定，若使用樓地板面積未達500平方公尺者，則「G2類（金融保險）」得變更為「H2類（集合住宅、住宅）」，且不用辦理變更使用執照。
此部分法規不僅未限制系爭建物不得作住宅使用，反而足使原告確認系爭建物得為住宅使用。
⑥自其他行政機關之作為觀之：原告買入系爭建物之後
遷入戶籍，先經戶政事務所准予登記，嗣又經稅捐處核准依「自用住宅稅率」課稅。就稅捐處及被告而言，同屬一個臺北市政府左手認為是自用住宅而課稅，而右手認為住家使用為違法而應受罰，實屬一般人民無法理解之行政行為。
⒊被告主張「自90年起，皆將都市計畫書圖公告於被告網站
供人查閱」云云，惟就此部分事實仍未舉證以實其說。⒋原告並無故意或過失，應不予處罰或免除其處罰：原告對
於系爭建物不得作住宅使用毫無認識，且依原告取得系爭建物當時之通常查詢方式，亦無從獲悉此等資訊，反而依相關法規之規定並未排除「商業區作住宅使用」，且依「臺北市一定規模以下建築物免辦理變更使用執照管理辦法」第3條規定，更可改為住宅使用而無庸辦理使照變更，已如前述。原告對於「不得作住宅使用」之規範實毫無認知，且窮盡一般人所能查詢之通常方法與注意，亦無從期待原告有此認識，核屬難以避免之違法性認識錯誤（禁止錯誤）。據此，倘若依「故意理論」者，則「禁止錯誤」應可排除構成要件之故意或過失，依行政罰法第7條規定應不予處罰；倘若依「責任理論」者，則此「禁止錯誤」得減輕或免除責任，依行政罰法第8條規定，得視情節免除其處罰。
⒌本院於另案判決，就本件相同類型案件（即大彎北段違反
都市計畫法案件），亦認定係屬「禁止錯誤」而判決不予處罰：本院於近期之另案審理，認定住戶對於違法性並無認識，且已達難以避免之程度，而撤銷原行政處分關於罰鍰之部分，此有本院107年度訴字第1389號、第1593號、第1388號、第1419號判決可參。
㈣原處分僅以單一標準而為罰鍰額度之裁量，而未考量客觀行
為所生影響及其主觀上應受責難之程度，顯有「裁量怠惰」之違誤：
⒈依行政罰法第18條第1項及最高行政法院101年度判字第60
號判決意旨可知，行政機關於裁罰罰鍰時，本即應於具體個案斟酌主、客觀之責任程度而為適當之裁量，不能漠視行政罰法第18條第1項之規定而僅依單一標準進行裁罰，否則即有「裁量怠惰」之違誤。
⒉原處分僅以單一標準（即裁處作業原則）作為本件罰鍰額
度之裁量基準，而該裁處作業原則，係僅以「主要建物登記面積」為單一標準，分為5個不同級距，機械式依各級距裁處「固定」之罰鍰。實則各該住戶除「使用面積」不同外，其「使用期間」、「主觀上認知」、「客觀上影響」、「有無所得利益（例如建商）」、「各住戶之資力」等情形，亦絕非全部相同。被告漠視行政罰法第18條第1項之規定，而僅以「使用面積」區分級距之單一標準，一律裁處「固定」之罰鍰，故依前揭最高行政法院判決意旨，原處分顯有裁量怠惰之違法云云。
三、被告主張：㈠系爭建築物確不得作為住宅使用，原告將其作為住宅使用，
違反臺北市政府依都市計畫法第21條發布之計畫案所定土地使用分區之管制，而有都市計畫範圍內建築物之使用，違反直轄市政府依都市計畫法所發布命令之情形，原處分並無違誤：
⒈臺北市政府83年6月1日公告之計畫案，明定街廓編號A2區
係「供商業購物中心使用」，而非供住宅使用。該計畫案之附表一，即基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地及建築物使用組別容許表中，A2區亦無容許「獨立、雙併住宅」或「多戶住宅」之使用。原告所有之系爭建築物，其坐落土地為臺北市○○區○○段○○○○○○號土地，即係位於街廓編號A2區，系爭建築物確實不得供住宅使用。
⒉又臺北市政府92年1月7日府都二字第09126159700號公告
之「修訂臺北市基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案內『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』案」（下稱92年計畫案），明定「㈢本地區街廓編號A1、A2、B1、B2之商業區（供商業購物中心使用）及娛樂區（供娛樂購物中心使用），為結合本地區山系、水岸活動，並塑造南北向景觀林蔭綠軸，各基地內主要商業使用應面臨此景觀大道集中配置，且應以購物商業、休閒娛樂之使用為主。1.街廓編號A1、A2之「商業區（供商業購物中心）」使用組別除不准許作住宅使用外，比照臺北市土地使用分區管制自治條例第三種商業區之使用組別。……」。而臺北市政府105年11月9日公告之計畫案維持92年計畫案關於系爭建築物所在A2街廓不得供住宅使用之規定。況且系爭建築物坐落土地臺北市○○區○○段○○○○○○號土地之都市計畫使用分區圖分區說明亦已記載：「商業區（供商業購物中心使用，不得作住宅使用）」。
⒊原告該當於都市計畫法第79條第1項所定處罰要件：依都
市計畫法第22條第1項第3款、第23條第1項、第32條及第79條第1項規定，經主管機關依都市計畫法及相關法令所定程序為都市計畫並完成細部計畫者，其區域內各筆土地的使用分區及其使用管制，係經該都市計畫細部計畫案公告發布實施生效而確定。故直轄市政府為規範都市計畫區域內各土地使用分區的使用管制程度，而頒行的管制要點屬於都市計畫法第79條所稱直轄市政府依本法所發布的命令，則對於都市計畫範圍內土地或建築物的使用違反使用管制命令者，即該當於都市計畫法第79條第1項所稱違反直轄市政府依都市計畫法所發布之命令此一要件（最高行政法院104年度判字373號判決參照）。系爭建築物確不得作為住宅使用，原告將其作為住宅使用，違反臺北市政府依都市計畫法第21條發布之83年計畫案及92年計畫案所定土地使用分區之管制，而有都市計畫範圍內建築物之使用，違反直轄市政府依都市計畫法所發布命令之情形，被告依裁處作業原則規定，以原處分處原告6萬元，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，並無違法。
㈡原處分無違反信賴保護原則：
⒈依大法官第525號解釋意旨，如欲主張信賴保護原則，須
