裁判字號：臺北高等行政法院108年訴字第907號判決
裁判日期：民國108年12月04日
裁判案由：都市計畫法
臺北高等行政法院判決
108年度訴字第907號108年11月13日辯論終結原告 林莉 訴訟代理人 吳彥鋒 律師
田振慶 律師被告臺北市政府都市發展局代表人 黃景茂 （局長）訴訟代理人 汪海淙
吳妙惠 徐昀沅 上列當事人間都市計畫法事件，原告不服臺北市政府中華民國108年4月25日府訴二字第1086101944號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告所有之門牌號碼臺北市○○區○○○路○○號3樓之1建築物（下稱系爭建物），坐○○○區○○段○○○○○○號土地，位於都市計畫商業區；依臺北市政府民國83年6月1日府都二字第83027894號公告之「擬訂基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」都市計畫（下稱系爭83年都市計畫）、92年1月7日府都二字第09126159700號公告之「修訂臺北市基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案內『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』案」都市計畫（下稱系爭92年都市計畫），及臺北市政府105年11月9日府都規字第10539571200號公告之「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』（北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」都市計畫（下稱系爭105年都市計畫），均明訂系爭建物所在商業區係供一般商業使用，不得作住宅使用。嗣被告查得系爭建物前經臺北市稅捐稽徵處核定按住家用稅率課徵房屋稅，乃以106年4月27日北市都築字第10633331700號函通知原告改善，繼於107年8月9日北市都築字第1076024475號函通知原告，將於107年9月10日派員至系爭建物現場勘查，惟屆期未獲原告配合無法進入，被告乃以107年9月14日北市都築字第1076037088號函通知原告就系爭建物涉及違反都市計畫法規定，檢附具體事證並陳述意見，未獲回應後。經被告審認原告並未提出系爭建物未作住宅使用之具體事證供核，乃以系爭建物違規作為住宅使用，違反系爭建物所在土地使用分區之都市計畫規定，依都市計畫法第79條第1項前段規定，以107年12月19日北市都築字第10760672051號裁處書（下稱原處分）處原告新臺幣（下同）10萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用。原告不服，提起訴願仍遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張略以：㈠本件原告並無都市計畫法第79條第1項之構成要件該當：
土地或建築物之使用是否違反都市計畫法第79條第1項之規定，應視其使用行為有無違反：⑴都市計畫法之規定。⑵依都市計畫法所發布之「命令」。系爭83年、92年都市計畫關於「土地及建築物之使用限制」等內容，均應定性為「行政處分」而非「法規命令」。按主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟以資救濟（司法院釋字156號解釋意旨參照）。據此可知，都市計畫之變更若非屬通盤檢討，而係個案變更，且其內容已「直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔」者，則其性質上即應定性為「行政處分」，而非「法規命令」。系爭都市計畫中關於「土地及建築物使用限制」之內容，實已直接限制人民對於土地及
建築物之使用，並將直接影響人民之財產利益及居住自由，依此可認其屬於發生具體法律效果之行政行為。設若原告使用系爭建物之行為違反系爭83年、92年都市計畫之內容（僅為假設語氣，非原告自認），亦非屬於違反都市計畫法或依都市計畫法所發布之命令之行為，故無都市計畫法第79條第1項規定之構成要件該當。縱此部分係屬立法疏漏者，依「處罰法定主義」亦不得任意為擴張解釋或類推解釋。此外，依都市計畫法其他條文規定，亦無直接限制系爭建物不得作為住宅使用之明文規定，故被告依該條文所為之原處分，顯有違誤。
