最高行政法院104年度判字第254號判決

裁判字號：最高行政法院104年判字第254號判決

裁判日期：民國104年05月22日

裁判案由：土壤及地下水污染整治法

最高行政法院判決
104年度判字第254號上訴人台灣中油股份有限公司代表人 林聖忠 訴訟代理人 蔡順雄 律師
鄭凱威 律師被上訴人高雄市政府代表人陳菊訴訟代理人 張訓嘉 律師
何嘉昇 律師上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，上訴人對於中華民國103年12月23日高雄高等行政法院103年度訴字第55號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、緣上訴人所屬之煉製事業部高雄煉油廠苓雅寮儲運所（下稱苓雅寮儲運所）於民國78年間發生漏油事件導致附近土壤污染情事，經被上訴人於97年及98年間，分別委託中環科技股份有限公司及台灣檢驗科技股份有限公司就苓雅寮儲運所及附近新光社區之土壤進行採樣檢驗，檢驗結果均超過土壤管制標準，被上訴人乃以99年6月7日高市府環二字第0990032557號公告（下稱99年6月7日公告）高雄市○○區○○段○○○○號等49筆土地為土壤污染控制場址（下稱系爭場址）並認定上訴人為污染行為人在案，被上訴人另以99年6月25日高市府環二字第0990037179號函（下稱99年6月25日函）命上訴人於文到6個月內提送系爭場址之污染控制計畫，及命上訴人於文到1個月內在系爭場址豎立告示標誌。嗣上訴人以99年12月8日煉高字第09910491570號函向被上訴人申請展延提出污染控制計畫，經被上訴人同意展延至100年6月30日前提出。嗣後上訴人於100年6月30日以煉高字第10010256670號函檢送「高雄市○○區○○里○○○區○○○段○○○○號等49筆土地）土壤污染控制場址污染控制計畫」，案經被上訴人多次審查及退請上訴人修正控制計畫後，於102年4月2日經審查會審查結果同意備查，被上訴人乃以102年6月26日高市府環土字第10236671100號函（下稱系爭處分）核定上述控制計畫並命上訴人確實依計畫及說明內容辦理。上訴人不服，循序提起訴願及行政訴訟，案經原判決駁回其訴，上訴人仍不服，復提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：（一）本件新光社區之污染行為人應為高屋建設股份有限公司（下稱高屋公司）與東帝士營造股份有限公司（下稱東帝士公司），上訴人於78年發生之柴油漏油事件與本件新光社區發現油品污染物之間並無直接因果關係，自非所謂污染行為人。被上訴人未就此節予以詳查，即逕命上訴人代真正之污染行為人高屋公司與東帝士公司為控制計畫之提出及污染改善作業之進行，若嗣後經確認上訴人非所謂真正污染行為人，豈非上訴人係無謂耗費龐大之成本，此顯不符誠實信用原則。（二）系爭處分說明二表示：「污染控制執行期程（詳見計畫第12-1至12-3頁）：本計畫開始日為核定函文到次日起算，……。」說明三表示：「本計畫正式核定後，每半年應提報上半年場址污染改善計畫執行成果報告至本府備查，……。」等語，亦即計畫之執行日乃自系爭處分收受後起算，且核定後上訴人即應按期提出成果報告，然控制場址公告之行政爭訟程序現仍由本院受理在案，縱認系爭控制計畫應先予核定，其計畫開始日亦應待針對公告所為之行政訴訟確定後再為執行始為合理，以免上訴人受有無謂之成本耗費，被上訴人未查於此，顯有違誠實信用原則等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則以：（一）系爭處分僅針對上訴人所提出之控制計畫予以核定之公法上效果，至於系爭處分之各項說明內容僅係援引條文依據、摘錄控制計畫內容，以及重申相關法令規定，並未對上訴人直接發生公法上義務之效果，上訴人對於各項說明內容亦未曾表示不服。上訴人就被上訴人准予核定其所提出控制計畫所為之處分提起撤銷訴訟，主張被上訴人不應核定其提出之控制計畫，核屬欠缺權利保護之必要。