以行政機關表現在外具法效性之行政行為作為信賴基礎，如行政程序法第119條、第120條及第126條所定授益行政處分之撤銷、廢止，或行政法規之廢止、變更始有適用。
⒉原告違反臺北市政府83年計畫案及92年計畫案，將位於都
市計畫商業區之建築物作為住宅使用，被告依法裁處罰鍰並命停止違規使用，非屬授益行政處分之撤銷、廢止或行政法規之廢止、變更，核與信賴保護原則無涉。
⒊被告並無任何表現在外具有法效性之行政行為，給予原告
任何得將系爭建築物作為住宅使用之信賴基礎。至於建商出示之室內設計圖等居家使用設施及相關房仲出售資訊，皆非被告所為，更非對外所為具有法效性之行政行為，依最高行政法院106年度判字第427號判決之意旨，不得作為信賴基礎。
⒋原告申請房屋稅稅率變更為住家用稅率，雖經稅捐處同意
，然房屋稅課徵標準之認定係針對房屋「實際使用情形」，不代表該使用方式即為合法。且稅捐處對於系爭建築物是否為合法使用，並無任何置喙之權限，故稅捐處從未對原告之系爭建築物為合法住宅使用之處分，自無拘束被告之效力可言。另原告繳納相關水費、電費及電信費，係以住家用費率計費而非以營業用費率計費等情，該繳費基準亦與系爭建築物得否合法作為住宅使用係屬二事，原告亦不得以此作為信賴基礎。
⒌又建商申請之建造執照、使用執照係經主管建築機關依建
築法規相關規定審核，其使用執照核准之建築物用途均無載明可作為住宅使用，原告不足以產生合理信賴。原告稱其取得之所有權狀上並無記載「不得作為住宅使用」之類似文字，然法律已有明確規定之事項，人民本即應遵守，而非須行政機關處處張貼標示或載明警語始有遵守之必要。另被告106年9月7日開始於建造執照上所為「不得作為住宅使用」之註記，僅屬就都市計畫相關規定再次加以說明，目的即係為了提醒如原告人應恪守規定，而非法規之變動，與信賴保護原則無涉。
㈢原處分無違反法治國原則及法律不溯及既往原則：
⒈關於系爭建築物所在商業區不得為住宅使用，係於83年計
畫案及92年計畫案即已規定，系爭建築物於99年8月12日登記為原告所有後，自受都市計畫法第32條第1項及臺北市土地使用分區管制條例第3條第1項及第2項規定之拘束，並無違反法律不溯及既往原則。
⒉另臺北市政府106年10月5日府都築字第10637816000號令
發布之裁處作業規則，僅為裁量基準，而非直接限制人民權利義務之依據。又臺北市政府104年4月29日公告僅係將裁處權交由被告行使，而非當時始公布都市計畫法第79條之規定，都市計畫法第79條於89年1月26日修正施行後即有適用。故上開規定皆非屬新訂之法規對規範對象之有利法律地位或可得預期利益有影響之情形，與法治國原則及法律不溯及既往原則無涉（大法官釋字第574號解釋理由書意旨參照）。
⒊83年及92年計畫案均已明定系爭建築物所在商業區係供一
般商業使用，不准許作住宅使用，105年計畫案就此部分並無變更，原告主張原處分違反法律不溯及既往原則，並非可採。
⒋系爭建築物所坐落之使用分區為商業區（供商業購物中心
使用），係屬依都市計畫法第32條第1項及臺北市土地使用分區管制自治條例第3條第2項規定劃定之其他使用區域。再者，依臺北市土地使用分區管制自治條例第21條至第24條之第3款規定，均已明定第1種及第4種商業區之使用，經市政府認定有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，得公告限制其土地及建築物使用商業區，故商業區非均得作為住宅使用，仍應視各都市計畫之內容而定。
㈣原處分無違反誠信原則、行政自我拘束原則、禁反言原則、有利及不利事項一體注意原則、明確性原則等：
⒈被告為確認系爭建築物之使用情形而辦理現場會勘事宜，
雖都市計畫法未有相關規定，然依內政部101年4月10日台內營字第1010802709號函釋意旨，被告本即有權依行政程序法第42條規定辦理勘驗，且被告係採取函請原告配合查勘之方式進行，並未使用強制力，未違反行政程序法第7條之比例原則及同法第9條之有利及不利一體注意原則。
⒉被告107年9月10日現場使用情形訪視表影本記載，被告所
屬人員至系爭建築物訪視時現場大門深鎖，管理員打電話通報後確認住戶不在家；而原告嗣後未依被告通知陳述意見，亦未提出系爭建築物未作為住宅使用之具體事證。故被告係斟酌調查事實及證據之結果，認定原告將系爭建築物作為住宅使用，並無違誤。再查，被告已通知原告，將於107年9月10日派員至系爭建築物現場會勘。依原處分卷附之送達證書影本所示，該函係於會勘日前已送達原告，故原告主張並未受被告合法通知將辦理領勘、現勘事宜，顯非事實。
⒊依裁處作業原則第5點規定，因原告所有之系爭建築物面
積為94.46平方公尺，屬級距二，被告依都市計畫法第79條第1項前段及裁處作業原則等規定，以原處分處原告6萬元，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，經核於法並無不合，亦與行政程序法第9條、第36條、第43條等規定及依法行政原則、明確性原則無違。另裁處作業原則係依據主要建物面積、是否已裁罰而仍未改善等情節輕重，課予不同之處罰，為合義務性之裁量，並無違法。
⒋依臺北市政府95年1月3日府都規字第09419619501號函，
有關臺北市土地使用分區管制規則（已修正為自治條例）第93條及第94條規定之「合法使用」，有關臺北市土地使用分區管制規則（已修正為自治條例）第93條及第94條規定，係該自治條例適用前即已存在之原有土地及建築物，始得依據該自治條例第94條規定之方式辦理。然查，系爭建築物係於97年11月21日取得使用執照，且原告遲至106年間仍維持住宅之使用，而臺北市土地使用分區管制自治條例早自72年間即發布施行，足見系爭建築物並非臺北市土地使用分區管制自治條例適用前即已存在之原有建築物，並不適用臺北市土地使用分區管制自治條例第93條及第94條之規定。被告從未給予原告有任何得以將系爭建物作為住宅使用之信賴基礎及信賴表現，況原告所指之建商與 仲介 等銷售賣方之告知並非行政機關之信賴基礎，與信賴保護原則要件不符。
⒌末查，稅捐處核定系爭建築物按住家用稅率課徵房屋稅，