㈡系爭都市計畫關於土地及建築物之使用限制內容亦有無效之疑慮：
⒈按法規命令若有牴觸憲法、無法律之授權而剝奪或限制人民
之自由、權利，或應經其他機關核准而未經核准者，則該等法規命令應為無效。又人民有居住及遷徙之自由；人民之生存權、工作權及財產權，應予保障。以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。憲法第10條、第15條、第23條分別定有明文。又依司法院釋字709號解釋意旨，行政行為若有限制憲法所保障之人民自由、權利（包含居住自由及財產權等）時，其行政行為之形成過程應確保利害關係人知悉相關資訊及適時陳述意見（亦即將相關資訊分別送達，並使利害關係人得到場以言詞為意見之陳述及論辯後，斟酌全部聽證紀錄，說明採納及不採納之理由作成核定），始符合憲法要求之正當行政程序。經查，都市計畫之審議程序與前述釋字第709號宣告違憲之都市更新條例第19條第3項規定之內容如出一轍；易言之，都市計畫法所規定之審議程序，與都市更新條例第19條第3項之規定，均同樣有下列不符正當行政程序，而有侵害人民居住自由及財產權之情形：⑴並未要求主管機關應將該計畫相關資訊，對計畫單元內受分區使用限制之土地及建築物所有權人分別為送達。⑵利害關係人向主管機關提出意見，亦僅供主管機關參考審議，並非由主管機關以公開方式舉辦聽證。據此，前述都市更新條例第19條第3項規定既業經釋字第709號宣告違憲，則規範內容相仿之都市計畫法第19條內容，依上開解釋意旨，亦應屬不符正當行政程序而有違憲法所保障人民之居住自由及財產權。故系爭83年、92年都市計畫之性質若屬依都市計畫法授權所發布之法規命令者，則因該等計畫案係依違反憲法之正當行政程序而審議核定，自亦屬違反憲法之法規命令，是依行政程序法第158條第1項第1款規定，應屬無效之命令。
⒉按都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際
情況，劃定其他使用區域或特定專用區。前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。都市計畫法第32條第1、2項分別定有明文。由此可知，都市計畫法第32條第1、2項僅授權主管機關得於都市計畫中「劃定使用分區」。至於各使用分區中關於土地及建築物之使用限制，則應依都市計畫法第39條規定：「對於都市計畫各使用區及特定專用區內土地及建築物之使用、基地面積或基地內應保留空地之比率、容積率、基地內前後側院之深度及寬度、停車場及建築物之高度，以及有關交通、景觀或防火等事項，內政部或直轄市政府得依據地方實際情況，於本法施行細則中作必要之規定。」，於各地方政府之「都市計畫法施行細則」為明確規範。據此可知，都市計畫法僅授權主管機關得於都市計畫中「劃定使用分區」，而各分區土地及建築物之使用限制則應於「施行細則」明確規範，俾使人民對於各分區之使用限制能從「施行細則」或「依施行細則所授權發布之土地使用分區管制規則」獲得充分資訊，並避免都市計畫中對於土地及建築物之使用限制內容，與施行細則或土地使用管制規則有所齟齬，而造成人民法律認知之落差。易言之，關於「土地及建築物使用限制」之內容，本應屬於「施行細則」或「土地使用分區管制規則」之規定範疇，而非個別都市計畫所能個別限制，否則將造成人民認知與法規範有嚴重落差，此亦為造成本案爭議之最大原因。據此，系爭83年、92年都市計畫中，關於「土地及建築物使用限制」之內容，顯然已逾越都市計畫法之授權範圍，而欠缺法律之授權，且其內容涉及剝奪或限制人民之自由、權利，故依行政程序法第158條第1項第2款規定，應屬無效。
⒊按「主要計畫應依左列規定分別層報核定之：一、首都之主
要計畫由內政部核定，轉報行政院備案。二、直轄市、省會、市之主要計畫由內政部核定。」、「細部計畫擬定後，除依第14條規定由內政部訂定，及依第16條規定與主要計畫合併擬定者，由內政部核定實施外，其餘均由該管直轄市、縣（市）政府核定實施。」、「主要計畫及細部計畫之變更，其有關審議、公開展覽、層報核定及發布實施等事項，應分別依照第19條至第21條及第23條之規定辦理。」；依都市計畫法第20條第1項第1、2款、第23條第1項、第28條分別定有明文。據此可知，系爭83年、92年都市計畫依法均應由內政部核定始生效力。經查，被告雖有系爭83年都市計畫之內政部核定文（即內政部83年5月5日台內營字第8302817號函），惟就系爭92年、105年都市計畫均未見業經內政部核定等文字及核定函文字號，該等都市計畫是否確經內政部核定，亦非毫無疑義。雖被告辯稱系爭92年、105年都市計畫係屬細部計畫，故無庸經內政部核定云云。惟查，系爭83年都市計畫同樣亦屬細部計畫，何以仍須內政部核定。
