裁判字號：最高行政法院99年判字第1216號判決
裁判日期：民國99年11月11日
裁判案由：有關林業事務
最高行政法院判決
99年度判字第1216號上訴人新竹縣政府代表人甲○○訴訟代理人 洪榮彬 律師
吳尚昆 律師 李怡卿 律師被上訴人乙○○上列當事人間有關林業事務事件，上訴人對於中華民國98年9月17日臺北高等行政法院98年度簡字第35號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理由
一、被上訴人於民國（下同）93年間以其所有坐落新竹縣○○鄉○○○段雞油凸小段506-11地號土地（下稱系爭土地），向新竹縣寶山鄉公所（下稱寶山鄉公所）申准參加全民造林計畫，造林面積0.11公頃。被上訴人於93年種植茄冬，成活率80%；94年補植印度紫檀，成活率資料不慎遺失；95年種植樟樹、相思樹、桂竹及雜木，成活率70%；96年種植非獎勵造林之樹種檳榔，成活率0%。因96年檢測不合格，寶山鄉公所以97年5月16日寶農字第0973000844號函通知被上訴人：
「…去年（96年）勘查檢測未通過，當時並詢問是否選擇補植續領獎勵金或繳回已領取之獎勵金，台端選擇放棄造林，若不再撫育管理，惠請台端…辦理終止造林手續…。」被上訴人於97年6月3日簽立終止造林申請書後，寶山鄉公所以97年6月19日寶農字第0973001045號函請上訴人准予同意放棄造林並更正造林資訊系統之資料。上訴人乃依獎勵造林實施要點第7點規定，以97年6月30日府農森字第0970084617號函請被上訴人繳回造林獎勵金（下稱獎勵金），其計算方式如下：93年0.11公頃×新臺幣（下同）100,000元/公頃=11,000元，94至96年0.11公頃×30,000元/公頃×2（96年檢測不合格）=6,600元，計17,600元，依據臺灣銀行97年6月3日牌告基本放款利率6.316%之利息，合計應繳回18,712元。被上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回後，提起行政訴訟，經原審法院判決撤銷訴願決定及原處分。上訴人不服，向本院提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張略以：
(一)、被上訴人非專業林農，無任何造林相關知識與技術，雖嘗
試參與造林活動，花費許多時間、人力及肥料等費用，惟面對近年全球氣候異常，全民造林配撥之苗木受細菌性癌腫病感染，政府復未主動規劃及輔導，致樹木相繼枯死。被上訴人考量自身能力無法勝任使林木順利生長之重責，不得已，乃於97年6月依機關規定簽署終止造林申請書。
(二)、獎勵造林實施要點第7點並未規定造林人應簽署終止造林
申請書，上訴人要求被上訴人簽署終止造林申請書，已超出該法規授權之範圍，違反行政程序法第4條之依法行政原則。
(三)、被上訴人於93至95年造林經檢測合格，已將領取之獎勵金
全數使用在造林工作上，96年檢測不合格，亦未收取獎勵金，並無不當獲利之情事。上訴人竟於被上訴人終止造林後，要求被上訴人加計利息繳回獎勵金，完全未慮及農民所付出之時間、人力及肥料等費用，違反行政程序法第8條之誠實信用與信賴保護原則。
(四)、縱上訴人有裁量空間，亦應考量實際造林之可能情形，例
如獎勵造林實施要點第7點第3項即有規定，因病、蟲害、天然災害等不可抗力之情形，不在此限。故機關之終止造林申請書雖得要求申請人放棄往後之獎勵金，但不應追索已經領取且已用於管理經營造林之獎勵金，否則與該法規之授權目的不符，有違行政程序法第10條之裁量原則等語，爰求為判決撤銷訴願決定及繳回獎勵金之處分。
三、上訴人答辯略以：
(一)、行政院農業委員會造林獎勵之目的在於使林木竹長大成林
