裁判字號：臺北高等行政法院100年訴字第511號判決
裁判日期：民國100年06月23日
裁判案由：都市計畫
臺北高等行政法院判決
100年度訴字第511號100年6月9日辯論終結原告大得利家畜肉食品加工廠有限公司代表人 林榮昌 （董事）住同上被告新北市政府代表人 朱立倫 （市長）住同上訴訟代理人 鄭如純
蔡仲苓 上列當事人間都市計畫繳納回饋代金事件，原告不服內政部中華民國100年2月22日台內訴字第1000025597號（案號：第0000000000號）訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：⑴行政院於民國（下同）78年辦理「台北地區防洪計畫第三期
工程拆遷安置計畫」，擬將原位於改制前臺北縣新莊市瓊林工業區之既有工廠，遷移至新莊塭仔圳地區工業區，惟考量新莊塭仔圳地區都市計畫及土地重劃等開發期程無法配合工廠之拆遷安置，後經臺灣省政府於84年間指示，將瓊林工業區之既有工廠臨時安置於新莊西盛工業區南端，並經被告於91年1月8日及91年3月12日召開2次「研商『台北防洪三期樹林堤後新生地瓊林工業廠房安置後續作業』會議」，並決議以朝都市計畫變更及輔導業者以承購（租）為主。嗣被告以98年10月28日北府城審字第09808829541號公告「變更樹林（三多里地區）都市計畫（部分住宅區、公園用地、環保設施用地、抽水站用地、道路用地為乙○○○區○○○○道路用地）（配合台北防洪三期樹林堤防新生地開發計畫）」案計畫書圖，自98年11月5日起發布實施，及以98年10月28日北府城審字第09808829543號公告「變更樹林（三多里地區）都市計畫（部分住宅區、公園用地、環保設施用地、抽水站用地、道路用地為乙○○○區○○○○道路用地）（配合台北防洪三期樹林堤防新生地開發計畫）細部計畫」案計畫書圖，自98年11月6日起發布實施，以加速前瓊林工業區工廠之拆遷安置。
⑵改制前臺北縣政府為考量土地開發之公平及合理性，依該案
計畫書所載開發方式略以：「……（二）私有土地，本案係屬由公共設施用地變更為乙種工業區，其中部分土地為私有，基於公平原則應由私有土地提供適當回饋措施。1.依據『變更樹林都市計畫（第一期公共設施保留地專案通盤檢討）』檢討原則及臺北縣77年3月10日第156次縣都市計畫委員會指示變更原則：變更為工業區者，無償提供40％公共設施用地。2.變更後之工業區土地如以捐贈一定比例之土地作公共設施為回饋方式，剩餘可用之工業區土地扣除法定空地面積後將無法達到原工業區所需之最小規模，故得以代金方式折算繳納。……」另依該案協議書第3條自願捐贈代金內容及時機略以：「一、乙方應以私有土地申請變更之總面積40％之土地，按原公共設施用地變更後『第一次』土地公告現值加40％折算代金捐贈甲方。……」，原告並於97年11月間與被告訂立協議書。
⑶被告依上開規定，以99年土地公告現值作為折算本案應繳納
回饋代金之計算基準，則原告應繳代金為新臺幣（下同）46,168,008元。原告認為開發當期應為該都市計畫變更案發布實施之時間（即98年11月），以98年土地公告現值為計算回饋代金之基準，與被告認定之計算基準不同，則原告實際溢繳22,584,961元，遂向被告申請發還，經被告以99年7月13日北府城審字第0990635898號函說明回饋代金計算方式並無溢繳，原告不服，向內政部提起訴願，遭訴願不受理，原告猶表不服，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、原告訴稱：⑴程序事項：
①訴願決定以本案非屬訴願之範圍，而予不受理之決定。惟
查本件原告99年11月19日訴願書理由業經確切指述：「有關代金以開發當期（行為時98年度）之土地公告現值為計基準，斷非以99年1月之土地公告現值為準，係屬本案變更都市計劃書規範內容範疇」、「惟依該協議書第1條所明定，本協議書為都市計劃變更之附帶條件。達成協議之事項如與核定之都市計劃不符者，應以所核定之都市計劃內容為準」及「自以開發行為時96年度土地公告現值為斷（按：96年公告土地現值後，97年及98年均未調整），而非依該協議書第3條第1項之規定可據。」等由為論，顯已主張本件繳納回饋代金數額之計算基準，應依系爭協議書第1條之規定，該都市計劃書內容所載「開發本變更都市計劃案當期之土地公告現值」為斷，而非被告違反該條款所規定有關協議事項（包括系爭代金收取之計算基準），其適用之準據規範，竟誤用該協議書第3條第1項之規定，致溢收22,584,961元，此一雙方所爭執回饋代金計算基準之條款依據所在，核其性質及論理範疇，與雙方僅對計算方式認知有爭執者，大相逕庭，不可同語。
