裁判字號：最高行政法院100年判字第1875號判決
裁判日期：民國100年10月27日
裁判案由：有關交通事務
最高行政法院判決
100年度判字第1875號上訴人（原審原告）萬達通實業股份有限公司代表人 林榮顯 訴訟代理人 魏妁瑩 律師
王歧正 律師 鍾詩敏 律師（兼送達代收人）上訴人（原審被告）臺北市政府代表人 郝龍斌 訴訟代理人 林光彥 律師上列當事人間有關交通事務事件，兩造對於中華民國99年6月17日臺北高等行政法院98年度訴字第1774號判決，各自提起上訴，本院判決如下：
主文兩造上訴均駁回。
上訴審訴訟費用由兩造各自負擔。
理由
一、緣上訴人萬達通實業股份有限公司（下稱萬達通公司）與上訴人臺北市政府（下稱北市府）、交通部臺灣鐵路管理局（下稱臺鐵局）、臺北市政府捷運工程局（下稱北市捷運局）於民國93年12月27日簽訂「臺北車站特定專用區交九用地開發經營契約」（下稱系爭契約），嗣北市府為審核臺北市客運轉運站相關設施費率（下稱轉運站費率），以97年9月17日府交運字第09730057800號公告訂頒「臺北市客運轉運站費率審核作業要點」（下稱轉運站費率審核作業要點）。萬達通公司依約報請北市府核定轉運站費率為「轉運站設施費率每席月台每月均價為新臺幣（下同）364,000元，售票窗口每窗口每月均價5,280元」，北市府依轉運站費率審核作業要點規定，以98年3月3日府交運字第09830493800號函（下稱系爭函文）為「轉運站費率為轉運站設施租金費率每席月台每月均價為206,486（元/月），日間時段（5-24時）每席月台每月均價為188,424（元/月），夜間時段（0-5時）每席月台每月均價為64,221（元/月），租用售票窗口每窗口每月租金2,854（元/月）（以上租金皆含5％營業稅），另臺北轉運站之租金費率調整機制，亦在本次核定之範疇（詳如附件）故請依核定之設施租金暨調整機制儘速與各進駐國道客運業者完成簽約，以加速業者進駐臺北轉運站之相關時程。」之核定。萬達通公司提起訴願，遭訴願機關以系爭函文非行政處分而為不受理之決定，遂提起行政訴訟。原審為「訴願決定撤銷，原告其餘之訴駁回。」之判決，兩造各就不利部分提起上訴。
二、萬達通公司於原審起訴主張：㈠先位聲明部分：⑴系爭轉運站費率之核定，屬行政處分，理由詳如附表。又該核定處分，係對萬達通公司向各進駐客運業者收取租金或使用費所為之權利限制，依憲法第23條、中央法規標準法第5條、第6條規定，應以法律限制之然卻未為之；本件應適用民營公用事業監督條例第7條而非促進民間參與公共建設法（下稱促參法）第49條之規定，北市府卻引用促參法而未適用民營公用事業監督條例第7條，有違法律保留原則。⑵北市府將與萬達通公司利害關係相反之客運公會納為轉運站費率審查會議成員並參與轉運站費率之審核，於法不合，北市府依據該審查會議結論而為之轉運站費率核定，自屬違法。另，萬達通公司提送之費率方案，係以「固定月台租金模式」作為成本分析基準，基於損益兩平原則而列有重增置成本之項目，惟北市府一再援引萬達通公司於投標時所附經營管理計畫中以「月台租金配合票收抽成模式」為基礎之成本分析，辯稱不應將重增置成本納入費率計算基礎云云，實有違誤，亦有違平等原則。再，北市府未依轉運站費率核定當時最新之公告地價及水電費率作為核定基礎，違反本院96年度判字第1506號、98年度判字第53號判決揭示應以處分作成時之事實狀態為準之意旨，自屬違法。㈡備位聲明部分：⑴縱認系爭轉運站費率之核定非屬行政處分，惟系爭契約係依促參法所簽訂，故屬行政契約，不因契約第26條第4項所為管轄權之錯誤約定而變更，故萬達通公司自得就系爭契約之爭議提起行政訴訟。⑵如認系爭轉運站費率核定之性質係基於契約所為之意思表示，亦應受一般法律原則之拘束，北市府將客運公會代表列入審查會議成員，作為與本案性質相同之「市府轉運站BOT案」納入重增置費用不同之決定，未以處分當時之公告地價及水電費作為核定基礎等，皆違反一般法律原則之拘束等語。求為「⑴先位聲明：訴願決定及原處分（即系爭函文）均撤銷。⑵備位聲明：北市府應核定臺北轉運站設施費率每月每席月台均價364,000元、售票窗口每月每窗口均價5,280元。」之判決。