㈢原告縱有違反行政法上義務之行為，亦非出於故意或過失，而應不予處罰或免除其處罰：
按違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。不得因不知法規而免除行政處罰責任。但按其情節，得減輕或免除其處罰。行政罰法第7條第1項、第8條分別定有明文。自系爭建物之所有權狀觀之：系爭建物之所有權狀並未記載「不得作為住宅使用」等文字，僅有於主要用途欄位載明「金融保險業（不含銀行、合作社）」。承上，前述用途既稱「主要」，而非以「限於金融保險業」之文字記載，故前述所有權狀之文字均未絕對排除「住宅使用」。自系爭建物之「使用執照」觀之，系爭建物之使用執照存根內容，於使用分區欄位僅記載「商業區（供商業購物中心使用）」，並未記載「不得作為住宅使用」等文字。另於用途欄位，雖係記載「(G1)金融保險業（不含銀行保險業）」，惟依「台北市一定規模以下建築物免辦理變更使用執照管理辦法」第三條規定：「建築物變更使用類組，應依附表一規定辦理」，而依該「附表一」之說明(原證1)，若使用樓地板面積未達500平方公尺者，則「G1類(金融保險)」得變更為「H2類(集合住宅、住宅)」，且不用辦理變更使用執照。據此可知，系爭建物樓地板面積僅為130.28平方公尺，故依前揭規定，雖系爭建物使用執照用途記載「G1類(金融保險)」，惟仍可變更為「H2類(集合住宅、住宅)」使用，且不用辦理變更使用執照。此外，系爭建物使用執照於變更登記欄位，雖有「不得擅自變更作為住宅用」等文字，惟該等文字係於106年9月7日始增列註記，自難以期待原告於取得系爭建物時，即有不得作為住宅使用之認識。據此，原告實無從自使用執照所揭露之資訊，獲悉系爭建物不得作住宅使用。況且，縱使被告確有將系爭都市計畫公告於區公所者，惟距原告取得系爭建物時已分別相隔21年、12年，各該區公所早已沒有該等計畫案之公告資訊可供查詢，故原告實無法於取得系爭建物當時，於各該區公所觸及該等計畫案之內容。此外，原告取得系爭建物當時，於被告之網頁亦無從查詢得知系爭建物「不得作為住宅使用」之資訊，故原告即便竭盡當時一般之查詢方式，亦難以期待有「不得作為住宅使用」之認識。原處分未考量上開情形，分別就各案審酌有無行政罰法第7條、第8條規定適用，而有不予處罰、減輕處罰或免除處罰之情形，竟一律依「臺北市○○區○○○段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則」（下稱「大彎北段裁處作業原則」）逕行裁罰，除有裁量怠惰之情形外，亦與行政罰法第7條、第8條不符而有違誤。
㈣原處分僅以單一標準而為罰鍰額度之裁量，而未考量客觀行
為所生影響及其主觀上應受責難之程度，顯有「裁量怠惰」之違誤：
按裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。行政罰法第18條第1項定有明文。行政機關於裁罰罰鍰時，本即應於具體個案斟酌主、客觀之責任程度而為適當之裁量，不能漠視行政罰法第18條第1項之規定而僅依單一標準進行裁罰，否則即有「裁量怠惰」之違誤，其理至明。惟查，被告係依「大彎北段裁處作業原則」（乙證1），而為原處分裁罰罰鍰額度之基準，細譯「大彎北段裁處作業原則」之內容，可知其罰鍰之裁罰基準，係僅以「主要建物登記面積」為單一標準，分為5個不同級距，機械式依各級距裁處「固定」之罰鍰。縱被告認定各該住戶有違反都市計畫法第79條第1項者，則各該住戶之違規情形亦絕非一致而毫無差異；易言之，各該住戶除「使用面積」不同外，其「使用期間」、「主觀上認知」、「客觀上影響」、「有無所得利益（例如建商）」、「各住戶之資力」等情形，亦絕非全部相同。然被告卻漠視行政罰法第18條第1項之規定，而僅以「使用面積」區分級距之單一標準，一律裁處「固定」之罰鍰，故依前揭最高行政法院101年度判字第60號判決意旨，原處分顯有裁量怠惰之違法，灼然至明。