係依原告之申請並按實際使用情形所為核實課稅，與原告違反都市計畫法規核屬二事。況系爭建築物領有之建造執照、使用執照係經主管建築機關依建築法相關規定審核，其使用執照核准系爭建築物之用途均無住宅，原告執此主張原處分違反誠信原則、禁反言原則及法安定性原則，難謂有理。
㈤原告就違規使用上有故意，本件亦無違法性認識之錯誤：
⒈原告至遲在受被告通知系爭建築物有違規作為住宅使用情
事，之後猶未改善違規使用情形時，主觀上即有仍繼續要將系爭建築物違法作為住宅使用之故意存在。更遑論在原處分做成前，原告都有可決定不作為違規使用之決定權，惟原告均捨此而不為，致使違法狀態仍持續中，自難認原告主觀上不具有將系爭建築物違規作為住宅故意。
⒉系爭建築物坐落土地既已於都市計畫書明定不允許作住宅
使用，原告將所有系爭建物作住宅使用，已影響都市計畫視實際需要對於土地之使用管制，自非法所允許，故被告依法予以裁罰，並無不妥。
⒊原告經被告告知有違規情形後，仍未改善違法情形，決意
違法狀態持續下去，原告應可認定在經被告告知有違規情形後，猶未改善違規情形，原告自斯時起主觀上應具有違法故意及具有不法意識。倘若一律可主張欠缺違法故意及不具有不法意識而免責，無異鼓勵違法、輕率，視被告做成處分前之行政指導於無物，實未符合社會良性及公允之期待。
⒋又行政罰之裁處權，因3年期間之經過而消滅，然此期間
，係自違反行政法上義務之行為終了時起算，此為行政罰法第27條第1項、第2項前段所明定。本件原告係於99年8月12日取得系爭建築物，依原告所述當時買入即作為住宅使用，縱已在系爭建築物作住宅使用超過3年，惟其迄107年12月19日處分時，仍於系爭建築物作為住宅使用，而違背土地分區管制之使用，其違規行為仍繼續進行中，自無裁處權罹於時效消滅之可言（最高行政法院106年度裁字第1667號裁定、101年度判字第180號判決、本院98年度訴字第2429號判決參照）。
㈥本件無「臺北市一定規模以下建築物免辦理變更使用執照管理辦法」第3條之適用：
⒈「臺北市一定規模以下建築物免辦理變更使用執照管理辦
法」係依照建築法第73條第3項規定訂定，然查依建築法第73條第4項規定訂定之「建築物使用類組及變更使用辦法」第3條規定：「建築物變更使用類組時，除應符合都市計畫土地使用分區管制或非都市土地使用管制之容許使用項目規定外，並應依建築物變更使用原則如表三辦理。
」。
⒉系爭建築物係位於「商業區（供一般商業使用，不得作住
宅使用）」於83年都市計畫法及92年都市計畫法內均已明定其坐落之使用分區內不得作為住宅使用，自不適用「臺北市一定規模以下建築物免辦理變更使用執照管理辦法」，面積500平方公尺以下免辦理變更使用執照。
㈦原處分依單一標準而為罰鍰額度之裁量，並無「裁量怠惰」之違誤：
⒈為有效並積極處理監察院105年8月9日院台內字第1051930
635號糾正函文，被告針對大彎北段商業區違規作住宅使用事件作成裁處作業原則，核其基準係就違法情節態樣，依建物登記面積訂定不同級距，以及經限期停止違規使用後是否遵期改正等因素，訂定裁罰金額原則及管制措施，為細節性、技術性之規定，並未逾越授權範圍，且標準客觀合理。被告依大法官釋字第423號解釋理由書第511號解釋理由書意旨，訂定統一裁罰標準，係為追求避免恣意行使裁罰權，符合平等原則之要求，盡可能達成公平裁罰之情況。
⒉被告在合比例原則下，審酌原告違反行政法上義務行為應
受責難程度（原告主觀上對於系爭建築物繼續作為住宅使用一事且已違反都市計畫法相關規定均已有所認識，而仍繼續違法作為住宅使用，原告主觀均具有故意之情事），所生影響（系爭建築物坐落區域應依都市計畫法作為商業區並供地區性之商業一般零售服務業及辦公空間之使用，但原告佔據此區域作為住宅使用，影響都市計畫內明訂為建設本地區或為未來臺北市現代化購物商業娛樂中心等計畫），因違反行政法上義務所得之利益（裁罰順序係依使用執照領得先後順序依序裁罰），考量受處罰者之資力（個人資力部分得由行政機關例外予以考量，而此等資力因素是否予以考量，裁量機關有權決定）等語。
參、本院的判斷：
一、法規依據：按都市計畫法第4條規定：「本法之主管機關：……在直轄市為直轄市政府……。」第32條規定：「（第1項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區……。（第2項）前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」第35條規定：「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1規定：「前條各使用分區使用限制如下：……二商業區：以建築商場（店）及供商業使用之建築物為主，不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用。……。」內政部101年4月10日台內營字第1010802709號函釋：「……有關違反都市計畫土地使用分區管制規定時，都市計畫主管機關之稽查方式，都市計畫法並無明文。……應依據行政程序法第36條至第42條調查事實及證據，於作處分或其他行政行為時，依行政程序法第43條斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽。……例如建築物使用執照、土地與房屋課稅、公司或工廠或營利事業登記，及其他足勘（按：應為堪）佐證之資料等，預為研判是否違反都市計畫書土地使用分區管制或臺北市土地使用分區管制自治條例之規定，並評估是否有進入住宅空間之必要性。如經評估確有進入住宅空間之必要，請依行政程序法第42條規定：『行政機關為瞭解事實真相，得實施勘驗。勘驗時應通知當事人到場。』辦理，並應注意正當程序及建築物所有權人、使用人或管理人之意願後，始進入該等空間稽查，以避免產生爭議。」法務部103年10月27日法律字第10303512490號函釋：「主旨：有關臺北市政府函詢違規住宅查察流程涉及行政程序法第42條規定疑義……。說明：……三、……行政機關對於應依職權調查之事實，負有調查義務，且應依各種合法取得之證據資料認定事實，作成行政決定……。