（二）被上訴人以99年6月7日公告系爭控制場址暨認定上訴人為污染行為人，並以99年6月25日函命上訴人提送系爭場址之污染控制計畫，上訴人對上開處分雖有不服，惟上訴人所提之行政訴訟業經原審法院以102年度訴更一字第1號判決駁回上訴人之訴。上訴人依土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第13條第1項之規定，分別於100年6月30日、102年5月14日提送污染控制計畫，被上訴人僅依同項規定核定上訴人提送之控制計畫，實難謂於法有違。（三）本件場址係土壤污染控制場址，參照本院101年度判字第548號判決及103年度判字第271號判決，土壤污染地點係屬固定，不生「污染來源不明確」之問題，自不以「污染來源明確」為其場址之公告要件。況且，就系爭場址之污染，原審法院102年度訴更一字第1號判決於詳細調查後亦明確認定指出「污染來源應係上訴人苓雅寮儲運所78年間柴油管線漏油造成擴散污染所致」，而認定污染來源明確。更何況「高屋公司及東帝士公司因興建大樓抽取地下水，造成系爭浮油擴散之行為，是否符合土污法第2條第15款規定之污染行為人，則屬於被上訴人是否亦應公告認定高屋公司及東帝士公司為污染行為人之問題，亦無礙上訴人為污染行為人，依土污法應負污染整治責任之認定」，此業經原審法院102年度訴更一字第1號判決所指明。上訴人猶執一己之詞稱高屋公司與東帝士公司方為本件污染行為人云云，而爭執系爭處分之合法性，顯非可採等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）由土污法第1條規定觀之，立法意旨開宗明義即表明係以預防及整治污染，確保資源永續使用，改善生活環境，維護國民健康為其首要目標。依此，土地一旦被認定有土壤或地下水污染，且達管制標準時，地方主管機關即應依法公告為污染控制場址，姑不論上開土地是否另符合「有嚴重危害國民健康及生活環境之虞」而得公告為整治場址前，地方主管機關本得依污染之現狀及避免污染範圍之擴大，依據土污法第7條第5項、第12條、第13條、第15條等規定，要求污染行為人、潛在污染責任人或其他土地關係人履行各項行政措施，以儘速達致污染有效管控或阻絕之行政目的，絕無可能任令等候每一階段行政處分之合法性均已獲得確保，或受處分人已窮盡救濟途徑而未能推翻前處分效力時，方使主管機關得進行下一階段之行政處置，否則將與土污法第1條之立法意旨有違。且土污法第7條第5項、第13條第2項亦說明，縱使土地污染行為人不明或污染行為人拒不履行行為義務時，主管機關亦得依序選擇潛在污染責任人乃至其他土地關係人履行該項行政措施，此均顯見立法者要求主管機關處理污染之急迫性與迅速性，其中土污法第13條第1項並規定污染行為人於提出污染控制計畫後，應即「送直轄市、縣（市）主管機關核定後實施」，並未授予地方主管機關可於核定污染控制計畫後，得酌定暫緩實施，或擬定一定期間以後再行實施之任何裁量權限。是以主管機關於核定污染控制計畫後，依土污法第13條第1項規定意旨，僅得命污染行為人依核定計畫逕予執行，方符前揭立法之本旨，合先敘明。（二）次按提起行政爭訟，須其爭訟有權利保護必要，即具有爭訟之利益為前提，否則即無進行爭訟而為實質審查之實益。