㈤末者，與本案情節相同之裁罰案件目前已多達1,600餘件，
可見「大彎北段」此類相關案件並非如同一般個案行政裁罰案件，而係屬於一連串、長期不當行政行為之遺毒所造成之大量違法情形；易言之，依照都市計畫法第19條、第23條及第28條之都市主要計畫、細部計畫的擬定、變更程序上並未賦予當事人充足之程序保障，行政機關更依照此種違憲法規擬定相關都市計畫，單方面改變人民居住自由、財產配置，並於法律沒有授權之情形下，將土地及建築物使用管制埋藏在一般民眾難以觸及之都市計畫中，再加上台北市政府長期以來怠於充分揭露資訊，直向、橫向各機關間之資訊與行政作為不一致，對於建商於此區域長期以住宅形式興建、銷售之事實，一再放任為之！凡此種種均已嚴重導致原告依照憲法所享有之基本權受到侵害，惟立法、行政權卻未尋求妥適改善，反而要人民承擔此種國家機關嚴重錯誤所造成之後果，顯與憲法所欲保障人民不受國家機關侵害之意旨不符。
㈥爰聲明求為判決：1.訴願決定及原處分均撤銷。2.訴訟費用由被告負擔。
三、被告答辯則以：㈠原處分依都市計畫法第79條第1項處原告10萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，並無違法：
查原告所有門牌號碼臺北市○○區○○○路○○號3樓之1系爭建物，其坐落土地均為臺北市○○區○○段○○○○○○號土地（見乙證3）。次查，依系爭83年都市○○○○○街廓編號Ａ2區係商業區（供商業購物中心使用）及娛樂區（供娛樂購物中心使用），而非供住宅使用。該計畫案之附表一，即基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地及建築物使用組別容許表中，Ａ2區亦無容許「獨立、雙併住宅」或「多戶住宅」之使用（見乙證4，頁15、18）。而系爭建物所坐落臺北市○○區○○段○○○○○○號土地，即係位於街廓編號Ａ2區（見乙證5），故系爭建物確實不得供住宅使用。系爭92年都市計畫明定「（三）本地區街廓編號Ａ1.Ａ2.Ｂ1.Ｂ2之商業區（供商業購物中心使用）及娛樂區（供娛樂購物中心使用），為結合本地區山系、水岸活動，並塑造南北向景觀林蔭綠軸，各基地內主要商業使用應面臨此景觀大道集中配置，且應以購物商業、休閒娛樂之使用為主，其作原計畫允許使用之容積樓地板面積應達申請基地總容積樓地板面積之二分之一以上，其餘除不准許住宅使用外，比照臺北市土地使用分區管制規則第三種商業區之使用組別」（參乙證6）；另系爭105年都市計畫維持92年都市計畫關於系爭建物所在Ａ2街廓不得供住宅使用之規定（參乙證7）。且系爭建物坐落之土地即臺北市○○區○○段○○○○○○號土地之都市計畫使用分區圖分區說明亦已記載：「商業區（供商業購物中心使用，不得作住宅使用）」（乙證8）。從而，系爭建物確不得作為住宅使用，原告將其作為住宅使用，違反臺北市政府依都市計畫法第21條發布之系爭83年、92年都市計畫所定土地使用分區之管制，而有都市計畫範圍內建築物之使用，違反直轄市政府依都市計畫法所發布命令之情形，被告依都市計畫法第79條第1項前段及「大彎北段裁處作業原則」之規定，以原處分處原告罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，並無違法。
㈡原處分無違反信賴保護原則：
被告並無任何表現在外具有法效性之行政行為，給予原告任何得將系爭建物作為住宅使用之信賴基礎。至原告雖稱接收到的建案資訊都未載明不得作為住宅使用，反而係一再強調住家使用類似字眼等語，惟查：建商出示之室內設計圖、於樣品屋擺設床、廚房、衛浴空間等居家使用設施及相關房仲出售資訊，皆非被告所為，更非對外所為具有法效性之行政行為，依最高行政法院106年度判字第427號判決之意旨，不得作為信賴基礎，原告主張並不符合信賴保護原則之要件。再查，原告申請房屋稅稅率變更為住家用稅率，雖經臺北市政府稅捐稽徵處同意，然房屋稅課徵標準之認定係針對房屋「實際使用情形」，惟實際上原告將系爭建物作為住宅使用，不代表該使用方式即為合法。且稅捐處對於系爭建物是否為合法使用，並無任何置喙之權限，故稅捐處從未對原告之系爭建物為合法住宅使用之處分，自無拘束被告之效力可言。另原告稱其繳納相關水費、電費及電信費，係以住家用費率計費而非以營業用費率計費等語，惟如上所述，各該繳費基準之認定與系爭建物得否合法作為住宅使用係屬二事，原告亦不得以此作為信賴基礎。又建商申請之建造執照、使用執照係經主管建築機關依建築法規相關規定審核，其使用執照核准之建築物用途均無載明可作為住宅使用（見乙證10第2頁中段「建築物概要」用途部分），原告不足以產生合理信賴。原告稱其取得之所有權狀上並無記載「不得作為住宅使用」之類似文字，然法律已有明確規定之事項，人民本即應遵守，而非須行政機關處處張貼標示或載明警語始有遵守之必要。另被告106年9月7日開始於建造執照上所為「不得作為住宅使用」之註記，僅屬就都市計畫相關規定再次加以說明，目的即係為了提醒如原告應恪守規定，而非法規之變動，與信賴保護原則無涉。