是以，縱因建築物使用人、管理人或所有權人以維護私領域為理由，拒絕稽查而未能進入該私人領域調查，倘依其他所查事實及證據，已足證明違反法令之事實存在，仍得據以裁處行政罰……。」臺北市○○區○○○段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則第2點規定：「適用範圍：依據臺北市政府105年11月9日府都規字第10539571200號公告……劃設之商業區及娛樂區……。」第3點規定：「都發局經橫向聯繫他機關（如臺北市稅捐稽徵處等），查得恐有供作住宅使用之情形者，由都發局通知建物所有權人說明使用事實，法令規定及倘於文到3個月後經查違規作住宅使用屬實者，將依違反都市計畫法第79條第1項規定裁處……。」第5點規定：「為有效遏止違規住宅使用之情形，依據建物謄本所載主要建物登記面積訂定不同級距，並對違規之建物所有權人採三階段之裁罰處理，統一裁罰基準如下表：（節錄）┌─────────┬──────────────────────┐│級距（註一）│第一階段│├─────────┼──────────────────────┤│級距一│處6萬元罰鍰，限期9個月內停止違規使用。│├─────────┤││級距二││├─────────┼──────────────────────┤│級距三│處10萬元罰鍰，限期9個月內停止違規使用。│├─────────┴──────────────────────┤│註一：││依據主要建物面積訂定級距如下：││級距一：面積未達50平方公尺、級距二：面積50平方公尺以上，未達100││平方公尺、級距三:面積100平方公尺以上，未達165平方公尺、……。│└────────────────────────────────┘
以上解釋函令係主管機關為處理有關都市計畫法案件而訂定之技術性、細節性行政規則，核與立法意旨相符，行政機關予以適用，自無違誤。
二、前揭事實概要所載各情，為兩造所不爭，且有上開各該文件、原處分、訴願決定書等影本附原處分卷、訴願卷可稽。本件原告訴請撤銷訴願決定及原處分，係以原告不該當都市計畫法第79條第1項所定處罰要件，原處分違反信賴保護原則、法律不溯及既往原則、誠信原則、行政自我拘束原則、禁反言原則、有利及不利事項一體注意原則、明確性原則等，亦有裁量怠惰，且原告不具故意過失，並無期待可能性，有違法性認識錯誤等為由，本院經查，均非可採。茲依兩造主張之意旨及爭點，敘明判決之理由。
三、按都市計畫法第4條規定：「本法之主管機關：……在直轄市為直轄市政府……。」行政程序法第15條第1項規定：「行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之。」臺北市政府組織自治條例第2條第2項規定：「中央法令規定市政府為主管機關者，市政府得將其權限委任所屬下級機關辦理。」臺北市政府依上開規定，以104年4月29日府都築字第10433041900號公告：「主旨：公告『都市計畫法第79條』有關本府權限，委任本府都市發展局辦理，並自公告之日起生效。……公告事項：『都市計畫法第79條』有關本府權限，委任本府都市發展局辦理，以該局名義行之。」（原處分卷乙證2）。是以臺北市政府已將其就都市計畫法第79條之相關權限移轉至被告，故被告有權做成原處分，合先敘明。
四、查原告所有系爭臺北市○○區○○○路○○號O樓之O建築物，係坐落於臺北市○○區○○段○○○○○○號土地（原處分卷乙證3）。依臺北市政府83年6月1日府都二字第83027894號公告之「擬定基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」（下稱「83年計畫案」），明定街廓編號A2區係「供商業購物中心使用」，而非供住宅使用。
該計畫案之附表一，即基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地及建築物使用組別容許表中，A2區亦無容許「獨立、雙併住宅」或「多戶住宅」之使用（原處分卷乙證4，頁15、18）。而系爭建築物所坐落臺北市○○區○○段○○○○○○號土地，即係位於街廓編號A2區（原處分卷乙證5），故系爭建築物依規定不得供住宅使用。又臺北市政府92年1月7日府都二字第09126159700號公告之「修訂臺北市基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案內『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』案」（下稱「92年計畫案」），明定「㈢本地區街廓編號A1.A2.B1.B2之商業區（供商業購物中心使用）及娛樂區（供娛樂購物中心使用），為結合本地區山系、水岸活動，並塑造南北向景觀林蔭綠軸，各基地內主要商業使用應面臨此景觀大道集中配置，且應以購物商業、休閒娛樂之使用為主，其作原計畫允許使用之容積樓地板面積應達申請基地總容積樓地板面積之二分之一以上，其餘除不准許住宅使用外，比照臺北市土地使用分區管制規則第三種商業區之使用組別」（原處分卷乙證6，頁26）。另臺北市政府105年11月9日府都規字第10539571200號公告實施之「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』（北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」（下稱「105年計畫案」），維持92年計畫案關於系爭建築物所在A2街廓不得供住宅使用之規定，明定「一、土地及建築物之使用：㈢本計畫區街廓編號A1、A2、B1、B2之商業區（供商業購物中心使用）及娛樂區（供娛樂購物中心使用），為結合本地區山系、水岸活動，並塑造南北向景觀林蔭綠軸，各基地內主要商業使用應面臨此景觀大道集中配置，且應以購物商業、休閒娛樂之使用為主。1.街廓編號A1、A2之『商業區（供商業購物中心）』使用組別除不准許作住宅使用外，比照臺北市土地使用分區管制自治條例第三種商業區之使用組別。