查依前揭土污法第13條第1項規定之說明，身為地方主管機關之被上訴人對於上訴人送審之污染控制計畫，僅有核定與否之權限，且經核定後之污染控制計畫，上訴人當然即發生依計畫實施之法定義務及不實施計畫之處罰效果，更何況土污法並未對污染行為人計畫之實施給予緩衝期間，亦未授權主管機關得於核定污染控制計畫後暫緩實施之權限，則被上訴人於系爭處分表明核定污染控制計畫後，另於說明欄內表明核定後應即執行控制計畫，並按期提出計畫執行成果報告備查等語，其用意僅係重述前揭土污法規範意旨，並無被上訴人一己獨立於法規文義之外之意思決定，故性質上應屬觀念通知，非屬行政處分。依此，系爭處分足以表達作為被上訴人對上訴人所提污染控制計畫之決定，並對外直接發生法律效果之單方行政行為者，僅限於「核定」上訴人所提污染控制計畫乙節（亦即系爭處分主旨所述內容），今上訴人既於原審法院審理時明白表示伊對核定處分並無爭執，則上訴人提起本件訴訟確屬欠缺權利保護之必要。（三）又按「書面之行政處分自送達相對人及已知之利害關係人起；書面以外之行政處分自以其他適當方法通知或使其知悉時起，依送達、通知或使知悉之內容對其發生效力。」「行政處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在。」為行政程序法第110條第1項、第3項所明定。是行政處分於生效後，即產生規制作用，並非以行政處分確定為前提，一般而言，行政處分具有存續力、構成要件效力、確認效力及執行力，未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在。另對既有之行政處分，因其各種效力於該處分生效時，即已發生，其他行政機關或法院作成裁決時，對於先前行政處分所確認或形成的法律關係，原則上應加以尊重及承認，以該既定的法律關係，作為本次行政處分或判決之基礎構成要件事實，此即行政處分之構成要件效力。故行政法院於撤銷訴訟雖有權對行政處分為適法性審查，惟審查對象僅限於作為本次撤銷訴訟程序標的之行政處分，若其先決問題涉及另一行政處分是否合法時，而該行政處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，則基於上述構成要件效力，仍不能逕行否定該行政處分之效力。本件系爭場址既因上訴人所屬苓雅寮儲運所油管漏油事件，致土壤污染物濃度超過管制標準，經被上訴人以99年6月7日公告為土壤污染控制場址，並認定上訴人為污染行為人，且以99年6月25日函命上訴人提送系爭場址之污染控制計畫在案，依照前揭說明，自已產生規制效力，並不以行政處分確定為必要。且事後上訴人不服，循序提起訴願及行政訴訟，均已遭駁回，顯見上開行政處分迄今亦無經撤銷或廢止之情事，其效力仍繼續存在。則上訴人依土污法第13條第1項規定，分別於100年6月30日、102年5月14日提送污染控制計畫，被上訴人依同條項規定以系爭處分核定上訴人提送之控制計畫，即無不合。上訴人以其已對被上訴人99年6月25日函、99年6月7日公告另案提起訴訟，該案現繫屬於本院審理中，尚未確定，主張系爭處分違法云云，亦洵非可採。（四）綜上所述，上訴人前揭主張，均無足取。而被上訴人系爭處分係對上訴人102年5月14日送請審核之污染控制計畫作成「核定」之意思表示，此與上訴人送審原意相符，並無上訴人權益因系爭處分遭受損害情事，乃上訴人請求撤銷系爭處分，顯無訴之利益，而無權利保護之必要，訴願決定駁回其上開聲請，亦無不合。從而，上訴人起訴意旨求為撤銷訴願決定及系爭處分，為無理由，應予駁回等語，資為其判斷之論據。
