裁判字號：臺中高等行政法院96年訴字第416號判決
裁判日期：民國97年02月13日
裁判案由：地上物拆遷補償
臺中高等行政法院判決
九十六年度訴字第四一六號原告甲○○被告臺中縣梧棲鎮公所代表人乙○○訴訟代理人丁○○
丙○○ 王秋霜 律師上列當事人間因地上物拆遷補償事件，原告提起行政訴訟。本院判決如下︰
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
甲、事實概要：緣被告為辦理台中○○○區○○○○號道路工程，需用原告所有坐落台中縣○○鎮○○段一三一四之一、一三五七之二及一三五七之四地號等三筆土地，由台中縣政府報經台灣省政府以民國七十八年三月廿日七八府地四字第三一○六六號函核准徵收，並經台中縣政府以七十八年四月十一日七八府地權字第○六五二七二號函公告在案。嗣因徵收計畫開始使用前，都市計畫規定以市地重劃方式開發，乃奉內政部九十三年十月六日台內地字第○九三○○七三八九九號函核准撤銷徵收，並經台中縣政府以九十三年十一月十一日府地權字第0000000000－0號函公告。嗣原告以其曾於七十二年間在同段一二九六之五、一二九六之九、一二九六之十、一三五七之一、一三五七之二、一三五七之
四、一三五八、一三五九之一、一三五九之二及二三○一之一地號等十筆土地上，自費鋪設道路改良土地，被告卻未將該土地改良物一併徵收為由，提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：㈠被告應給付原告土地改良物補償金一
九、二四三、○○○元。㈡被告應返還原告公法上不當得利
一四、三五○、○○○元或應分配予原告如台中縣台中港特定區（市鎮中心）市地重劃區重劃後土地分配圖標示為抵費地部分土地面積三百坪（任何位置均可）。
二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
丙、兩造之陳述：
壹、原告起訴意旨略以：
一、原告於七十二年依「台中港特定區都市計劃」公共設施道路預定地（市－三○－一），按計劃用地自費鋪設道路改良台中縣○○鎮○○段一二九六之五、一二九六之九、一二九六之十、一三五七之一、一三五七之二、一三五七之四、一三
五八、一三五九之一、一三五九之二及二三○一之一地號等十筆土地（以上僅同段一三五七之二、一三五七之四地號土地為原告所有），並自始無償提供公眾使用（原係都市土地且被課徵地價稅），自費投資公共用水、自來水，電話、電力等設施，被告七十八年間徵收「公共設施道路用地」，卻只核發地價補償金，但前述地上改良物卻未一併徵收。依土地法第二百十五條規定，徵收土地時其改良物應一併徵收。都市計畫法第四十九條規定地上改良物之補償價格以重建價格補償。且台中縣政府制頒「台中縣辦理公共工程建築改良物拆遷補償自治條例」第十條第三款規定重建單價如遇有物價波動時，於每年會計年度開始前應予調整，並送縣議會備查。原告自費開闢鋪築馬路，含地上改良物及公共設施投資，依平均地權條例第十條規定，依法徵收公共設施保留地，應按彼毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值補償地價，其「地上改良物」應參照「重建價格補償」（台中縣辦理公共工程建築改良物拆遷補償自治條例參照，其包含為公共設施之建築物），原告請求土地改良物補償金即係依據前揭自治條例各項單價，及依霍夫曼計算法計算一次給付之金額十五年請求期限價格二分之一計算，再以民法第二百零三條規定，所得結果為：一○、九九六、○○○元×百分之五×十五年＝一九、二四三、○○○元。