三、北市府則以：㈠先位聲明部分：⑴系爭函文之性質，依附表所示之理由，係北市府基於契約當事人而為之契約行為，故非行政處分，不得為訴願之標的，萬達通公司起訴為不合法。又本件亦無促參法第49條規定之適用。⑵本件係屬履約爭議，而行政契約可作為限制或剝奪人民自由或權利之依據，與法律保留原則無涉，觀之司法院釋字第348條解釋及本院71年度判字第212號判決意旨自明。縱認系爭函文為行政處分，其處分之權源基礎亦本諸系爭契約第9條第5款之約定，亦無違反法律保留原則。⑶縱系爭函文為行政處分，系爭轉運站費率審查會議作成之決定應有判斷餘地，且召開相關審查會議之組成成員及程序亦符合規定，且經萬達通公司陳述意見，並無違背法令之處。又，北市府將客運公會代表列入審查會議之成員，乃依轉運站費率審核作業要點第5點之規定而為，並未違法。另，北市府未將轉運站設施之重增置費用列入相關費率之計算基礎，係因個別契約談判之差異致條款不同，自難斷章取義稱其為無正當理由之差別待遇，並無萬達通公司所稱與「市府轉運站BOT案件」為不合理之差別待遇之情形。再，北市府係依萬達通公司97年9月提出之「交九轉運站設施租金費率方案」之公告地價為核算基礎，係該公司未按北市府要求提出最新公告地價導致之結果，縱有依萬達通公司要求而檢討之必要，亦應於費率審議完成後3年始得為之。㈡備位聲明部分：⑴系爭契約第26條第4項約定雙方若有爭議，應以臺灣臺北地方法院（下稱臺北地院）為第一審管轄法院，萬達通公司之備位聲明係依系爭契約而起訴，則此部分應由臺北地院為第一審管轄法院，萬達通公司之起訴為不合法，應予駁回。⑵系爭契約為開發契約，依本院79年度裁字第197號裁定意旨，應屬私法契約而非行政契約；且系爭契約並非實施公法法規之手段、行政機關亦無負有作成行政處分或其他公權力措施之義務，萬達通公司亦擁有私法上之權利義務，兩造地位並未不平等，萬達通公司之起訴不合法。⑶退萬步言，即使系爭契約係屬行政契約，因萬達通公司未表明其請求權基礎，且轉運站費率係兩方約定及轉運站費率審查會議成員並無問題等理由，萬達通公司之請求亦無理由等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠如附表所示之理由，系爭函文係就營運費率標準、調整時機及方式等公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施，而對外直接發生法律效果之單方行政行為，屬訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項所規定之行政處分，且參酌司法院釋字第423號解釋之意旨，不因其用語、形式、有否後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。本件訴願決定以系爭函文為契約之履行，並非行政處分，萬達通公司對於非行政處分提起訴願，為不合法而決定訴願不受理，即有可議，萬達通公司執以指摘，非無理由，爰將之撤銷，由訴願機關就北市府所為核定之適法性及妥當性詳予研酌，另為適法之處理。㈡本件既尚待訴願機關為實體審查，程序未行，結論未定，則萬達通公司先位聲明訴請撤銷系爭函文之核定處分，暨備位聲明訴請判決北市府應核定臺北轉運站設施費率每月每席月台均價364,000元、售票窗口每月每窗口均價5,280元部分，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，與本件判決結果不生影響，無庸逐一論述等詞，資為論據，因將訴願決定撤銷，駁回萬達通公司在原審其餘之訴。
五、本院查：㈠按訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定，所謂