……」（原處分卷乙證7，頁46）。且系爭建築物坐落土地臺北市○○區○○段○○○○○○號土地之都市計畫使用分區圖分區說明亦已記載：「商業區（供商業購物中心使用，不得作住宅使用）」（原處分卷乙證8）。又都市計畫法第21條第1項規定：「主要計畫經核定或備案後，當地直轄市、縣（市）（局）政府應於接到核定或備案公文之日起30日內，將主要計畫書及主要計畫圖發布實施，並應將發布地點及日期登報周知。」，而臺北市都市計畫經核定後，係依前開規定於期限內發布公告，並張貼於本府公告欄、都市計畫所在之區公所以及刊登於本府公報，並將發布地點及日期刊登報紙。有關於此，被告亦提出83年都市計畫及92年都市計畫之公告簽稿（原處分卷2乙證14）供參。再者，被告自90年起，皆將都市計畫書圖公告於被告網站供人查閱。至於83年、92年之都市計畫，於擬定、審議、核定至發布實施過程中民眾之參與方式，依都市計畫法自62年修正起（原處分卷2乙證15），其第19條及第21條已有明載舉行說明會、陳情及通知方式，而臺北市政府亦於78年12月12日頒訂「臺北市舉辦都市計畫座談、說明會作業要點」之規定（原處分卷2乙證16）可參，先予敘明。按都市計畫法第22條第1項第3款規定：「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：……土地使用分區管制。」第23條第1項規定：「細部計畫擬定後，除依第14條規定由內政部訂定，及依第16條規定與主要計畫合併擬定者，由內政部核定實施外，其餘均由該管直轄市、縣（市）政府核定實施。」第32條規定：「（第1項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區……。（第2項）前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用……違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。……。」依上開規定，經主管機關依都市計畫法及相關法令所定程序為都市計畫並完成細部計畫者，其區域內各筆土地的使用分區及其使用管制，係經該都市計畫細部計畫案公告發布實施生效而確定。故直轄市政府為規範都市計畫區域內各土地使用分區的使用管制程度，而頒行的管制要點屬於都市計畫法第79條所稱直轄市政府依本法所發布的命令，則對於都市計畫範圍內土地或建築物的使用違反使用管制命令者，即該當於都市計畫法第79條第1項所稱違反直轄市政府依都市計畫法所發布之命令之要件（最高行政法院104年度判字第373號判決意旨，亦同此見解）。準此，原告所稱83年、92年計畫案關於「土地及建築物之使用限制」部分，其性質均應定性為行政處分而非行政命令，且該等使用限制之內容亦有無效情形等云，揆諸前揭規定及說明，核屬對於法規及其效力之誤解，並不足採。原告據以請求本件裁定停止訴訟程序，並聲請釋憲，如其前開主張云云，經核亦無必要。是以本件系爭建築物既不得作為住宅使用，原告將其作為住宅使用，違反臺北市政府依都市計畫法第21條發布之83年計畫案及92年計畫案所定土地使用分區之管制，而有都市計畫範圍內建築物之使用，違反直轄市政府依都市計畫法所發布命令之情形，被告依都市計畫法第79條第1項前段及「臺北市○○區○○○段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則」之規定，以原處分（原處分卷1第21至26頁）處原告新臺幣6萬元，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，於法有據，並無違反法律保留、授權明確性及正當法律程序等原則。原告所稱本件其不該當都市計畫法第79條第1項規定之處罰要件等云，依前所述，自非可採。
五、有關系爭建築物有無「臺北市一定規模以下建築物免辦理變更使用執照管理辦法」第3條規定之適用：
按建築法第73條規定：「（第1項）建築物非經領得使用執照，不准接水、接電及使用。……（第2項）建築物應依核定之使用類組使用，其有變更使用類組或有第9條建造行為以外主要構造、防火區劃、……，應申請變更使用執照。但建築物在一定規模以下之使用變更，不在此限。（第3項）前項一定規模以下之免辦理變更使用執照相關規定，由直轄市、縣（市）主管建築機關定之。（第4項）第2項建築物之使用類組、變更使用之條件及程序等事項之辦法，由中央主管建築機關定之。」而「臺北市一定規模以下建築物免辦理變更使用執照管理辦法」（原處分卷2乙證18）係依建築法第73條第3項規定訂定，然依建築法第73條第4項規定訂定之「建築物使用類組及變更使用辦法」（原處分卷2乙證20）第3條規定：「建築物變更使用類組時，除應符合都市計畫土地使用分區管制或非都市土地使用管制之容許使用項目規定外，並應依建築物變更使用原則如表三辦理。」查系爭建築物係位於「商業區（供一般商業使用，不得作住宅使用）」（原處分卷乙證8），於83年都市計畫及92年都市計畫內均已明定其坐落之使用分區內不得作為住宅使用（原處分卷乙證4及原處分卷乙證6），自不適用「臺北市一定規模以下建築物免辦理變更使用執照管理辦法」第3條有關面積500平方公尺以下免辦理變更使用執照之規定（原處分卷2乙證18）。故原告主張系爭建築物依該管理辦法得變更為住宅使用，核係對於法規之誤解，自不足採。
