裁判字號：臺北高等行政法院107年訴字第82號判決
裁判日期：民國107年05月24日
裁判案由：有關土地登記事務
臺北高等行政法院判決
107年度訴字第82號107年5月3日辯論終結原告 梁信鍊 被告桃園市政府代表人 鄭文燦 訴訟代理人 莊璧華
陳宇志 上列當事人間有關土地登記事務事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：㈠原告前於民國101年8月23日，檢具房屋稅籍證明、戶籍謄本
、航照圖、改制前桃園縣政府73年大崙農地重劃區土地所有權人原有土地與新分配土地對照清冊等資料，向被告所屬改制前桃園縣中壢地政事務所（下稱中壢地政）提出申請，將坐落桃園市○○區○○段○○○○號土地（下稱系爭土地）之使用類別，由特定農業區農牧用地更正編定為同區甲種建築用地，中壢地政嗣於101年10月1日實地會勘後，先於101年10月12日函復原告：系爭土地上並無原告所稱之門牌號碼改制前桃園縣○○市○○里0鄰○○000號建物（下稱106號建物）存在，惟該建物如屬因天然災害，致實地無合法建物存在者，請於期限內檢附政府機關核發之毀損證件憑辦；繼而因原告逾期未補正，函報被告，經被告以101年11月22日府地用字第1010293582號函（下稱被告101年駁回處分）回復原告：原告所請與製定非都市土地使用分區圖及編訂各使用地作業須知第9點㈡說明2及第23點規定不符，且經中壢地政通知補正，原告逾期仍未補正，依規定應予駁回。
㈡原告嗣於102年1月2日向被告陳情，稱因系爭土地無建物，
得否以稅籍證明之建物面積加計其法定空地面積，辦理使用地類別更正編定，經被告以102年3月6日府地用字第1020049631號函（下稱102年3月6日函）回覆原告：系爭土地非屬非都市土地使用編定公告前已為「建」地目，故其上須有合法建物存在，始得申辦更正編定為一般建築用地，倘因天然災害致實地無合法建物存在者，請檢附政府機關核發之毀損證件憑辦。原告不服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張：系爭土地於73年間，確實有伊父親所有之房屋坐落其上，惟嗣後土地重劃時，重劃者未經房屋所有權人同意，即違法將房屋拆除，該拆除既非合法，自不得作為證據，應認系爭土地上之房屋仍然存在，故被告應准許將系爭土地之使用地類別，更正編定為甲種建築用地等語。並聲明：被告應將桃園市○○區○○段○○○○號土地之使用地類別，由特定農業區農牧用地更正編定為甲種建築用地。
三、被告抗辯：原告就系爭土地更正編定事件，不服被告102年3月6日函，惟未於該函送達次日起30日內提起訴願，即逕行提起本件行政訴訟，自非合法。又系爭土地為田地目11等則土地，於73年間辦理重劃，重劃後地目仍為「田」，並非「建」地目，並於75年7月2日補辦編定為特定農業區農牧用地，故系爭土地不屬非都市土地使用編定公告前已為「建」地目，或於編定公告前已奉准變更為「建」地目之土地，依內政部92年9月25日內授中辦地字第0920083974號函意旨，其上須有合法建物存在，始得申辦更正編定為一般建築用地，惟為顧及實際需要，如因天然災害，致土地上無合法建物存在者，土地所有權人如能檢附政府機關核發之毀損證件，及檢具合法房屋證明文件，經相關單位會勘參考毀損照片或航照圖認定後，亦得辦理更正編定為一般建築用地。系爭土地經中壢地政於101年10月1日實地會勘結果，其上並無原告所指106號建物存在，會勘時現場存在之建物，門牌與原告檢附之房屋稅籍證明、戶籍謄本均不相符，故非屬編定公告前之合法房屋，則被告以102年3月6日函通知原告，應檢附政府機關核發之毀損證件憑辦，並無違誤等語，並聲明：駁回原告之訴。
四、本院之判斷：㈠按行政訴訟法第5條規定：「（第1項）人民因中央或地方機
關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」第8條第1項規定：「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。」是以，行政訴訟法第5條及第8條第1項，固均規定人民得基於公法上之原因，請求行政機關為一定給付，惟前者限於訴請行政機關為一定之行政處分，後者則係請求法院判命行政機關為財產上之給付，或作成行政處分以外之非財產上給付。故須經行政機關作成行政處分，始予以給付之事項，人民自無從逕行提起一般給付訴訟，否則無異免除審查行政處分合法性須遵守之訴願前置主義，使當事人可藉由提起一般給付訴訟，規避提起課予義務訴訟應具備之訴訟要件；申言之，人民得對行政機關提起一般給付訴訟之情形，以其請求內容毋庸行政機關裁量，作成行政處分，而得「直接」行使給付請求權者為限。