五、上訴意旨略以：（一）按「除前項情形外，有民事、刑事或其他行政爭訟牽涉行政訴訟之裁判者，行政法院在該民事、刑事或其他行政爭訟終結前，得以裁定停止訴訟程序。」為行政訴訟法第177條第2項所明定。是可知有其他行政爭訟牽涉行政訴訟之裁判者，行政法院在其他行政爭訟終結前，得以裁定停止訴訟程序。查前案被上訴人所為99年6月7日公告（即前案處分）及99年6月25日函之行政處分固有所謂規制效力，然系爭污染控制計畫之提出及核定，乃依據前案處分所為，如該前案處分所認定之控制場址範圍甚至污染行為人有所異動，則污染控制計畫之內容以及被上訴人所為之核定亦將一併更動，顯見前案之認定實牽涉本件行政訴訟之裁判結果。原審法院未本於職權依行政訴訟法第177條第2項之規定裁定停止訴訟，應有不適用法規之違誤。（二）查系爭處分固非作成「不予核定」之處分，且上訴人對於所核定污染控制計畫之內容亦無爭議，然系爭處分說明第二、(一)點有表示：「污染控制執行期程（詳見計畫第12-1至12-3頁）：
本計畫開始日為核定函文到次日起算，……」等語，即污染控制計畫之開始日經被上訴人單方指示為系爭處分文到次日起算，此乃上訴人所提出污染控制計畫所未載明之事項，甚且土污法亦未有計畫開始時程之相關規定，而前案訴訟既仍在本院審理中，即可知系爭控制場址之範圍、上訴人究竟是否為所謂污染行為人等事實均未確定，於此情形下，難保上訴人依污染控制計畫為執行所投入之大量人力、物力、費用等成本不會因前案訴訟之結果為變動，則所投入之大量成本又應向何人求償，且原污染控制計畫亦勢必須要重為修正，故污染控制計畫開始之時點對上訴人而言至關重要，上訴人所爭執計畫開始時點在法律上確有受判決之利益。原判決僅著眼於系爭處分非「不予核定」之處分，而忽略處分中有關於計畫開始日之決定，其自有判決違誤之情事。（三）土污法第13條並未規定污染控制計畫之執行需於核定後立即載明計畫開始時間，而系爭處分說明第二、(一)點卻表示：「污染控制執行期程（詳見計畫第12-1至12-3頁）：本計畫開始日為核定函文到次日起算，……」，顯見此一計畫開始日期確為被上訴人單方所為決定，並對外直接發生計畫開始執行之法律效果，此自屬被上訴人之單方行政行為而為行政處分無疑；且此一計畫開始日期之指示既直接造成上訴人應投入大量成本之結果，實難謂上訴人未因被上訴人率而決定計畫開始時點而損及權益。原判決未詳究系爭處分有關計畫開始時點之性質，逕稱其僅係觀念通知而非行政處分，自有判決適用行政程序法第92條不當之違誤。（四）另前案處分固已產生所謂規制效力，然土污法第13條僅係規定：「並送直轄市、縣（市）主管機關核定後實施」等語，而未有見其指示污染控制計畫之執行需於核定後立即為之，顯見污染控制計畫實施之時點並非無斟酌空間。如貿然命上訴人耗費龐大成本進行計畫之實施對上訴人誠屬不利，被上訴人於指定計畫開始時點本應予以考量，俾符合行政程序法第9條之意旨，就此上訴人於原審法院亦有以此作為系爭處分違法之主張，詎料原判決對此竟未予審酌，除有適用行政程序法第9條不當之情事外，亦有判決不備理由之違法等語，求為判決廢棄原判決，撤銷系爭處分及訴願決定，或發回原審法院。
六、本院查：
（一）按「為預防及整治土壤及地下水污染，確保土地及地下水資源永續利用，改善生活環境，維護國民健康，特制定本法。」「17：污染控制場址：指土壤污染或地下水污染來源明確之場址，其污染物非自然環境存在經沖刷、流布、沉積、引灌，致該污染物達土壤或地下水污染管制標準者。」「各級主管機關為查證工作時，發現土壤、底泥或地下水因受污染而有影響人體健康、農漁業生產或飲用水水源之虞者，得準用第15條第1項規定，採取應變必要措施；對於第15條第1項第3款、第4款、第7款及第8款之應變必要措施，得命污染行為人、潛在污染責任人、場所使用人、管理人或所有人為之，以減輕污染影響或避免污染擴大。」