六、有關信賴保護原則之適用，司法院釋字第525號解釋：「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第119條、第120條及第126條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。至經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形，或法規（如解釋性、裁量性之行政規則）係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布者，其信賴即不值得保護；又純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍。」故人民主張信賴保護，須符合：⑴信賴基礎：即行政機關表現在外具有法效性之行政行為。⑵信賴表現：即人民基於上述法效性行為所形成之信賴，開始規劃其生活或財產之變動，並付諸表現在外之實施行為。⑶信賴在客觀上值得保護，即當事人之信賴必須無行政程序法第119條所列各款信賴不值得保護之情形等要件。是以人民如欲主張信賴保護原則，須以行政機關表現在外具有法效性之行政行為作為信賴基礎，如行政程序法第119條、第120條及第126條所定授益行政處分之撤銷、廢止，或行政法規之廢止、變更始有適用。查本件係原告違反臺北市政府83年計畫案及92年計畫案，將位於都市計畫商業區之建築物作為住宅使用，被告依法裁處罰鍰並命停止違規使用，非屬授益行政處分之撤銷、廢止或行政法規之廢止、變更，核與信賴保護原則無涉。又關於本件土地使用分區管制規定，原83年發布即不得作住宅使用，被告並無任何表現在外具有法效性之行政行為，給予原告任何得將系爭建築物作為住宅使用之信賴基礎。至原告稱接收到的建案資訊都未載明不得作為住宅使用，反而一再強調住家使用等云，惟建商出示之室內設計圖、於樣品屋擺設床、廚房、衛浴空間等居家使用設施及相關房仲出售資訊，皆非被告所為，更非被告對外所為具有法效性之行政行為，自不得作為信賴基礎。再者，原告申請房屋稅稅率變更為住家用稅率，雖經稅捐處同意，然房屋稅課徵標準之認定係針對房屋「實際使用情形」，惟原告將系爭建築物作為住宅使用，不代表該使用方式即為合法。且稅捐處對於系爭建築物是否為合法使用，並無權限，故稅捐處亦未對原告之系爭建築物為合法住宅使用之處分，自無拘束被告之效力。原告另稱其繳納相關水費、電費及電信費，係以住家用費率計費而非以營業用費率計費等云，惟各該繳費基準之認定與系爭建築物得否合法作為住宅使用係屬二事，原告自不得以此作為信賴基礎。此外，建商申請之建造執照、使用執照係經主管建築機關依建築法規相關規定審核，其使用執照核准之建築物用途均無載明可作為住宅使用（原處分卷乙證10第2頁中段「建築物概要」用途部分），原告不足以產生合理之信賴。原告雖稱其取得之所有權狀上並無記載「不得作為住宅使用」之類似文字云云，然法律已有明確規定之事項，人民本應遵守，而非須行政機關處處張貼標示或載明警語始有遵守之必要。另被告106年9月7日開始於建造執照上所為「不得作為住宅使用」之註記，僅屬就都市計畫相關規定再次加以說明，目的即係為了提醒應恪守規定，而非法規之變動，與信賴保護原則無涉。是以原告主張各節均與信賴保護原則無涉，且被告並無提供原告任何信賴基礎，不符合信賴保護原則之要件，原告主張原處分違反信賴保護原則云云，並不足採。
七、有關法律不溯及既往原則、法治國原則等之適用，司法院釋字第574號解釋理由書略以：「法治國原則為憲法之基本原則，首重人民權利之維護、法秩序之安定及信賴保護原則之遵守。因此，法律一旦發生變動，除法律有溯及適用之特別規定者外，原則上係自法律公布生效日起，向將來發生效力。惟人類生活有其連續性，因此新法雖無溯及效力，而係適用於新法生效後始完全實現之構成要件事實，然對人民依舊法所建立之生活秩序，仍難免發生影響。此時立法者於不違反法律平等適用之原則下，固有其自由形成空間。惟如人民依該修正前法律已取得之權益及因此所生之合理信賴，因該法律修正而向將來受不利影響者，立法者即應制定過渡條款，以適度排除新法於生效後之適用，或採取其他合理之補救措施，俾符法治國之法安定性原則及信賴保護原則。」又都市計畫法第32條第1項規定：「都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。」第2項規定：「前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」臺北市土地使用分區管制自治條例第3條第1項及第2項規定：「本市都市計畫範圍內劃定下列使用分區：住宅區：……商業區：㈠第一種商業區。㈡第二種商業區。㈢第三種商業區。㈣第四種商業區。工業區：㈠第二種工業區。㈡第三種工業區。……」、「前項各使用分區得視需要，依都市計畫程序增減之。」查原告取得系爭建築物時之土地使用管制法令依據，係依都市計畫法第85條規定授權，訂定「都市計畫法臺北市施行細則」，依都市計畫法臺北市施行細則第25條規定：「都市計畫地區內，本府認為土地有合理使用之必要時，得擬定細部計畫規定地區內土地及建築物之使用，……並依本法第23條規定程序辦理。」，大彎北段商業區及娛樂區規劃以購物商業、休閒娛樂為主之使用，以延續主要商業活動，系爭建築物坐落之土地使用分區依擬定之細部計畫規定為「供一般商業使用之商業區」，且明訂不准許住宅使用，故其土地及建築物之使用自應依其適用之細部都市計畫說明書規定檢討辦理，而非按臺北市政府97年1月24日府法三字第
09730109000號令修正發布之臺北市土地使用分區管制規則（現已更名為臺北市土地使用分區管制自治條例）第21條至第24條之第一種商業區至第四種商業區之允許使用及附條件允許使用之規定。是系爭建築物坐落土地既已於都市計畫書明定不允許作住宅使用，原告將所有系爭建物作住宅使用，已影響都市計畫視實際需要對於土地之使用管制，自非法所允許。且臺北市政府83年計畫案已明定系爭建築物所在A2街廓係商業區，為供商業購物中心使用，未容許供住宅使用（見原處分卷乙證4，頁15、18）；92年計畫案亦明定A2街廓不准許住宅使用（原處分卷乙證6，頁26）；嗣105年計畫案關於「不准許住宅使用」之規定並無變更，而係延續原管制要點之內容（原處分卷乙證7，頁46之對照表）。因此，關於系爭建築物所在商業區不得為住宅使用，係於83年計畫案及92年計畫案即已規定，系爭建築物於99年8月12日登記為原告所有（原處分卷乙證3，頁9「建物所有權部」之記載），自受前開規定之拘束，並無違反法律不溯及既往原則。另臺北市政府106年10月5日府都築字第10637816000號令發布之「臺北市○○區○○○段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業規則」，僅為裁量基準，而非直接限制人民權利義務之依據。