行政處分，係指中央或地方行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。次按「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，如以仍有後續處分行為，或載有不得提起訴願，而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符。…」業經司法院釋字第423號解釋在案。是以，行政機關所為意思表示是否為行政處分，應依具體內容是否該當上開要件為斷，非以其外觀形式為判斷基準。
㈡原判決以如附表所示之理由，認系爭函文為行政處分。北市
府以原判決違背法令，主張意旨略以：⑴原判決認系爭函文為行政處分，忽略轉運站費率係北市府依系爭契約所為之意思表示，屬契約行為，有違行政程序法第92條第1項、訴願法第3條第1項規定及本院91年7月份、98年7月第1次庭長法官聯席會議決議之違法。⑵北市府並非依促參法第49條規定以主管機關之地位核定系爭轉運站費率，而係依系爭契約第9條第5項約定而核定，屬履約行為。原審誤認系爭函文有促參法第49條規定之適用，有適用法規不當之違法，亦違反司法院釋字第348號解釋之意旨。⑶參照原法院另案99年度訴字第2514號判決可知，兩造係以契約約定雙方之權利義務，即使北市府因而取得核定轉運站費率之單方權利，亦係萬達通公司以契約當事人地位同意之結果，故系爭函文屬履行契約之行為，非行政處分等語。
㈢萬達通公司亦以原判決違背法令，其意旨略以：⑴訴願機關
誤為不受理之決定，未進行實體審理，並不影響行政法院之審判權，且只要人民合法提起訴願，即已踐行訴願前置程序，原判決以訴願決定未實體審理而撤銷機關決定，未就原處分適法性為實體審理，即有違誤，自有不適用行政訴訟法第4條第1項、第3項及第24條或適用不當之違法。又訴願程序與行政訴訟程序間並無審級關係，原判決若以保障當事人之訴願審級利益而將訴願決定撤銷發回，實誤解訴願與行政訴訟關係。⑵原判決僅以系爭契約係適用促參法之相關規定，逕謂該契約第9條第5項後段約定係援引促參法第49條規定而為，未就系爭轉運站費率之性質為何加以論述，顯有適用法規不當及判決理由不備之違法等語。
㈣按事實認定為事實審法院之職權，茍其認定未違反證據法則
即難認其違法；又法院依認定之事實適用法律，並不受當事人主張之拘束。查，促參法第3條第1項第1款、第4條第1項、第5條第2項及第49條分別規定：「本法所稱公共建設，指下列供公眾使用或促進公共利益之建設：交通建設…。」「本法所稱民間機構，指依公司法設立之公司或其他經主辦機關核定之私法人，並與主辦機關簽訂參與公共建設之投資契約者。」「本法所稱主辦機關，指主辦民間參與公共建設相關業務之機關：在中央為目的事業主管機關；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。主辦機關依本法辦理之事項，得授權所屬機關（構）執行之。」「（第1項）民間機構參與之公共建設屬公用事業者，得參照下列因素，於投資申請案財務計畫內擬訂營運費率標準、調整時機及方式：規劃、興建、營運及財務等成本支出。營運及附屬事業收入。營運年限。權利金之支付。物價指數水準。（第2項）前項民間機構擬訂之營運費率標準、調整時機及方式，應於主辦機關與民間機構簽訂投資契約前，經各該公用事業主管機關依法核定後，由主辦機關納入契約並公告之。（第3項）前項經核定之營運費率標準、調整時機及方式，於公共建設開始營運後如有修正必要，應經各該公用事業主管機關依法核定後，由主辦機關修正投資契約相關規定並公告之。」，而促參法第49條之立法理由為：「本條明定公用事業營運費率之訂定及調整。民間機構參與之公共建設屬公用事業者，其營運費率標準、調整時機及方式與社會大眾權益息息相關，爰於第1項規定得參照規劃、興建、營運及財務等成本支出等因素，於其財務計畫內擬訂，俾資公允。第2項明定公共建設屬公用事業者，其有關營運費率與調整時機及方式，應經各該公用事業主管機關依法核定後，納入投資契約。