㈡次按：
⒈區域計畫法第15條規定：「（第1項）區域計畫公告實施後
，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。（第2項）前項非都市土地分區圖，應按鄉、鎮（市）分別繪製，並利用重要建築或地形上顯著標誌及地籍所載區段以標明土地位置。」非都市土地使用管制規則第1條規定：「本規則依區域計畫法（以下簡稱本法）第15條第1項規定訂定之。」第2條規定：「非都市土地得劃定為特定農業、一般農業、工業、鄉村、森林、山坡地保育、風景、國家公園、河川、海域、特定專用等使用分區。」第3條規定：「非都市土地依其使用分區之性質，編定為甲種建築、乙種建築、丙種建築、丁種建築、農牧、林業、養殖、鹽業、礦業、窯業、交通、水利、遊憩、古蹟保存、生態保護、國土保安、殯葬、海域、特定目的事業等使用地。」第6條第1項規定：「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。……」⒉區域計畫法施行細則第16條規定：「依本法第15條製定非都
市土地使用分區圖、編定各種使用地與辦理非都市土地使用分區及使用地編定檢討之作業方式及程序，由內政部定之。」內政部依該施行細則條文訂定之製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知（下稱作業須知）第9點㈡說明⒉規定：「九、非都市土地各種使用地之編定原則：㈡現已為某種使用之土地，依下表及說明規定，按宗分別編定之：……⒉合於下列情形之一土地，在山坡地範圍外之農業區或特定專用區編為甲種建築用地；在山坡地保育區、森林區、風景區及山坡地範圍之農業區編為丙種建築用地：⑴於使用編定結果公告前屬『建』地目。⑵於使用編定結果公告前已奉准變更為『建』地目。⑶於使用編定結果公告前實際已全部（宗）作建築使用或已依法完成基礎工程者。但原依土地法規定編定為農業用地之土地，非法變更作建築使用以及依實施都市計畫以外地區建築物管理辦法申請建築農舍之土地，仍編為農牧用地。」第23點規定：「經編定使用之土地，如土地所有權人檢具確於公告編定前或公告編定期間已變更使用之合法證明文件，依照第9點第2款編定原則表及說明辦理更正編定。」復按內政部92年09月25日內授中辦地字第0920083974號函釋：「主旨：有關非都市土地辦理更正編定為一般建築用地實地是否須有合法建物存在一案，請依會商結論辦理，並轉知所屬地政事務所。說明：本案經本部於本
（92）年9月2日邀同台灣省各縣市政府（台中、嘉義、台南等市政府除外）、本部營建署、法規委員會（未派員）、地政司〔土地登記科、測量科（未派員）、編定管制科〕會商獲致結論如后：㈠非都市土地更正編定為一般建築用地，仍應依現行相關規定辦理，即實地須有合法建物存在始得申辦更正編定為一般建築用地。其理由如下：⒈基於非都市土地辦理更正編定為一般建築用地，必須符合編定時之相關規定，故原有合法建物存在係辦理更正編定重要依據，如實地無合法建物存在，該合法建物之使用狀況、位置、面積範圍均難以審認，亦無法從航照圖上判別仍應編為農牧用地之農舍或禽、畜之農業相關設施。⒉更正案件之建物大部分為老舊房屋，普遍存在於多筆土地上或多間房屋編為同一住址，或水、電表共用無法區分之情形，如實地無房屋存在，僅以相關書面文件審認，易造成混淆、糾紛或違法情事。⒊實地有合法建物存在，於辦理實地勘查及測量時，始能依據戶政機關核發之門牌等認定建物之基地座落，而不致發生錯誤；如實地無合法建物存在，單憑編定前之合法房屋證明文件，除承辦人員難以判定其房屋座落之基地外，當事人亦可能持同一合法房屋證明文件再至他筆土地重複申辦更正編定之情事。⒋實地有合法建物存在，辦理更正編定時較為客觀、具體，且經現場勘查並拍照存證可免弊端及爭議之發生。⒌農林航空測量所提供之航照圖，其拍攝日期與申辦更正編定建物之編定公告管制日期及限制建地擴展執行辦法實施日期尚有差距，因此，航照圖僅能作參考用；如實地無合法建物，其申請更正編定之建物是否在建管前或農業用地編定前已建築使用者，仍無從認定。