②另查計算方式正確與否，係繫於被告所應適用該公法契約
即系爭協議書何項條款為斷，此一前提條件之爭執，始為本件訟爭之標的所在，而非訴願決定徒憑所謂「計算方式認知有爭執」而已，即此一命題錯誤，恐陷於「倒果為因」之謬誤，本件被告系爭處分，至有違誤。
③綜上，本件被告系爭處分係依據該公法契約（協議書）第
3條第1項之規定，而非依該契約第1條之規定，致溢收原告所繳納代金22,584,961元，易言之，此屬系爭處分之違誤性質無疑，自為提起訴願救濟之範圍。
⑵實體事項：
①上述公法契約（協議書）第l條之規定，在於規範協議事
項（包括繳納代金之基準計算）與核定之都市計劃不符者，其適用之準據情事，此為雙方所拘束，而未可否認其在該契約上應有之效力。
②復查本件變更都市計劃書既已載明：「核算共計是56,457
,616.91元，惟實際金額以『開發當期之土地公告現值』為計算基準」，此一所謂「開發當期」者，係指98年11月
5日及同年月6日分別發布實施主、細部計劃時起而言。因此，即應以該年月5日及6日之土地公告現值為計算基準，始符正確。
③本件原告不服系爭處分之爭點，在於被告命令繳納回饋代
金之公法契約（協議書）之適用條款有所錯誤，迭經原告主張，竟遭被告拒絕，而致損及原告權益甚鉅。
⑶綜上，本件系爭處分顯有違誤，致被告不當得利，溢收22,5
84,961元，致遭權益損害。因而聲明：「（一）訴願決定及原處分均撤銷；（二）被告應給付原告22,584,961元，及自99年7月14日起至清償日止，按年息5％計算利息；（三）訴訟費用由被告負擔」。
三、被告抗辯：⑴查本案係基於土地使用之公平原則，依「變更樹林都市計畫
（第一期公共設施保留地專案通盤檢討）」案檢討原則及77年3月10日臺北縣都市計畫委員會第156次會議決議：「變更為工業區者，無償提供40％之公共設施用地」，其回饋精神係為提供變更後價值之土地作為公共設施用地使用，爰若以代金方式折算繳納亦應以此精神作為折算回饋代金之依據。
⑵按平均地權條例第46條規定：「直轄市或縣（市）政府對於
轄區內之土地，應經常調查其地價動態，繪○○○區段○○○○區段地價後，提經地價評議委員會評定，據以編製土地現值表於每年一月一日公告，……；並作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據。」，爰被告依前開條例於每年1月1日公告重新評定後之地價。本案都市計畫分別於98年11月5日及6日發布實施，爰其變更後之土地價值應經地價評議委員會評定後於99年1月1日公告。承接上開變更都市計畫之回饋精神，其回饋之價值應以變更之土地後價值計算折抵代金之金額較符合上開精神，爰本案若以代金方式折算繳納則應以變更後之第一次土地公告現值（99年
1月l日公告之地續）為計算基準。⑶次查本案都市計畫變更協議書業於97年12月12日簽訂，係為
被告與都市計畫變更申請人（原告）依都市計畫法相關規定簽訂之行政契約，其範本條文為被告制定而非屬乙方自行研擬，執行協議事項時自應循簽訂時被告制定條文原意並符合公平誠信原則，並應依民法第148條誠信精神維持雙方既已議定之執行方式。另原告於辦理繳交回饋代金事宜及繳交差額保證金找補事宜時，業經98年12月30日北城審0000000000號函及99年2月2日北城審字第0990083330號函分別敘明本案需俟都市計畫變更後第一次公告現值申請辦理差額補找事宜，且相關回饋代金原告業分別於99年2月3日及99年
2月4日分別補繳完畢，是以原告對於被告所計算之回饋代金基準及金額並無異議。
⑷查本案涉及臺北縣新莊市○○段157-3、158、159-2及16
0地號等4筆私有土地，總面積為3,346.77平方公尺，依上開規定代金金額之計算以私有土地面積之40％乘以土地公告現值（99年1月公告現值為24,100元/平方公尺)加40％計算，實際應繳代金為（四捨五入）45,168,008元整。
⑸另原告繳款紀錄，分別於98年10月15日及98年12月31日預繳
代金及差額保證金3,610,503元及31,307,928元；99年2月
3日及99年2月3日補繳9,189,789元及1,059,788元；合計為45,168,008元整無誤，爰無回饋代金溢繳事宜，於法應屬有據。
⑹綜上，原告並無回饋代金溢繳之情事，而聲明：「原告之訴駁回，訴訟費用由原告負擔」。