二、被告違法事項及應負賠償責任如下：⒈大法官第四四○號解釋文，憲法第十五條規定人民財產應予保障。⒉被告於七十八年依土地法第二百二十七條、土地法施行法第五十五條及平均地權條例第十條公告徵收土地，卻違反土地法第二百十五條徵收土地，改良物應一併徵收，及第二百四十一條徵收土地改良物時，補償費由政府估定之規定。⒊土地徵收條例第五條，徵收土地時其地上改良物應一併徵收。⒋平均地權條例施行細則第十一條規定，改良土地包括整平、填挖基地、埋設管道、開挖水溝、鋪築道路或其他用於開發所為之土地改良物（內政部八十一年一月十日台八一內地字第八一七七三○八號函令台灣省政府修正「平均地權條例施行細則第十一條、第十二條補充規定，所稱之「舖築道路」包括都市○○道路之改良」）。⒌國家賠償法第二條，公務員怠於執行職務致人民權利遭受損失，應負賠償。⒍國家賠償法第五條規定適用於民法規定。⒎民法第一百七十九條，不當利益應返還。⒏都市計畫法第四十九條規定地上改良物之補償價格以重建價格補償。⒐土地徵收條例第二十一條第二項規定土地改良物所有權於補償費未發給前得繼續從來使用。⒑耕地三七五減租條例第十七條第二項第三款應給付公告現值地價款三分之一。⒒平均地權條例第十一條規定應給付三分之一地價款給使用土地人。⒓平均地權條例第六十條規定，實施市地重劃時重劃區內供公共使用之道路，作為抵充工程費用，並交換分配重劃地（抵費地）地權交換。⒔平均地權條例第六十一條規定，都市發展較緩地區辦理市地重劃前，土地所有權人（被徵收前）得集資自行興辦各項工程建設。⒕平均地權條例施行細則第八十二條之一規定政府辦理「市地重劃」時，各事業機關（電力、電信、自來水）應分擔工程費用，同細則第八十六條規定公共用地部份以當期公告現值計算。
三、另原告請求返還不當得利或分配土地之依據則為平均地權條例第六十三條及第六十四條，故本件損害賠償三○○坪土地（抵費地）或返還公法上不當得利金額之計算式如下：⒈納入市地重劃範圍面積（施工面積）長一一八公尺×寬二五公尺＝二、九五○平方公尺（八二九坪）施工土地×百分之三
七．五×百分之九十＝三百坪。⒉公告現值土地每平方公尺
一四、六○○元×二、九五○平方公尺（八九二坪）＝四、三○○萬×三分之一（請求權）＝一、四三五萬元。⒊公告現值每坪折合四．八萬×二、九五○平方公尺（八九二坪）＝四、二八三萬×三分之一補償＝一、四二七萬元或二九七坪。本件市地重劃分配地無增值稅，地權交換非徵收補償。
四、至被告稱原告聲明㈠、㈡相互衝突乙節，按兩者請求並不衝突，原告於相關土地上因施作公共設施完成而有地役權，被告於八十年十一月廿八日函准予原告申請開闢道路工程，通行已徵收完竣之公有道路預定地，並切結「工程完竣後須自行管理與維護」，足證原告有「地役權」公法請求權適當。依平均地權條例第六十四條規定，地役權人因市地重劃得向土地所有權人請求相關之補償。相關土地現為被告所有，故原告得本於地役權人之地位向被告請求。原告提供被告公函為證明法律關係公法請求權，以及地役權屬實為證物法理關係，並非被告答辯依據為八十年十一月一日准許自費開發後才舖設道路，被告所述訴訟標的路段不足採信，原告地役權確定存續中。原告請求者為七十八年徵收前所自費闢築馬路之「土地改良物補償金」（靠近臨港路之西段），並非八十年被告核准原告繼續鋪設之工程路段（東段）。
貳、被告答辯意旨略以：
一、原告聲明請求被告發放地上改良物補償金一九、二四三、○○○元，於法無據：
㈠原告訴之聲明一方面請求被告發放地上改良物補償費一九、
二四三、○○○元，另一方面卻請求被告分配重劃後土地約三○○坪。然原告既請求地上改良物補償費，即表示徵收補償，但另又請求重劃後之土地分配，此乃廢止徵收後的另一重分配措施，二者顯然不可能同時存在，因徵收補償與重劃分配，原告於本件只能擇一。