又臺北市政府104年4月29日府都築字第10433041900號公告僅係將裁處權交由被告行使，而非當時始公布都市計畫法第79條之規定，都市計畫法第79條於89年1月26日修正施行後即有適用。故上開規定皆非屬新訂之法規對規範對象之有利法律地位或可得預期利益有影響之情形，與法治國原則及法律不溯及既往原則無涉。原告雖稱大彎北段地區商業宅買賣之時點落於105年以前，105年計畫案屬新法規範，作為裁罰理由與法令依據有違法律不溯及既往原則等云。然83年計畫案及92年計畫案已明定系爭建築物所在商業區係供一般商業使用，不准許作住宅使用，且105年計畫案就此部分並無變更，故原告所稱原處分違反法律不溯及既往原則，並非可採。至於原告主張依建築法及臺北市土地使用分區管制自治條例之規定，第一種至第四種商業區均未見不允許作為住宅使用之限制等云，惟查，系爭建築物所坐落之使用分區為商業區（供商業購物中心使用），其係屬依都市計畫法第32條第1項及臺北市土地使用分區管制自治條例第3條第2項規定劃定之其他使用區域，故原告主張本件應適用商業區之法律關係云云，容有誤會。再者，依臺北市土地使用分區管制自治條例第21條至第24條第3款規定，均已明定第一種至第四種商業區之使用，經市政府認定有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，得公告限制其土地及建築物使用商業區（見原處分卷乙證11），故商業區亦非均得作為住宅使用，仍應視各都市計畫之內容而定，附此敘明。
八、有關原告主張原處分違反誠信原則、行政自我拘束原則、禁反言原則、有利及不利事項一體注意原則、明確性原則，並有裁量怠惰等部分：
㈠按行政程序法第4條規定：「行政行為應受法律及一般法律
原則之拘束。」第7條規定：「行政行為，應依下列原則為之：一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」第9條規定：「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。」第36條規定：「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。」第43條規定：「行政機關為處分或其他行政行為，應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事人。」次按臺北市○○區○○○段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則第5點規定：「為有效遏止違規住宅使用之情形，依據建物謄本所載主要建物登記面積訂定不同級距，並對違規之建物所有權人採三階段之裁罰處理，統一裁罰基準如下表：……」（節錄如前所載）。
㈡查本件原告所有之系爭建築物現仍供住宅使用，並適用自用
住宅稅率等情，業據原告自認無誤（參見本件原告起訴狀，本院卷第11至15頁），合先敘明。而本件於行政調查程序，被告為確認系爭建築物之使用情形而辦理現場會勘事宜，雖都市計畫法未有相關規定，然被告本即有權依行政程序法第42條規定辦理勘驗，且被告係採取函請原告配合查勘之方式進行，並未使用強制力，未違反行政程序法第7條之比例原則及同法第9條之有利及不利一體注意原則。
㈢被告已發函通知原告（見原處分卷1第7至8頁），將於107年
9月10日派員至系爭建築物現場會勘，該函係於會勘日前已送達原告（見原處分卷1第9頁），故原告主張並未受被告合法通知將辦理領勘、現勘事宜，並非事實。且依被告107年9月10日現場使用情形訪視表影本記載，被告所屬人員至系爭建築物訪視時現場大門深鎖，管理員打電話通報後確認住戶不在家（見原處分卷1第11至12頁）；而原告嗣後未依被告通知陳述意見，亦未提出系爭建築物未作為住宅使用之具體事證（原處分卷1第15至19頁）。故被告斟酌調查事實及證據之結果，認定原告將系爭建築物作為住宅使用，並無違誤。又依「臺北市○○區○○○段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第97條第1項裁處作業原則」第5點規定，因原告所有之系爭建築物面積為94.46平方公尺，屬級距二（原處分卷乙證3「建物分層」欄之記載）。是被告依都市計畫法第79條第1項前段及「臺北市○○區○○○段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則」等規定，以原處分處原告6萬元，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，於法並無不合，亦與行政程序法第9條、第36條、第43條等規定及依法行政原則、明確性原則無違。
㈣臺北市土地使用分區管制規則（已修正為自治條例）第93條
及第94條規定係專指「適用本自治條例後，不符本自治條例規定之原有土地及建築物」，即該自治條例適用前即已存在之原有土地及建築物，始得依據該自治條例第94條規定之方式辦理。惟系爭建築物係於97年11月21日取得使用執照（見原處分卷乙證10），且原告遲至106年間仍維持住宅之使用，已如前述。而臺北市土地使用分區管制自治條例早自72年間即發布施行，足見系爭建築物並非臺北市土地使用分區管制自治條例適用前即已存在之原有建築物，並不適用臺北市土地使用分區管制自治條例第93條及第94條之規定。故原告援引該自治條例第94條規定，主張得繼續使用至新建為止等云，自非可採。
㈤被告從未給予原告有任何得以將系爭建物作為住宅使用之信
賴基礎及信賴表現，且原告所指建商與仲介等銷售賣方之告知，並非行政機關之信賴基礎，與信賴保護原則要件不符。又稅捐處核定系爭建築物按住家用稅率課徵房屋稅，係依原告之申請並按實際使用情形所為核實課稅，與原告違反都市計畫法規，核屬二事。況系爭建築物領有之建造執照、使用執照係經主管建築機關依建築法相關規定審核，其使用執照核准系爭建築物之用途均無住宅（見原處分卷乙證10第2頁中段「建築物概要」用途部分）。則原告執此情事，主張原處分違反誠信原則、禁反言原則及法安定性原則等，尚非有據。