「（第1項）各級主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址，應即進行查證，並依相關環境保護法規管制污染源及調查環境污染情形。（第2項）前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，直轄市、縣（市）主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址（以下簡稱控制場址）。」「（第1項）控制場址未經公告為整治場址者，直轄市、縣（市）主管機關應命污染行為人或潛在污染責任人於6個月內完成調查工作及擬訂污染控制計畫，並送直轄市、縣（市）主管機關核定後實施。污染控制計畫提出之期限，得申請展延，並以1次為限。（第2項）污染行為人或潛在污染責任人不明或不擬訂污染控制計畫時，直轄市、縣（市）主管機關得視財務狀況及場址實際狀況，採適當措施改善；污染土地關係人得於直轄市、縣（市）主管機關採適當措施改善前，擬訂污染控制計畫，並準用前項規定辦理。」「有下列情形之一者，處新臺幣20萬元以上1百萬元以下罰鍰，並通知限期補正，屆期未補正者，按次處罰：……三、控制計畫或整治計畫實施者未依第13條、第22條第1項、第3項或第24條第5項主管機關核定之控制計畫或整治計畫內容實施。」分別為土污法第1條、第2條第17款、第7條第5項、第12條第1、2項、第13條及第38條第2項第3款所明定。由土污法前揭規定觀之，立法意旨開宗明義即表明係以預防及整治污染，確保資源永續使用，改善生活環境，維護國民健康為其首要目標。
依此，土地一旦被認定有土壤或地下水污染，且達管制標準時，地方主管機關即應依法公告為污染控制場址，姑不論上開土地是否另符合「有嚴重危害國民健康及生活環境之虞」而得公告為整治場址前，地方主管機關本得依污染之現狀及避免污染範圍之擴大，依據土污法第7條第5項、第12條、第13條、第15條等規定，要求污染行為人、潛在污染責任人或其他土地關係人履行各項行政措施，以儘速達致污染有效管控或阻絕之行政目的，絕無可能任令等候每一階段行政處分之合法性均已獲得確保，或受處分人已窮盡救濟途徑而未能推翻前處分效力時，方使主管機關得進行下一階段之行政處置，否則將與土污法第1條之立法意旨有違。且土污法第7條第5項、第13條第2項亦說明，縱使土地污染行為人不明或污染行為人拒不履行行為義務時，主管機關亦得依序選擇潛在污染責任人乃至其他土地關係人履行該項行政措施，此均顯見立法者要求主管機關處理污染之急迫性與迅速性，其中土污法第13條第1項並規定污染行為人於提出污染控制計畫後，應即「送直轄市、縣（市）主管機關核定後實施」，並未授予地方主管機關可於核定污染控制計畫後，得酌定暫緩實施，或擬定一定期間以後再行實施之任何裁量權限。是以主管機關於核定污染控制計畫後，依土污法第13條第1項規定意旨，僅得命污染行為人依核定計畫逕予執行，方符前揭立法之本旨。因此，上訴意旨以前案訴訟既仍在本院審理中，即可知系爭控制場址之範圍、上訴人究竟是否為所謂污染行為人等事實均未確定，於此情形下，不應逕行命上訴人依污染控制計畫為執行云云，核與上引土污法規定意旨有違，自無可採。