，若中途放棄或任其荒廢及擅自拔除毀損，致無法繼續撫育，即有違原造林獎勵目的，自應加利息賠償已領取之獎勵金。被上訴人於93年向上訴人所轄寶山鄉公所申請全民造林，嗣於97年6月3日向寶山鄉公所申請終止造林，並敘明放棄造林，無法繼續撫育該造林之林木成材，特立終止造林申請書，同意放棄領取往後之獎勵金並加計利息賠償已領取之獎勵金。上訴人遂依獎勵造林實施要點第7點規定、行政院農業委員會林務局96年8月27日林造字第0961741145號函會議紀錄案由五之決議事項二，以97年6月30日府農森第0000000000號函請被上訴人繳回獎勵金加計利息18,712元，並無不當。
(二)、被上訴人於93年之造林樹種為茄冬（新種），成活率80%
；94年申請補植印度紫檀，成活率資料不慎遺失；95年之造林樹種為樟樹、相思樹、桂竹及雜木，成活率70%；96年樹種為檳榔，成活率0%，且檳榔樹並非獎勵造林之樹種。綜上，被上訴人未善加管理經營，有違獎勵目的，自應加計利息返還獎勵金等語，爰求為判決駁回被上訴人在第一審之訴。
四、原審撤銷訴願決定及原處分，係以：
(一)、依獎勵造林實施要點第6點、第7點第1項、第2項規定，獎
勵金之發給須經申請，由行政機關核定後發給獎勵金，是獎勵金之核發係依據獎勵造林實施要點之規定，為補貼林農新植撫育費及造林管理費，核屬授益之行政處分。
(二)、按行政程序法第93條第1項、第2項第3款規定，行政處分
之附款得對相對人課以負擔，負擔係指附加於授益處分之特定作為、不作為或忍受之義務而言。而切結書之性質係類似負擔之附款，而為準負擔。次按司法院釋字第443號解釋意旨，獎勵造林實施要點第7點第2項規定：「造林獎勵金領取人於領取獎勵金時，應立書面切結，同意接受林業主管機關之指導，善加管理經營造林木竹，使之長大成林，不可任其荒廢或擅自拔除毀損；如有違背，應加利息賠償已領取之獎勵金…」，則該切結書即為前述準負擔之行政處分附款性質。
(三)、再按獎勵造林實施要點第7點規定，申請人應加計利息賠
償已領取之獎勵金，係以獎勵金領取人有中途放棄或任其荒廢及擅自拔除毀損，致無法繼續撫育為要件。惟本件依上訴人所陳，追繳時其上種植檳榔，參以被上訴人自93年至96年止，所種植林木均有一定存活率，核與所謂林木荒廢或擅自拔除毀損，尚屬有間；且綜觀該要點，並無關於上訴人得作成追繳獎勵金之不利處分之規定，此外，上訴人並未證明被上訴人有何任林木荒廢或擅自拔除毀損為前提，則上訴人依前開規定，逕為處分追繳獎勵金，即有違誤。又被上訴人自認能力無法繼續造林，而向行政機關申請終止，則行政機關廢止先前之核准造林以及獎勵金發給之處分，係屬行政處分之廢止，依行政程序法第125條規定可知，行政處分之廢止係向將來失其效力，故上訴人據以追繳前已發給被上訴人之獎勵金，於法未合。再者，上訴人係依被上訴人簽署之切結書及獎勵造林實施要點，作為追回獎勵金之依據，惟該切結書及獎勵造林實施要點均未規定自行申請終止造林之情況，自難據為追繳獎勵金並加計利息之依據，且上訴人依獎勵造林實施要點之主張將有違行政自我拘束原則。
(四)、行政院農業委員會林務局於95年間訂定「林農申請停止獎
勵造林審核機制及處理規範」，而被上訴人於93年申准參加全民造林計畫時，上開行政規則並不存在，且非被上訴人於申請時所得預見，上訴人溯及適用申請後始制定之行政規則，向被上訴人追繳已發給之獎勵金，難謂適法。
(五)、被上訴人放棄造林，並提出終止造林申請書，上載：「…
因放棄造林…同意放棄領取往後之造林獎勵金並加計利息賠償已領取之獎勵金。」核其性質，與原獎勵金給與之處分並無關聯，係被上訴人事後不願再繼續參與造林計畫而提出，其內容為拋棄權利及承諾負擔之單方意思表示，如有爭議，似應由上訴人提起給付訴訟救濟之，始為適法，非得援為上訴人作成行政處分之依據。況其為制式申請書，易言之，若未簽署該申請書，即無法完成獲准終止造林，故上訴人若以此追繳獎勵金，有違誠信原則。