四、得心證之理由：⑴本件原告合併提起撤銷之訴（聲明一）及給付之訴（聲明二
），而撤銷之訴是以行政處分為前提，系爭原處分（被告99年7月13日北府城審字第0990635898號函說明回饋代金計算方式並無溢繳，參見訴願卷p-72），究竟是否為行政處分，容有爭議，而所爭執之協議書應如何判準，又是另一爭執，在程序上及實體上均有釐清之必要。
⑵關於系爭原處分之性質（是否無為撤銷之訴之對象）：
1.被告98年10月28日北府城審字第09808829543號公告「變更樹林（三多里地區）都市計畫（部分住宅區、公園用地、環保設施用地、抽水站用地、道路用地為乙○○○區○○○○道路用地）（配合台北防洪三期樹林堤防新生地開發計畫）細部計畫」案計畫書圖，加速相關之拆遷安置。與原告簽訂之協議書（參本院卷p-32以下）第3條自願捐贈代金內容略以：「一、乙方應以私有土地申請變更之總面積40％之土地，按原公共設施用地變更後『第一次』土地公告現值加40％折算代金捐贈甲方。……」，兩造對折算代金之計算，為本件之實質爭議所在。
2.訴願決定認為「該回饋代金係依原告與被告於97年11月間訂立之協議書辦理，雙方縱對計算方式認知有爭執，核屬私權爭執，非屬訴願救濟範圍，原告對之提起訴願，揆諸首揭法律規定，本件訴願為不合法，應不予受理」，而原告主張「計算方式正確與否，係繫於被告所應適用該公法契約即系爭協議書何項條款為斷，此一前提條件之爭執，始為本件訟爭之標的所在」，足以認定此為公法契約之爭執；又被告稱「應屬行政契約性質，因原告係基於都市計畫向被告申請變更，依都市計劃相關法令，設有代金繳納制度，故雙方以協議方式議定繳納一定之代金」，也為相同之認定。本院認定這是為了變更樹林（三多里地區）都市計畫（部分住宅區、公園用地、環保設施用地、抽水站用地、道路用地為乙○○○區○○○○道路用地）（配合台北防洪三期樹林堤防新生地開發計畫）都市計劃案之協議書，為公法之契約應無疑義，就公法契約之爭執，應立於契約當事人對等原則來處理，而非以行政處分之高權行為為之，故本件應屬公法契約之爭執，應堪認定。
3.雖撤銷之訴是以行政處分為前提，原告訴之聲明一所主張者，就程序而言為不合法，但其性質之界定容有相當之爭議（訴願決定認為屬私權之爭執，雖有未洽，但為訴願不受理之結論並無不當），本院以更嚴謹之程序進行辯論，而以判決說明認定之理由，併此敘明。
⑶關於「乙方（原告）應以私有土地申請變更之總面積40％之
土地，按原公共設施用地變更後『第一次』土地公告現值加40％折算代金捐贈甲方（被告）」之折算應如何判準：
1.原告主張本件變更都市計劃書載明「實際金額以『開發當期之土地公告現值』為計算基準」，而所謂「開發當期」者，係指98年11月5日及同年月6日分別發布實施主、細部計劃時起而言（即應以該98年土地公告現值為計算基準）。而被告抗辯按平均地權條例第46條之規定，於每年1月1日公告重新評定後之地價，本案都市計畫分別於98年11月5日及6日發布實施，爰其變更後之土地價值應經地價評議委員會評定後於99年1月1日公告，故應以99年之土地公告現值為準。
2.按契約之真意應斟酌契約之主要目的及其經濟價值來觀察，文義上敘明：乙方（原告）應以私有土地申請變更之總面積40％之土地，按原公共設施用地變更後「第一次」土地公告現值加40％折算代金捐贈甲方（被告）者，所謂之第一次，已經明示為按原公共設施用地變更後之第一次土地公告現值加40％折算，故其經濟價值係以「公共設施用地變更後」之價值為計算之標準，而契約之主要目的是透過自願捐贈代金之方式完成都市計畫用地之變更，利用公共設施用地變更後之價值來評估，才足以反映真實之土地價值，故被告之抗辯與兩造協議書之真意相符，應屬可信，而原告主張以98年土地公告現值為計算基準，自無足憑。
3.關於原告聲明二所主張之給付之訴，稱被告核定之回饋代金因計算基礎有誤，致原告溢繳22,584,96元之代金，係屬公法上不當得利，被告應予返還；惟計算基礎既有公法上契約系爭協議書為依據，被告之計算即無錯誤，原告之訴則無理由應予駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1項前段，判決如主文。中華民國100年6月23日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法官李玉卿
法官畢乃俊法官陳心弘上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國100年6月23日
書記官鄭聚恩