㈢原處分無違反法治國原則及法律不溯及既往原則：
查臺北市政府系爭83年、92年都市計畫已明定系爭建物所在Ａ2街廓係商業區，為供一般商業使用，未容許供住宅使用；嗣105年都市計畫案關於「不准許住宅使用」之規定並無變更，而係延續原管制要點之內容。因此，關於系爭建物所在商業區不得為住宅使用，係於系爭83年、92年都市計畫案即已規定，系爭建物於104年12月24日間登記為原告所有後（見乙證3），自受前開規定之拘束，並無違反法律不溯及既往原則。另臺北市政府106年10月5日發布之「大彎北段裁處作業原則」僅為裁量基準，而非直接限制人民權利義務之依據。又臺北市政府104年4月29日府都築字第10433041900號公告僅係將裁處權交由被告行使，而非當時始公布都市計畫法第79條之規定（見乙證2），都市計畫法第79條於89年1月26日修正施行後即有適用。故上開規定皆非屬新訂之法規對規範對象之有利法律地位或可得預期利益有影響之情形，與法治國原則及法律不溯及既往原則無涉。原告稱大彎北段地區商業宅買賣之時點落於105年之前，前揭105年計畫案屬新法規範，作為裁罰理由與法令依據有違法律不溯及既往原則等語。然如前述，系爭83年、92年都市計畫已明定系爭建物所在商業區係供一般商業使用，不准許作住宅使用，且系爭105年都市計畫案就此部分並無變更，故原告主張原處分違反法律不溯及既往原則，並非可採。
㈣有關83年都市計畫及92年都市計畫，其中關於「土地及建築物之使用限制」內容係為法規命令：
依都市計畫法第79條第1項規定，經主管機關依都市計畫法及相關法令所定程序為都市計畫並完成細部計畫者，其區域內各筆土地的使用分區及其使用管制，係經該都市計畫細部計畫案公告發布實施生效而確定。故直轄市政府為規範都市計畫區域內各土地使用分區的使用管制程度，而頒行的管制要點屬於都市計畫法第79條第1項所稱直轄市政府依本法所發布的命令，則對於都市計畫範圍內土地或建築物的使用違反使用管制命令者，即該當於該條項所稱違反直轄市政府依都市計畫法所發布之命令此一要件（最高行政法院104年度判字第373號判決參照）。
㈤按都市計畫法第21條第1項規定：「主要計畫經核定或備案
後，當地直轄市、縣（市）（局）政府應於接到核定或備案公文之日起30日內，將主要計畫書及主要計畫圖發布實施，並應將發布地點及日期登報周知。」，查本市都市計畫經核定後，皆依前開規定於期限內發布公告，並張貼於臺北市政府公告欄、都市計畫所在之區公所以及刊登於臺北市政府公報，並將發布地點及日期刊登報紙。再查被告自90年起，皆將都市計畫書圖公告於被告網站供人查閱。另有關都市計畫於擬定、審議、核定至發布實施之過程中民眾參與方式，都市計畫法自62年修正起，第19條及第21條已有明載舉行說明會、陳情及通知方式，另臺北市政府亦於78年12月12日頒訂「臺北市舉辦都市計畫座談、說明會作業要點」之規定。都市計畫法第32條「劃定使用分區」與同法第39條「對於都市計畫各使用區及特定專用區內土地及建築物之使用」，兩者權限並無重疊：按最高行政法院104年判字第373號判決要旨：「都市計畫法臺灣省施行細則第15條僅係針對住宅區使用管制及不得經營項目之概括原則性規定，非謂所經營之項目不在該條所定禁止之列即屬合法，仍應視其有無違反其他管制規定而定。而上開細部計畫土地使用管制要點第5點之規定乃係都市計畫法臺灣省施行細則第15條更細部之管制規定，自不得因都市計畫法臺灣省施行細則第15條有原則性之規定，而排除細部計畫土地使用管制要點第5點規定之適用。」