㈡原告於八十年十一月一日自行申請准予通行已徵收完竣之公
有道路預定地中之梧棲段一三一一、一三一二之一、一三一
三、一三一四之一、一三一五之二地號土地。其中僅有同段一三一四之一地號土地為原告所有，其餘土地徵收前均非原告所有。被告於同年月廿八日以八○梧鎮建字第一二二一八號函通知被告准予通行已徵收完竣之公有道路預定地，原告因而在其上舖設道路，供其在附近興建之房屋通行使用。是原告舖設道路之行為在徵收土地後，並非徵收當時已存在之改良物，無土地法第二百十一條「一併徵收」規定之適用。原告舖設之道路已完成徵收，已屬公有，且只有其中一筆為徵收前原告之土地，原告已領取土地徵收補償費，已非土地所有權人，其以舖設道路為由要求所舖設道路土地之補償費，於法無據。
㈢台中○○○區○○○○號道路用地之土地於七十八年四月一
日公告徵收，至於地上物徵收另案辦理公告，當時因經費因素，故只有辦理需用土地及地上農作物之徵收補償作業，並未及於道路之類的土地改良物徵收補償。況現行法並無對土地改良費另予徵收補償之規定（內政部八十三年八月十三日台八三內地字第八三○九七一一號函參照），故原告主張其自費鋪設道路改良土地部分，應一併納入徵收乙節，根本不在七十八年之徵收公告範圍內，原告所請求舖築道路補償費，非在土地法規定土地徵收補償之列，而係平均地權條例施行細則第十一條所稱之改良土地。至原告引用土地徵收條例相關規定乙節，按該條例於八十九年二月二日始公布實施，又無溯及既往之規定，於本案自無適用。另七十八年徵收當時，原告土地上亦無地上物存在，而原告訴稱施作土地中同段一三五九之一地號土地上，於徵收時尚有所有人 王清火 之農作物，非如原告所稱有舖築道路。又原告所提七十二年台中縣稅捐稽徵處清水分處函，主張有三筆土地無償供公共使用部分，按其中同段一三五七地號土地現仍為原告所有，未被徵收，原告請求被告發放地上改良物補償費，於法無據。㈣土地所有權人為土地之改良，應依平均地權條例施行細則第
十二條規定申請檢驗登記。原告既未依該條規定經台中縣政府評估土地改良物，七十八年公告徵收後，基於種種因素未按徵收計劃使用而辦理道路開闢，且在九十三年十一月十一日，依土地徵收條例第四十九條第一項第三款規定，因都市計劃變更，改以市地重劃方式開發，而由台中縣政府公告撤銷徵收，同條例第五十一條規定，原土地所有權人應繳回所領取之補償費，逾期若未繳回，則不予發還土地所有權。故該徵收已溯及不存在而無效，況原告不否認已領取土地徵收補償費，卻未依法繳回，反而另外請求發放地上改良物補償費，實屬無理。
二、原告聲明請求返還公法上不當得利一四、三五○、○○○元或分配三百坪抵費地，於法無據：
㈠原告主張鋪設自來水主幹管、電力、電信工程等，被告有不
當得利等語，惟該等水、電設施由原告、住戶等使用，鋪設該等設施費用由原告、住戶等支付水、電等事業單位，與原告所謂之不當得利無直接關係存在。至原告請求分配抵費地乙節，按撤銷徵收後，原告不僅未依法繳回已領之土地徵收補償費，又未以書面申請改分配抵費地，自不得要求被告發給其地上物改良補償費及重劃後土地約三○○坪抵費地之分配。
㈡原告僅為舖設道路其中一筆土地徵收前之所有權人，且已領
取土地徵收補償費，系爭土地撤銷徵收後，原告未繳回所領取之補償費，該筆土地仍為被告所有，原告僅是在已徵收完竣之公有地上舖設道路，用意在順利販售其於附近興建之房屋以謀私利，並無犧牲特別利益，系爭土地台中縣政府公告撤銷徵收，由該府辦理市地重劃，被告並未因原告舖設道路之行為而獲有任何補償費或利益。
