裁判字號：最高行政法院94年判字第1807號判決
裁判日期：民國94年11月24日
裁判案由：政府採購法
最高行政法院判決
94年度判字第01807號上訴人萬銘工程科技股份有限公司代表人乙○○訴訟代理人 林銘龍 律師被上訴人行政院公共工程委員會代表人甲○○上列當事人間因政府採購法事件，上訴人對於中華民國93年7月1日臺北高等行政法院92年度訴字第3520號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、本件上訴人在原審起訴意旨略以：招標機關台北縣政府於民國（下同）92年間辦理「台北縣林口新市鎮第3期（3、4區）市地重劃區4至9標垃圾清除工程委託專業技術服務」採購案（下稱系爭採購案）第一次招標，公告預算金額新台幣（下同）3,500萬元，於92年3月6日開標，並於同年月31日進行評審會議及議價（約）程序，評審結果以上訴人為第一優勝廠商，旋即進行議價程序，並將價格議減至預算金額以下而決標。惟訴外人環基工程顧問股份有限公司（下稱環基公司）以依台北縣機關公開評選投標須知（下稱系爭投標須知）第16條第1項第5款規定，標價應不得逾預算金額，上訴人服務建議書附錄中之「技術服務費用概估」標價3,524萬5,700元逾預算金額，違反上開規定，乃向台北縣政府提出異議，請依政府採購法第50條第1項第2款請求撤銷決標云云。
台北縣政府逾15日期限未為處理，環基公司乃向被上訴人提出申訴，經被上訴人作成採購申訴審議判斷書判斷以「招標機關審標違反政府採購法第50條第1項第2款規定，應予撤銷」，上訴人不服，遂提起本件行政訴訟。按政府採購法第51條第1項及同法第50條第1項規定，均在規範投標廠商之投標文件內容因不符招標文件所規定之條件致影響投標資格時之處置方式，並非泛指任何稍有不符之情形均構成不予開標、不予決標及撤銷決標之事由。又查投標須知第13條有關「基本及資格文件」之規定並未要求審查投標廠商之標價是否高於預算價；而投標須知第21條有關「開標程序及審查」亦僅規定於完成形式審查、基本及資格文件審查程序後，即可進入評選程序。且遍查招標機關審查時所依據之文件內容，均無一將標價作為審查項目。因此，系爭採購案並未將標價列為審查要件之一，上訴人之標價縱稍逾預算金額，亦無違反政府採購法第50條第1項第2款規定之情事。況上訴人於等標期間亦曾電洽招標機關查詢，經招標機關之承辦人員告以本招標案未要求附「報價單」及「標價審查表」。是以環基公司所指摘之事項既非招標機關審查投標資格條件之範疇，上訴人所提出之投標文件自無因內容不符招標文件規定而有影響投標資格之虞。又按最有利標評選辦法第5條第1項及同法第19條規定，可知最有利標之精神僅係將價格列為評選項目之一，至於廠商之報價如有過高之情形，則係透過減價程序為調整，是以價格之高低並非廠商參與投標之資格、條件。本件招標文件既規定廠商標價為評選項目，且規定完成評選後招標機關與第一優勝廠商進行議減標價程序，而上訴人於獲評選為第一優勝廠商後已與招標機關完成議減標價程序而以低於預算金額之價格決標，被上訴人自不得以上訴人之標價稍逾預算金額，即認因不符招標文件規定而構成政府採購法第50條第1項第2款「投標文件內容不符招標文件之規定」應撤銷決標之情形。且被上訴人僅以上訴人之標價稍高於預算金額即認本件採購案應予撤銷決標云云，亦與政府採購法第6條所揭櫫之公平合理原則及行政程序法第7條所揭示之比例原則有違。又本件採購案係採最有利標方式招標，今招標機關台北縣政府地政局已明白表示並未將標價列為審查要件之一，而僅係列為評分要件，其就投標廠商報價逾預算金額之法律效果當無加以規定之必要，據此被上訴人即應尊重招標機關就招標文件之解釋作為其審議判斷之依據。本件系爭招標須知中雖有標價不得逾預算金額之規定，然該項規定顯係招標機關誤植所致，故訴願機關實不得據此撤銷原招標機關之審標決定。次按政府採購法第53條規定之精神以觀，縱以價格為決標唯一標準者，事後決標金額超過底標時，仍得再度協商減價；況本件係採最有利標方式決標，標價本即非唯一審查標準，上訴人之標價雖逾預算，然嗣後經減價程序，業已減至預算以下，更足證上訴人並無違背招標須知之情事。為此請判決將申訴審議判斷撤銷等語。
二、被上訴人則以：政府採購法第50條規定，本屬強制性規範，各招標機關即有遵守之義務。又機關辦理採購，有關招標、審標階段之行為與行政程序法無涉，本案亦難謂有違行政程序法之「比例原則」。又同法第52條第1項第3款及「最有利標評選辦法」第4條第1款規定，採最有利標方式決標者，雖「標價」列為最有利標之評選項目之一，惟招標文件對於投標廠商之標價另有規定時，亦應符合招標文件之規定，始能進入評選程序，進行評比。系爭採購招標機關既已於投標須知第6條明定：「本案預算金額：新台幣3,500萬元。」復於第16條第5款規定「五、本案非採給付固定費用者，標價應不得逾預算金額」，本案上訴人投標之服務建議書附錄「技術服務費用概估」所載標價為3,524萬5,700元，高於前開預算金額，顯不符招標文件之規定，根本不得進入評選，如進入評選，不僅機關違反政府採購法第50條第1項第2款審標之規定，亦有違上述最有利標決標之原則。