(六)、從而，上訴人依獎勵造林實施要點第7點，以原處分向被
上訴人追繳獎勵金，尚有違誤，訴願機關未予糾正，亦有未合等詞，為其判斷之基礎。乃判決撤訴願決定銷及原處分。
五、本院查：
(一)、按「（第1項）對於適用簡易程序之裁判提起上訴或抗告
，須經最高行政法院之許可。（第2項）前項許可，以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限。」為行政訴訟法第235條所明文。所謂法律見解具有原則性，係指該訴訟事件所涉及之法律問題意義重大，而有加以闡釋之必要而言。例如原裁判所適用之行政命令是否牴觸法律，或高等行政法院就同類事件所表示之法律見解存在有歧異，或與本院向來之法律見解互相牴觸，有由本院確認或統一法律上意見之必要等情形屬之。查關於發給機關依獎勵造林實施要點規定，於領取人簽立切結書後，發給獎勵金予領取人之行為，究係授益行政處分？或是行政契約？嗣領取人如有違背獎勵之目的，發給機關擬向領取人追繳獎勵金，究應以行政處分廢止授益行政處分，並命領取人繳回獎勵金？或應提起給付訴訟，請求領取人繳回獎勵金？因高等行政法院就同類事件所表示之法律見解存在有歧異，揆諸上揭規定及說明，本件所涉及之法律見解具有原則性，應許可上訴人對於原判決提起上訴，合先敘明。
(二)、按「造林獎勵金由農委會提列相關預算支應，符合左列各
款規定者，發給造林獎勵金：(一)所植樹種與株數符合規定標準，並平均分布正常生長於林地。(二)造林成活率達70%以上。(三)自造林第7年起，每年造林成活率扣除自然枯死率2%，每3年實施檢測工作，經檢測合格後，獎勵金每年核發；不合格者，獎勵金不發給，且不得再申請造林獎勵。」及「（第1項）造林獎勵金之發給方式為：前6年每公頃發給新植撫育費新臺幣25萬元，即第1年新臺幣10萬元，第2年至第6年，每年新臺幣3萬元，第7年起至第20年止，每年每公頃發給造林管理費新臺幣2萬元。在同一地點已接受其他機關發給造林獎勵金者，不得重覆申請，事後發現者，應追回已發獎勵金。（第2項）造林獎勵金領取人於領取獎勵金時，應立書面切結，同意接受林業主管機關之指導，善加管理經營造林木竹，使之長大成林，不可任其荒廢或擅自拔除毀損；如有違背，應加利息賠償已領取之獎勵金，其利率以計收賠償時之臺灣銀行牌告基本放款利率為準。（第3項）將既有未達輪伐期之林木砍除，重新申請造林者，不得發給造林獎勵金，但因病、蟲害、天然災害等不可抗力因素，須砍除重新造林經報准者，不在此限。」分別為獎勵造林實施要點第6點及第7點所明定。由此可知，行政院農業委員會造林獎勵之目的在於使之長大成林，故須逐年檢測，並於領取獎勵金時，簽立書面切結，同意接受林業主管機關之指導，善加管理經營造林木竹，使之長大成林，若中途放棄或任其荒廢或擅自拔除毀損，致無法繼續撫育，即有違原造林獎勵目的，自應加利息賠償已領取之獎勵金。但若中途放棄，致無法繼續撫育，係因病、蟲害、天然災害等不可抗力因素者，不在此限。次按「（第1項）行政機關作成行政處分有裁量權時，得為附款。…（第2項）前項所稱之附款如下︰…
三、負擔。…」、「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：…三、附負擔之行政處分，受益人未履行該負擔者。…」及「合法行政處分經廢止後，自廢止時或自廢止機關所指定較後之日時起，失其效力。但受益人未履行負擔致行政處分受廢止者，得溯及既往失其效力。」分別為行政程序法第93條第1項前段、第2項第3款、第123條第3款及第125條所規定。