（二）次按提起行政爭訟，須其爭訟有權利保護必要，即具有爭訟之利益為前提，否則即無進行爭訟而為實質審查之實益。經查依前揭土污法第13條第1項規定之說明，身為地方主管機關之被上訴人對於上訴人送審之污染控制計畫，僅有核定與否之權限，且經核定後之污染控制計畫，上訴人當然即發生依計畫實施之法定義務及不實施計畫之處罰效果，更何況土污法並未對污染行為人計畫之實施給予緩衝期間，亦未授權主管機關得於核定污染控制計畫後暫緩實施之權限，則被上訴人於系爭處分表明核定污染控制計畫後，另於說明欄內表明核定後應即執行控制計畫，並按期提出計畫執行成果報告備查等語，其用意僅係復述前揭土污法規範意旨，並無被上訴人一己獨立於法規文義之外之意思決定，故性質上應屬觀念通知，非屬行政處分。依此，系爭處分足以表達作為被上訴人對上訴人所提污染控制計畫之決定，並對外直接發生法律效果之單方行政行為者，僅限於「核定」上訴人所提污染控制計畫乙節，今上訴人既於原審法院審理時明白表示伊對核定處分並無爭執，則上訴人提起本件訴訟確屬欠缺權利保護之必要等由，業經原判決詳述其得心證之理由在案，核無不合。是以上訴意旨猶以：系爭處分固非作成「不予核定」之處分，且上訴人對於所核定污染控制計畫之內容亦無爭議，然系爭處分說明第二、(一)點有表示：「污染控制執行期程（詳見計畫第12-1至12-3頁）：本計畫開始日為核定函文到次日起算，……」等語，即污染控制計畫之開始日經被上訴人單方指示為系爭處分文到次日起算，此乃上訴人所提出污染控制計畫所未載明之事項，甚且土污法亦未有計畫開始時程之相關規定，而前案訴訟既仍在本院審理中，即可知系爭控制場址之範圍、上訴人究竟是否為所謂污染行為人等事實均未確定，於此情形下，難保上訴人依污染控制計畫為執行所投入之大量人力、物力、費用等成本不會因前案訴訟之結果為變動，則所投入之大量成本又應向何人求償，且原污染控制計畫亦勢必須要重為修正，故污染控制計畫開始之時點對上訴人而言至關重要，上訴人所爭執計畫開始時點在法律上確有受判決之利益。原判決忽略處分中有關於計畫開始日之決定，其自有判決違誤之情事。況污染控制計畫之執行計畫之實施對上訴人誠屬不利，被上訴人於指定計畫開始時點本應予以考量，俾符合行政程序法第9條之意旨，就此上訴人於原審法院亦有以此作為系爭處分違法之主張，詎料原判決對此竟未予審酌，除有適用行政程序法第9條不當之情事外，亦有判決不備理由之違法等語，係就原判決已指駁不採之事項，再事爭執，核無可採。
（三）另按「除前項情形外，有民事、刑事或其他行政爭訟牽涉行政訴訟之裁判者，行政法院在該民事、刑事或其他行政爭訟終結前，得以裁定停止訴訟程序。」固為行政訴訟法第177條第2項所定。惟依此規定，行政法院知有其他行政爭訟牽涉行政訴訟之裁判時，是否以裁定停止訴訟程序，仍有審酌裁量權，並非一律應裁定停止訴訟程序。查上訴人提起本件行政訴訟欠缺權利保護之必要，應予駁回，且依據土污法第7條第5項、第12條、第13條、第15條等規定，要求污染行為人、潛在污染責任人或其他土地關係人履行各項行政措施，以儘速達致污染有效管控或阻絕之行政目的，絕無可能任令等候每一階段行政處分之合法性均已獲得確保，或受處分人已窮盡救濟途徑而未能推翻前處分效力時，方使主管機關得進行下一階段之行政處置，否則將與土污法第1條之立法意旨有違，均已詳如上述，故原審考量上開情節，認為無裁定停止本件訴訟程序之必要，於法自無不合。是以上訴意旨主張：前案之認定實牽涉本件行政訴訟之裁判結果。原審法院未本於職權依行政訴訟法第177條第2項之規定裁定停止訴訟，應有不適用該法規之違誤乙節，依上開說明，亦難認有理。
（四）綜上，上訴意旨主張各節均無可採。至前訴訟裁判結果縱與原處分認定不同，亦係屬主管機關如何調整負擔或補償之另一問題。從而，原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國104年5月22日
最高行政法院第三庭
審判長法官藍獻林
法官闕銘富法官林文舟法官胡國棟法官廖宏明以上正本證明與原本無異中華民國104年5月22日
書記官葛雅慎