又如欲參照航照圖予以辦理分割及更正編定，因該航照圖之比例尺非常小，且航照圖與地籍圖之座標不同，其申請分割之確實位置、面積及加計法定空地等亦難以認定，故在執行上確實有困難之處。㈡另為顧及實際需要，如因天然災害，實地無合法建物存在，土地所有權人就合於『製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知』九㈡說明⒉、⒊規定者，依規提出申請，並能檢附政府機關核發之毀損證件，及檢具合法房屋證明文件（文件內應載有合法房屋之位置、面積範圍等），其經相關單位會勘參考毀損照片或航照圖認定後，亦得予以辦理分割及更正編定為一般建築用地。」上開內政部函釋，核屬主管機關基於權責，就法令執行所為之解釋，與立法本旨並無違背，行政機關於受理相關案件時予以援用，自無不合。
⒊由上可知，非都市土地經編定使用地類別後，其使用即必須
符合該使用地類別之容許使用項目及許可細目，故直轄市或縣市政府對於非都市土地編定之使用地類別，對於各該土地所有人行使對土地之使用權能，產生一定之限制，故使用地類別之編定，乃行政機關對於公法上具體事件，所為直接對外發生效力之決定，係屬行政處分。又使用地類別經編定為非一般建築用地之非都市土地，所有人如主張於使用地類別編定前，土地上原有建物存在，應更正編定使用地類別為一般建築用地者，所請求內容涉及該土地容許使用項目及許可細目之改變，揆諸前揭內政部函釋意旨，應依前引作業須知第九點㈡說明⒉、⒊規定，向主管機關申請作成准予更正編定使用地類別為一般建築用地之行政處分，如主管機關予以否准，應先踐行訴願程序，若仍未獲救濟，再提起課予義務訴訟，請求主管機關作成准其申請之行政處分，始為正辦；上開法令規定，並未賦予人民得不待行政機關作成行政處分，即直接請求行政機關更正編定非都市土地使用地類別之公法上請求權。
㈢經查，原告前於101年8月23日，向中壢地政申請將系爭土地
之使用地類別，由特定農業區農牧用地更正編定為同區甲種建築用地，經中壢地政實地會勘後，以系爭土地上無原告所稱之106號建物存在，如該建物係因天然災害，致實地無合法建物存在者，請原告限期檢附政府機關核發之毀損證件憑辦；嗣因原告逾期未補正，報經被告以101年駁回處分，否准原告所請。原告於102年1月2日，再以系爭土地無建物，陳請被告准其以稅籍證明之建物面積加計其法定空地面積，辦理將系爭土地之使用地類別由特定農業區農牧用地更正編定為同區甲種建築用地，經被告以102年3月6日函復略以：
系爭土地非屬非都市土地使用編定公告前已為「建」地目，故其上須有合法建物存在，始得申辦更正編定為一般建築用地，倘因天然災害致實地無合法建物存在者，請檢附政府機關核發之毀損證件憑辦，仍未准許原告之請求等情，有原告所提申請書（原處分卷第1頁）、中壢地政實地會勘紀錄（原處分卷第33至35頁）、中壢地政101年10月12日中地行字第1010010228號函（原處分卷第39至40頁）、中壢地政101年11月13日中地行字第1011004801號函（原處分卷第41至42頁）、被告101年駁回處分（原處分卷第43至44頁）、被告102年3月6日函（原處分卷第49至50頁）附卷可稽，且為兩造所不爭執，堪信為真實。是原告申請將系爭土地之使用地類別由特定農業區農牧用地更正編定為同區甲種建築用地，既未經被告准許，揆諸前揭說明，原告對被告否准其申請之決定，應先踐行訴願前置程序，如仍未獲救濟，再提起課予義務訴訟，請求被告應依其申請，作成更正編定系爭土地之使用地類別為特定農業區甲種建築用地之行政處分；惟原告未對被告102年3月6日函提起訴願，即提起本件訴訟，直接請求被告更正編定系爭土地之使用地類別，乃欠缺公法上之給付請求權，為無理由，應予駁回。
五、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及所提證據，經核均與判決結果無影響，爰不分別斟酌論述，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國107年5月24日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法官李玉卿
法官李君豪法官鍾啟煒
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國107年5月24日
書記官李建德