再者，投標須知第16條第5款既明定「標價應不得逾預算金額」，即應有其法定效力，招標機關與任何參與投標廠商均應受其規範，始符政府採購揭櫫公平、公開之原則等語，資為抗辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：按政府採購法第50條第1項第2款規定：「投標廠商有下列情形之一，經機關於開標前發現者，其所投之標應不予開標；於開標後發現者，應不決標予該廠商．．．投標文件內容不符合招標文件之規定。」第51條規定：「機關應依招標文件規定之條件，審查廠商投標文件，對其內容有疑義時，得通知投標廠商提出說明。前項審查結果應通知投標廠商，對不合格之廠商，並應敘明其原因。」第52條規定：「機關辦理採購之決標，應依下列原則之一辦理，並應載明於招標文件中︰訂有底價之採購，以合於招標文件規定，且在底價以內之最低標為得標廠商。未訂底價之採購，以合於招標文件規定，標價合理，且在預算數額以內之最低標為得標廠商。以合於招標文件規定之最有利標為得標廠商。採用複數決標之方式︰機關得於招標文件中公告保留採購項目或數量選擇之組合權利，但應合於最低價格或最有利標之競標精神。機關採前項第3款決標者，以異質之工程、財物或勞務採購而不宜以前項第1款或第2款辦理者為限。決標時得不通知投標廠商到場，其結果應通知各投標廠商。」本件兩造不爭之系爭採購案之投標須知第6條規定有本案預算金額：3,500萬元。又於第16條第5款規定有標價應不得逾預算金額，上訴人投標之服務建議書附錄「技術服務費用概估」所載標價為3,524萬5,700元，上訴人於93年3月31日議價時，依底價3,480萬元決標等情，並有台北縣機關公開評選投標須知、上訴人技術服務建議書及附錄、議價紀錄附卷可稽，堪信為真實。經查：系爭投標須知於第6條、第11條、第13條、第15條、第16條及第17條等規定，系爭採購案已於投標文件即招標須知內明文要求投標文件中應載明標價，且標價不得逾預算金額即3,500萬元。本件上訴人投標文件所載明標價已逾預算金額，既為上訴人所不爭，則其自屬該當前揭「不符合招標文件之規定」之要件。至上訴人主張本件係以公開評選之招標方式，且準用「最有利標評選辦法」決定得標廠商，標價係評分項目之一云云，徵諸投標須知第7條第1款、第23條第1款及第4款固均有相關之明文規定，惟按該第23條第1款規定之全文觀之，本件上訴人之投標文件既不合於招標文件規定，縱經最有利標評選辦法評定優勝，仍與投標須知明文規定之採購決標原則相違。再本件固經證人 王宏瑜 即招標機關之主辦人員到庭作證表示標價非審查要件，只是列入服務建議書，列為評選項目，然依政府採購法第75條第1項第2款及第2項規定之程序，俾能符合政府採購法第1條所稱之「建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質」之立法目的，尚不得僅以主辦人員個人之見解改變原定之決標原則。綜上所述，上訴人之主張，尚非可採，系爭申訴審議判斷以上訴人之投標文件內容有不符合招標文件規定之情事，依政府採購法第50條第1項第2款之規定撤銷招標機關之審標，認事用法，並無違誤，上訴人訴請撤銷申訴審議判斷，於法無據，應予駁回。資為其判決之論據。
四、本院按：系爭投標須知於第6點明訂；本契約價金係以總包價法計算，擬給付之預算金額為3,500萬元。同須知第13點、15點及16點亦訂明投標文件包括價格文件，廠商應提出標價，並特別標明本案採給付固定費用，標價應不得逾預算金額，由上開須知規定可知，本案標價應屬系爭採購案之重要事項，且應屬系爭採購案審查要件，蓋如未將標價列為審查要件，如得標人於決標後不願酌減其標價時，將發生採購爭議而無法順利完成採購目的。是投標文件所載標價超過預算金額，難認無影響採購結果，應有政府採購法第50條第1項第2款規定之適用。查本件上訴人投標文件所載標價已逾預算金額，既為上訴人所不爭，原判決以上訴人之疏失該當前揭「不符合招標文件之規定」之要件，自無不合。上訴意旨謂本件採購案並未將標價列為審查要件之一，上訴人之標價縱稍逾預算金額，亦無違反政府採購法第50條第1項第2款規定之情事云云，尚嫌無據而無可取。原判決就上訴人此項主張雖未詳予指駁，然因與判決結果不生影響，尚不構成判決理由不備之違法。次按系爭採購依投標須知第23條第1款及第4款所訂，係採最有利標，固為事實，惟按投標須知第23條第1款規定之全文觀之，本件上訴人之投標文件須先合於招標文件規定，始能進入最有利標評選階段，故自難以系爭採購採最有利標，即得違反招標須知所訂之要件，縱經最有利標評選辦法評定優勝，仍難解與投標須知明文規定之要件相違之事實。至證人王宏瑜在原審之證詞，與本案投標須知相關規定不符，原審已敘明不採之理由在案，亦難謂有判決不備理由之違法。綜上，系爭申訴審議判斷以上訴人之投標文件內容有不符合招標文件規定之情事，依政府採購法第50條第1項第2款之規定，撤銷招標機關之審標，原判決予以維持，駁回上訴人在原審訴請撤銷申訴審議判斷之訴，均無違誤。上訴論旨，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
五、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國94年11月24日
第五庭審判長法官高啟燦
法官黃合文法官蔡進田法官黃璽君法官廖宏明以上正本證明與原本無異中華民國94年11月24日
書記官彭秀玲