㈢原告主張依公法上不當得利、平均地權條例第六十四條及同
法施行細則第八十二條而為請求，於法無據。原告於本件九十六年十二月十三日準備程序所謂舖築道路之土地，僅有同段一二九六之五及一二九六之九地號土地為被告徵收（被告嗣於九十七年一月四日勘驗筆錄稱該二筆土地非其所徵收），且為共有部分，其餘均非被告所徵收，則原告並非徵收前所有權人，縱係舖築道路提供公眾使用，被告亦無獲得任何不法、不當得利，既無得利，何來返還？又平均地權條例第六十條、第六十四條及同法施行細則第八十二條規定，均無舖築道路者得分配土地之相關規定，原告請求被告分配土地，實於法無據。
理由
一、本件被告為辦理台中○○○區○○○○號道路工程，需用原告所有坐落台中縣○○鎮○○段一三一四之一、一三五七之二及一三五七之四地號等三筆土地，由台中縣政府報經台灣省政府七十八年三月廿日核准徵收，並經台中縣政府同年四月十一日公告。嗣因徵收計畫開始使用前，都市計畫規定以市地重劃方式開發，乃奉內政部九十三年十月六日台內地字第○九三○○七三八九九號函核准撤銷徵收，並經台中縣政府以九十三年十一月十一日府地權字第0000000000－0號函公告。嗣原告以其曾於七十二年間在同段一二九六之五、一二九六之九、一二九六之十、一三五七之一、一三五七之二、一三五七之四、一三五八、一三五九之一、一三五九之二及二三○一之一地號等十筆土地上，自費鋪設道路改良土地，被告卻未將該土地改良物一併徵收為由，提起本件行政訴訟，訴稱如事實欄所載。
二、關於原告請求被告應給付原告土地改良物補償金一九、二四
三、○○○元之部分，按被告為辦理台中○○○區○○○○號道路工程，需用原告所有坐落台中縣○○鎮○○段一三一四之一、一三五七之二及一三五七之四地號等三筆土地，由台中縣政府報經台灣省政府核准徵收，並經台中縣政府同年公告，該徵收案係於七十八年三月廿日經台灣省政府核准徵收，依行為時土地法第二百三十六條之規定：徵收土地，應給予之補償地價補償費及遷移費，由該管市、縣地政機關規定之，前項補償地價補償費及遷移費，均由需地土地人負擔，並繳交該管市、縣地機關轉發之。次按徵收土地之程序，其核准徵收及決定補償費，均屬行政處分，請求給付徵收補償費，係於徵收處分及決定補償費之行政處分作成後，始得基於補償費決定之處分，向處分機關即補償機關請求發給，需用土地人並非決定補償費之處分機關，並無發給補償費之權限，是上開徵收土地案，被告僅為需用土地人，並非決定及發放補償費之處分機關，原告依土地徵收相關規定，請求被告給付原告土地改良物補償金一九、二四三、○○○元，自乏依據，為無理由。
三、至原告請求被告返還原告公法上不當得利一四、三五○、○○○元或應分配予原告如台中縣台中港特定區（市鎮中心）市地重劃區重劃後土地分配圖標示為抵費地部分土地面積三百坪（任何位置均可）之部分。經查，原告於七十二年間在同段一二九六之五地號等十筆土地上，自費鋪設道路改良土地，係因原告為建商，為興建房屋銷售，舖設道路供社區及公眾通行之用，房屋於六十八年至七十二年間興建完成，道路則於七十二年間施作完成，此為原告所是承（本院卷二一七頁準備程序及二六三頁勘驗筆錄），另原告所有同段一三