第3項明定公共建設屬公用事業者，其於開始營運後費率之調整時機及方式如有修正必要，應經各該公用事業主管機關依法核定後，由主辦機關修正投資契約。」。本件北市府、臺鐵局及北市捷運局為開發經營臺北車站特定專用區交九用地，於該基地內辦理投資、設計、興建、經營管理並維護該基地及其地上物與附屬設施、設備、以及辦理該基地及其地上物之景觀設計、興建與管理維護等各項開發經營事業有關事宜，為獎勵民間投資而辦理招商，並與萬達通公司簽訂系爭契約，該公共建設屬公用事業，且北市府屬該公共建設項事業之主管機關，系爭契約屬依促參法之相關規定而訂立等情，為兩造所不爭執，契約當事人臺鐵局及北市捷運局亦於原審陳述無訛（見原審卷第339-343頁），乃原判決所認定之事實，核與上開規定並無不符。再，北市府雖係系爭契約之當事人之一，然就系爭轉運站費率之核定，北市府係單方發布轉運站費率審核作業要點後，再核定轉運站之費率，該作業要點及轉運站費率之核定，萬達通公司均未參與，亦非依萬達通公司陳報之費率為核定，自非本諸契約當事人對等地位之合意而為，觀之臺北車站特定專用區交九用地開發辦理原則之投資條件（見原審卷第347頁）及契約第9條第5項後段約定由主管機關核定即明。況依促參法第49條規定，無論於系爭契約簽訂前或簽訂後，有關營運費率之標準及調整時機，均須由公用事業主管機關依法核定，該規定非屬任意規定，縱使未為系爭契約第9條第5項之約定，亦無礙北市府基於主管機關為核定之法律義務，從而兩造於系爭契約上為此記載，係屬依促參法規定而為，僅具提示作用，無礙其為公權力介入而為行政處分之性質，北市府主張系爭函文非行政處分，核屬誤解；而原判決業就此部分之認定依據及理由論述詳實，北市府上訴意旨指摘原審忽略轉運站費率係北市府非依促參法第49條規定，以主管機關之地位核定系爭轉運站費率，而依系爭契約所為之意思表示，屬契約行為，原判決有違行政程序法第92條第1項、訴願法第3條第1項規定及本院91年7月份、98年7月第1次庭長法官聯席會議之決議、司法院釋字第348號解釋之意旨等語，無非執其歧異之法律見解為爭議，核非有理。萬達通公司上訴意旨則指摘原判決未就系爭轉運站費率之性質為何加以論述，顯有適用法規不當及判決理由不備之違法等語，亦無足採。
㈤萬達通公司主張訴願機關誤為不受理之決定，未進行實體審
理，並不影響行政法院之審判權，固非無據。然查，訴願程序之作用在於處分機關為處分後，由其上級機關基於監督立場，審查、檢視該處分是否合法及妥當，並令原處分機關有檢省之機會，如有違誤即得隨時更正或撤銷重為，縱使合法然如認不適當者，亦得為修正，俾免影響當事人之權益並減少訟源，此與僅得審查原處分之合法性之訴訟程序不同，二者間雖無審級隸屬關係，然各具不同之功能。本件系爭函文係關於轉運站費率之核定，除合法性之外，營運費率標準、調整時機及方式，均涉及經營成本、行銷、人事、水電、管理、轉運站設施維護及其他雜項支出等各項費用之評估，所為決定既不能影響萬達通公司之權益又需兼顧各進駐客運公司之權益及公益之利益權衡等考量，容有專業判斷之空間，因此處分之妥適性甚為重要，原判決認應由訴願機關就系爭函文適法性及妥當性詳予研酌，並無違誤。萬達通公司指摘原審未就系爭函文之適法性為實體審理，有不適用行政訴訟法第4條第1項、第3項及第24條或適用不當之違法，且誤解訴願與行政訴訟關係等語，亦無足取。
㈥綜上所述，系爭函文既為行政處分，且有由訴願機關就其是
否具有妥當性為實質審查之必要，原判決將訴願決定撤銷，命由訴願機關為實體審理，兩造就此部分之上訴均無理由，應予駁回。另原審僅就程序上為判決，是兩造就系爭函文是否違反法律保留原則、平等原則、公平原則及判斷餘地等主張，即非本件審酌之範疇，故不予論述，併予敍明。
六、據上論結，本件兩造上訴均為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國100年10月27日
最高行政法院第二庭
審判長法官劉鑫楨
法官陳國成法官姜素娥法官許瑞助法官李玉卿以上正本證明與原本無異中華民國100年10月28日
書記官賀瑞鸞