㈥原告另稱都市計畫法第79條並無罰鍰級距之差別，被告擅以
級距劃分裁罰金額，有裁量怠惰，應屬違法云云。按司法院釋字423號解釋理由書略以：「……法律既明定罰鍰之額度，又授權行政機關於該範圍內訂定裁罰標準，其目的當非僅止於單純的法適用功能，而係尊重行政機關專業上判斷之正確性與合理性……」及司法院釋字511號解釋理由書略以：
「……法律授權主管機關就裁罰事宜所訂定之裁量基準，其罰鍰之額度未逾越法律明定得裁罰之上限，並得促使行為人自動繳納、避免將來強制執行困擾及節省行政成本，且寓有避免各行政機關於相同事件恣意為不同裁罰之功能，亦非法所不許……」查被告訂定臺北市○○區○○○段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則，作為裁罰標準，係為避免恣意行使裁罰權，符合平等原則，盡可能達成公平裁罰之情況。該裁處作業原則在合於比例原則之下，係依據主要建物面積、是否已裁罰而仍未改善等情節輕重，課予不同之處罰（原處分卷乙證1），核屬合義務性之裁量，並無違法。而本件被告審酌行為人即原告違反行政法上義務行為應受責難程度（主觀上對於系爭建築物繼續作為住宅使用一事且已違反都市計畫法相關規定均已有所認識，而仍繼續違法作為住宅使用，即具有故意之情事），所生影響（建築物坐落區域應依都市計畫法作為商業區並供地區性之商業一般零售服務業及辦公空間之使用，但佔據此區域作為住宅使用，係影響都市計畫內明訂為建設本地區或為未來台北市現代化購物商業娛樂中心等計畫）及違反行政法上義務所得之利益（裁罰順序係依使用執照領得先後順序依序裁罰），及考量受處罰者之資力（行為人主要建物面積）等因素，據以作成原處分，並無原告所稱裁量怠惰之情事，亦無裁量之違法。原告主張，尚非可採。
九、原告主張其不具故意過失，並無期待可能性部分：查被告於作成原處分前，曾發文建物所有權人（即原告），告知系爭建築物已涉違規作為住宅使用，違反都市計畫法相關規定，倘若繼續作為住宅使用，原處分機關將依相關規定辦理，並告知相關違反之法令及裁罰規定內容（原處分卷1第1至5頁）。嗣再通知建物所有權人（即原告）將於指定之期日至系爭建築物現場勘查以確認是否仍違規作為住宅使用併告知已涉違反之法律規定內容（原處分卷1第7至9頁）。
復再發文予建物所有權人（即原告）於文到後10日內檢附系爭建築物使用現況之具體事證為陳述意見在案（原處分卷1第15至17頁）。之後被告始就系爭建築物仍違規作為住宅使用之違規情形，對原告作成限期內不得違規作為住宅使用及處6萬元之裁罰處分。是原告至遲於前開第1點受到被告通知系爭建築物有違規作為住宅使用情事之時，而原告之後猶未改善違規使用情形，於斯時原告主觀上即有仍繼續要將系爭建築物違法作為住宅使用之故意存在。更遑論在之後2、3時點，原告都有決定不作違規使用之決定權，惟原告均捨此不為，致使違法狀態仍持續中，自難認原告主觀上不具有將系爭建築物違規作為住宅使用之故意。是以原告對於系爭建築物繼續作為住宅使用已違反都市計畫法相關規定已有認識，而仍繼續違法作為住宅使用，其主觀上即有故意，且非無（不為違法之）期待可能性，至為灼然。原告上開主張，並非可採。
十、原告主張其有違法性認識錯誤部分：按行政罰法第8條規定：「不得因不知法規而免除行政處罰責任。但按其情節，得減輕或免除其處罰。」其立法理由為：「一、本條係規定行為人因不瞭解法規之存在或適用，進而不知其行為違反行政法上義務時，仍不得免除行政處罰責任。然其可非難程度較低，故規定得按其情節減輕或免除其處罰。二、……此部分實務上應由行政機關本於職權依具體個案審酌衡量，加以裁斷。三、參考刑法第16條。」可知欲適用行政罰法第8條但書規定對違反行政法上義務之行為人予以減輕或免除其處罰時，須以行為人有「不知法規」存在為前提。而所謂「不知法規」，是指行為人不知法規所「禁止」或「要求應為」的行為或不行為義務為何而言，亦即學說上所稱之「禁止錯誤」或「欠缺違法性認識」，而非指違反行政法上義務行為人必須要對自己之行為究竟是違反哪一法規規定有所認知。因此，行為人如已知悉法規所禁止或要求應為之行為義務為何，就該違反行政法上義務的行為而言，行為人即已具備不法意識（違法性認識），應無行政罰法第8條但書規定適用之餘地。又受處分人主觀上有無故意或過失，或是否具有不法意識，應以行政處分作成時之事實及法律為判斷基準。查臺北市政府於原告登記為系爭建物所有權人之前，就已經發布都市計畫規定該建物所坐落之系爭土地不得供作住宅使用，原告購買系爭建物後，即負有按臺北市政府所發布之都市計畫所定使用類別而使用的「狀態責任」保持義務。且本件被告在對原告作成原處分前，已經先後以函文通知原告系爭建物不得供作住宅使用，以免違規受罰，但是原告經被告合法通知後，猶繼續將系爭建築物「違法作為住宅使用情形迄今」，其對於將系爭建物供作住宅使用之「違法性」，實難諉為不知。是以本件原告並不符合行政罰法第8條前段所定「不知法規」之情形，亦不會構成同條但書「得減輕或免除處罰」之要件。原告前開主張，核不足採。
、從而，本件被告以原處分處原告6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，於法並無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。本件訴訟費用，由原告負擔。
、本件判決基礎之事證及法律關係，已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，經審酌對於本件判決結果並不生影響，爰不予逐一論列，附此敘明。
中華民國109年1月21日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法官蕭忠仁
法官吳坤芳法官羅月君
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國109年1月21日
書記官李承翰