且被告105年6月27日北市都規字第10535136400號函釋略以：「查都市計畫之擬定與變更係屬都市計畫法授予地方主管機關之法定權限，本市訂有土地使用分區管制自治條例係都市計畫法第39條授權訂定臺北市都市計畫施行自治條例，復該自治條例第26條授權訂定就全市土地使用分區管制事項為一般性、普遍性之規範，另查都市計畫主管機關基於因應個別地區之特殊發展需要，亦得依都市計畫法第32條及第22條規定，於個別都市計畫擬定或變更使用分區為特定分區，就土地使用分區管制內涵作特別規定。故本市土地使用管制機制屬全市一般性、普遍性事項係依本市土地使用分區管制自治條例規定辦理；如具特別性質之分區及其土地使用分區管制事項，則循都市計畫法定程序，於個別之都市計畫內明確規定，該自治條例與本市都市計畫書並無競合之處」，上開函釋已有說明其兩者係分別針對一般性管制項目及地區特別規範事項之規定，故並無競合之處（參乙證19）。
㈥答辯聲明：1.原告之訴駁回。2.訴訟費用由原告負擔。
四、本院之判斷如下：㈠都市計畫，是指在一定地區內有關都市生活的經濟、交通、
衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫的發展，並對土地使用作合理的規劃，且應依據現在及既往情況，並預計25年內之發展情形訂定之。此見都市計畫法第3條及第5條之規定自明。都市計畫為達成計畫目標，所採手段包括管制措施、公共事業及誘導措施，土地使用分區管制即為都市計畫內容之一。都市計畫法第6條規定：「直轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」第32條規定：「都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」第35條規定：「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」又都市計畫之市鎮計畫，應先擬定主要計畫書，主要計畫公布實施後，應繼續完成細部計畫。細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就「土地使用分區管制」表明之。其主要計畫及細部計畫，均應送由該管政府或鄉鎮（縣轄市）都市計畫委員會審議，在審議前應公開展覽，於公開展覽期間，任何公民或團體均得提出意見，由都市計畫委員會審議，審議結果並應報請上級政府核定後發布實施。此為都市計畫法第15條第1項、第17條至第21條、第22條第1項第3款及第23條所明定。是在實施都市計畫範圍內土地之使用分區管制，既應依上述法定程序確定，任何有關之公民或團體，亦均有機會知悉土地使用分區管制之狀況並提出意見，則在該計畫確定後，即應依其計畫實施，都市計畫一經公告確定，即發生規範之效力（司法院釋字第513號解釋意旨參照）。可知都市計畫經法定審議程序者，其區域內土地的使用分區及其使用管制，將隨都市計畫之公告發布實施生效而確定。故直轄市政府為規範都市計畫區域內各土地使用分區的使用管制程度，而依都市計畫法公告發布實施之都市計畫，及併同都市計畫頒行的管制要點均屬於都市計畫法第79條第1項所稱直轄市政府依本法所發布的命令，則對於都市計畫範圍內土地或建築物的使用違反使用管制命令者，即該當於都市計畫法第79條第1項所稱違反直轄市政府依都市計畫法所發布之命令此一要件（最高行政法院104年度判字第373號判決意旨參照）。
㈡經查，系爭建物係屬於臺北市政府於83年6月1日公告實施之
系爭83年都市計畫附圖一、土地○○○區○○段）Ａ2街廓範圍內，依附件一「配合基隆河（中山橋至成美橋段）整治計畫地區土地使用分區與都市設計管制要點」（下稱管制要點）一、土地及建築物之使用第（二）點明定街廓編號Ａ2區係商業區（供商業購物中心使用）及娛樂區（供娛樂購物中心使用），而非供住宅使用。該計畫案之附表一，即基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地及建築物使用組別容許表中，Ａ2區亦無容許「獨立、雙併住宅」或「多戶住宅」之使用（見乙證4）；迄臺北市政府於92年1月7日公告系爭92年都市計畫管制要點關於土地及建築物之使用進一步明定：「（三）本地區街廓編號Ａ2之商業區（供商、業購物中心使用）及娛樂區（供娛樂購物中心使用），為結合本地區山系、水岸活動，並塑造南北向景觀林蔭綠軸，各基地內主要商業使用應面臨此景觀大道集中配置，且應以購物商業、休閒娛樂之使用為主，其作原計畫允許使用之容積樓地板面積應達申請基地總容積樓地板面積之二分之一以上，其餘除不准許住宅使用外，比照臺北市土地使用分區管制規則第三種商業區之使用組別」（見乙證6）；105年11月9日公告之系爭105年都市計畫（見乙證7）修訂管制要點之部分規定，惟關於系爭建物所在係屬商業區供一般商業使用，不得作住宅使用之規定均仍維持不變。