五七、一三五七之二、一三五七之四等三筆土地，亦無償提供公共道路使用，於七十二年五月廿三日向台中縣稅捐稽徵處清水分處，申請減征地價稅，經准予減免在案（同卷二三五頁該分處函），又原告於八十年十一月一日因建築使用，需通行同段一三一一地號等已徵收完竣之公有土地，向被告申請開闢道路，施工完成後，由原告自行管理維護，亦有切結書及申請書在卷可佐（同卷一八一至一八五頁）。從而，原告在上開土地自費鋪設道路，係為其所興建房屋社區，作通行之用，並非基於公眾之利益，而為被告開闢道路，另其所投資之自來水、電力及電信等管線，衡情亦均為社區房屋之用，亦均非基於公益。縱使道路經公眾通行二十餘年之久，原告主張有公共地役之關係，惟公用地役關係之形成，依司法院釋字第四○○號解釋理由：「既成道路成立公用地役關係，首須為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時；其次，於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事；其三，須經歷之年代久遠而未曾中斷，所謂年代久遠雖不必限定其期間，但仍應以時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，僅能知其梗概（例如始於日據時期、八七水災等）為必要。」準此，僅「公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事」即成立公用地役關係，並不分究為行政機關行使公權力所致，或係被告怠於行使權利所致，又上開土地如經供公眾實際通行多年，其受益者為通行之社會大眾，並非被告，且公法上不當得利返還請求權與民法上不當得利返還請求權相類似，請求返還因欠缺法律上原因所獲得給付之公法上權利，其構成要件，並非國家公權力行為所造成財產上損害之賠償，而係以欠缺法律上原因所造成之財產上變動，請求回復其財產狀況為特徵，原告於上開土地舖設道路，縱使已具有公用地役關係之事實，被告使用系爭土地之行為，亦難謂無法律上之原因，原告本於公法上不當得利返還請求權，訴請被告應給付上開金額或分配前開三百坪之土地，亦無理由。
四、另原告於上開土地舖設道路，係基於興建房屋銷售，作為社區及公眾通行之用，上開土地於七十八年間徵收後，原告仍於八十年十一月一日因建築使用，需通行同段一三一一地號等已徵收完竣之公有土地，向被告申請開闢道路，施工完成後，由原告自行管理維護，有如前述，又被告僅為需用土地人，並非決定及發放補償費之處分機關。再者，本件所徵收之土地，嗣因徵收計畫開始使用前，都市計畫規定以市地重劃方式開發，經內政部九十三年十月六日台內地字第○九三○○七三八九九號函核准撤銷徵收，並經台中縣政府公告，則徵收之土地自始未徵收，原告對於其所有土地被徵收之部分，負繳還徵收土地補償費予台中縣政府之義務，至原告並未繳還土地補償費，致被告未發還土地，係屬另一問題，亦不影響撤銷徵收土地之效力，原告所有曾經被徵收土地之部分，因自始未徵收，被告未報請徵收或繳納土地改良物補償費予徵收執行機關台中縣政府，對原告並無任何損害可言，原告依國家賠償法第二條之規定，主張被告怠於執行職務致其權利受損，應負賠償責任，自無可採。另原告未繳還土地補償費，致被告未發還土地，而未參加台中縣台中港特定區（市鎮中心）市地重劃區重劃，其依平均地權條例第六十及六十一條暨同條例施行細則第八十二條之一等相關規定，請求被告應分配予原告該重劃區重劃後土地分配圖標示為抵費地部分土地面積三百坪（任何位置均可）之部分，亦屬無據。
五、綜上所陳，本件原告之訴為無理由，應予駁回，另本件兩造其他主張及陳述，與本件判決結果，不生影響，爰不一一論究，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第一項前段，判決如主文。
中華民國97年2月13日
臺中高等行政法院第四庭
審判長法官沈應南
法官許金釵法官許武峰以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中華民國97年2月18日
書記官莊啟明