(三)、原判決就獎勵金之發給，認為係屬授益行政處分，而獎勵
金領取人所書立之切結書之性質係類似負擔之附款，而為準負擔。本件被上訴人向上訴人申請終止造林，上訴人廢止先前之核准造林及發給獎勵金之行政處分，係屬行政處分之廢止等情，業已論述綦詳，本院核無不合。
(四)、原判決認為依上揭獎勵造林實施要點第7點第2項規定，獎
勵金領取人應加利息賠償已領取之獎勵金，係以獎勵金領取人有中途放棄或任其荒廢或擅自拔除毀損，致無法繼續撫育為要件，且本件獎勵金領取人即被上訴人有中途放棄或任其荒廢或擅自拔除毀損，致無法繼續撫育之情事，應由發給機關即上訴人舉證證明之，固無不合。惟本院觀諸原審卷第64頁及第67頁之獎勵造林檢查紀錄卡記載，95年10月25日檢查人員檢查系爭土地時，系爭土地所植樹種為樟樹、相思樹、桂竹及雜木，96年10月25日檢查人員檢查系爭土地時，系爭土地所植樹種為非獎勵造林之樹種檳榔，成活率0%。嗣因96年檢測不合格，寶山鄉公所以97年5月16日寶農字第0973000844號函通知被上訴人：「…去年（96年）勘查檢測未通過，當時並詢問是否選擇補植續領獎勵金或繳回已領取之獎勵金，台端選擇放棄造林，若不再撫育管理，惠請台端…辦理終止造林手續…。」被上訴人並於97年6月3日簽立終止造林申請書，此情未據被上訴人爭執，復有獎勵造林檢查紀錄卡、寶山鄉公所97年5月16日寶農字第0973000844號函及終止造林申請書等影本附於原處分卷第1、2頁、訴願卷第22、24頁可稽。是以，上訴人業已舉證證明被上訴人確有中途放棄，致無法繼續撫育之事實，若被上訴人未能舉證證明此情係因病、蟲害、天然災害等不可抗力因素所致者，則被上訴人即有違原造林獎勵目的，核與上揭獎勵造林實施要點第7點第2項所定之獎勵金領取人即被上訴人應加利息賠償已領取之獎勵金之要件相符。又因係受益人即被上訴人未履行準負擔，上訴人自得依上揭行政程序法第123條第3款之規定，廢止先前之核准造林及發給獎勵金之授益行政處分；且依同法第125條但書之規定，受廢止之核准造林及發給獎勵金之授益行政處分得溯及既往失其效力。從而，上訴人依上揭獎勵造林實施要點第7點第2項之規定，以97年6月30日府農森字第0970084617號函請被上訴人繳回獎勵金，其計算方式如下：93年0.11公頃×100,000元/公頃=11,000元，94至96年0.11公頃×30,000元/公頃×2（96年檢測不合格）=6,600元，計17,600元，依據臺灣銀行97年6月3日牌告基本放款利率6.316%之利息，合計應繳回18,712元，即無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤。綜上，被上訴人已有中途放棄，致無法繼續撫育之事實，原審未進而調查此情是否因病、蟲害、天然災害等不可抗力因素所致，遽認上訴人並未證明被上訴人有何任林木荒廢或擅自拔除毀損，逕依獎勵造林實施要點第7點之規定，處分追繳獎勵金，即有違誤，訴願機關未予糾正，亦有未合云云，核其判決認定事實與卷證資料尚有未合，有違證據法則。
(五)、綜上所述，原判決既有上開違誤，且其違法情事足以影響
判決結果，上訴意旨指摘原判決違法，求予廢棄，即為有理由；又本件事證尚有未明，有由原審法院再為調查審認之必要，本院無從自為判決；爰將原判決廢棄，發回原審法院再為調查後，另為適法之裁判。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中華民國99年11月11日
最高行政法院第四庭
審判長法官劉鑫楨
法官姜素娥法官吳慧娟法官曹瑞卿法官林金本以上正本證明與原本無異中華民國99年11月12日
書記官莊俊亨