原告自104年12月24日購買系爭建物時起，即將系爭建物充作住宅使用迄今，且曾向臺北市稅捐稽徵處申報系爭建物作住宅使用，並經核定按住家用稅率課徵房屋稅在案等情，此有乙證3系爭建物登記謄本在卷可稽，且為原告於起訴狀及陳報狀中所自承（見本院卷第11頁、第339頁），依此堪認原告自104年間起，將系爭建物作住宅使用，明顯與被告發布前開都市計畫管制要點一、關於系爭建物所在街廓編號Ａ2土地及建築物使用管制之用途相違，其行為自該當於都市計畫法第79條第1項前段規定違反直轄市政府依都市計畫法發布之命令，要屬無疑。且本件原告為系爭建物之所有權人，本負有不得違反被告所發布之都市計畫細部計畫案管制要點中關於商業區不得作住宅使用之使用管制命令義務，其違反命令將系爭建物作住宅使用，嗣經被告以106年4月27日北市都築字第10633331700號函（見本院卷第161頁）通知原告所為之行為已違反該地區系爭都市計畫管制要點規定後，仍使該違法狀態存續，為原告所是認（見本院卷第524頁），自構成故意違反行政法上義務之行為，且具違章行為人之地位甚明。被告依都市計畫法第79條第1項前段規定，對於違反行政法上義務人即原告，適用臺北市政府於106年10月5日以府都築字第10637816000號函所發布「大彎北段裁處作業原則」（見乙證1），因系爭建物面積為130.28平方公尺，應適用級距三之裁罰基準。
是被告依都市計畫法第79條第1項前段及「大彎北段裁處作業原則」等規定，以原處分處原告10萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，於法並無不合。
㈢原告雖主張：原處分違反信賴保護原則及法律不溯及既往原則，依法應予撤銷云云，惟查：
1.按信賴保護原則涉及法秩序安定與國家行為可預期性，屬法治國原理重要內涵，其作用非僅在保障人民權益，更寓有藉以實現公益之目的。人民對依法規而取得之有利法律地位或可合理預期取得之利益，於客觀上有表現其信賴之事實，而非純為願望或期待，並具有值得保護之價值者（司法院釋字第525號解釋參照），其信賴之利益即應加以保護。法規變動（制定、修正或廢止）時，在無涉禁止法律溯及既往原則之情形，對於人民既存之有利法律地位（司法院釋字第529號解釋參照）或可得預期之利益（司法院釋字第605號解釋參照），國家除因有憲政制度之特殊考量外（司法院釋字第589號解釋參照），原則上固有決定是否予以維持以及如何維持之形成空間，惟仍應注意人民對於舊法有無值得保護之信賴及是否符合比例原則（司法院釋字第717號解釋意旨參照）。再者，所謂信賴保護原則，必須行政機關之行政處分或其他行政行為，足以引起人民信賴，及人民因信賴該行政行為，而有客觀上具體表現信賴之行為，然嗣後該信賴基礎經撤銷、廢止或變更而不復存在，始有適用（最高行政法院108年度判字第360號判決意旨參照）。
2.依系爭建物及其坐落之土地所適用臺北市政府於83年6月1日公告實施之系爭83年都市計畫及其管制要點規定，關於土地及建築物之使用早已明定係商業區（供商業購物中心使用）及娛樂區（供娛樂購物中心使用），而非供住宅使用。該計畫案之附表一，即基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地及建築物使用組別容許表中，Ａ2區亦無容許作住宅使用。迄臺北市政府於92年1月7日、105年11月9日公告系爭92年、105年都市計畫修訂管制要點之部分規定，惟關於系爭建物所在係屬商業區供一般商業使用，不得作住宅使用之規定均仍維持不變等情，業如前述；又都市計畫法第79條第1項自89年1月26日修正時即明定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或各級政府依本法所發布之命令者，處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新台幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」之後都市計畫法雖歷經多次修正，但該條文僅略為文字修正，法律構成要件及效果實質上均無不同；至臺北市政府106年10月5日府都築字第10637816000號令發布之「大彎北段裁處作業原則」，係臺北市政府基於主管機關之職責，○○○區○○○○段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項事件，裁處罰鍰時，能合於比例原則，而依行政程序法第159條第2項第2款規定所訂定之行政規則，乃臺北市政府本於其上級行政機關之地位，就關於違反都市計畫法第79條第1項之違章處罰，為簡化執行機關之個案行政裁量，而頒布有「裁量性準則」之行政規則，無涉都市計畫法第79條第1項前述規範內容之修正。依此可見，本件並無涉法規變動或法律溯及既往適用之情形，原告自非得主張依法規而取得有利之法律地位或有可合理預期取得利益之可言，原告起訴主張：系爭105年都市計畫、「大彎北段裁處作業原則」、臺北市政府104年4月29日府都築字第10433041900號公告「都市計畫法第79條」有關臺北市政府權限委任被告辦理等法令規範，皆屬「新法規範」，原告申請變更為住家用稅率之事實係於「新法規範」制訂前早已終結，自有禁止法律溯及既往原則之適用云云，容有誤會。
3.其次，原告曾向臺北市稅捐稽徵處申報系爭建物作住宅使用，並經核定按住家用稅率課徵房屋稅乙節，固為兩造所不爭執，然按實現租稅構成要件之行為，依稅目不同，有為法律行為者，有為事實行為者，無論法律行為或事實行為，如實現租稅構成要件，縱然違反法律強制或禁止規定之行為，或違反公序良俗之行為，亦表現納稅義務人之納稅能力，依法成立稅捐債務，對此等行為依法課稅僅肯定其實現租稅構成要件，原係實質課稅之一環，並未使該行為合法或正當化。準此，臺北市稅捐稽徵處因原告將系爭建物作住宅使用，而認符合按住家用稅率課徵房屋稅之要件，准予按住家用稅率課稅，亦僅是基於實質課稅原則，肯定其實現租稅構成要件而已，並未使原告非法使用系爭建物之行為合法或正當化。況臺北市都市計畫範圍內土地及建物之使用是否符合都市計畫相關法令及土地使用分區管制之相關規範，臺北市政府以104年4月29日府都築字第10433041900號公告「都市計畫法第79條」有關臺北市政府權限委任被告辦理在案（見乙證2），故被告始為認定系爭建物是否合法使用之權責機關，而非屬臺北市稅捐稽徵處之權責，臺北市稅捐稽徵處自無從越俎代庖代被告為認定。再者，原告於購買系爭建物時，縱認建商或房仲從未告知系爭建物所在區域有「不得作為住宅使用」之特別限制，甚至強調系爭建物係「住商兩用」，而涉有廣告不實等情事，然此應屬原告與建商、房仲間之私法消費糾紛，並非當然可將原告誤信建商、房仲廣告系爭建物可作住宅使用而購屋之結果逕歸咎於被告之行政行為所致。又查，系爭建物之建物所有權狀主要用途已登載「金融保險業」，及使用執照上建物用途亦載明「一般事務所」、「金融保險業」或「餐飲業」等文字，此有系爭建物建物所有權狀及使用執照存根附表影本在卷可參（見本院卷第27頁、第148頁），該等公文書縱無明文登載「不得作住宅使用」，亦應足以使原告知悉系爭建物應供作一般事務所、商業使用，或對是否得作住宅使用乙節心生疑慮，倘向被告及時稍加探詢，其所謂之前開誤會即應得以避免，故尚難認本件系爭建物權狀或使用執照之核發有何違法或不當之處，亦不足供原告援引為前述信賴之依據。從而，堪認原告起訴主張：原告購買系爭建物之所有權狀、土地及建物登記謄本上，均無記載「不得作為住宅使用」之類似文字；臺北市政府稅捐稽徵處未告知系爭建物所在區域有不得作為住宅使用之特別限制，且與被告均屬臺北市政府轄下之行政機關，竟然右手核定可合法申請住家用稅率，左手又恣意開罰，其違反信賴保護原則之情至為灼然云云，核與前述信賴保護原則之要件不符，顯非可採。
4.綜上，原告所主張行政法上之信賴保護原則，其適用前提須以行政機關已創設出一信賴之基礎，當事人再根據該信賴之基礎，而展開具體之信賴行為為必要。然本件原告所主張稅務機關核定按住家用稅率課徵房屋稅，或使用執照、權狀謄本等均沒有加註不得作住宅使用文字等行政作為，或建商、房仲廣告不實等，均與被告之行政行為無涉，尚不足作為其本件主張信賴之基礎，而得據以主張信賴保護原則之適用；又系爭83年都市計畫及其管制要點，關於系爭建物及其土地之使用早已明定係商業區（供商業購物中心使用）及娛樂區（供娛樂購物中心使用），不得供作住宅使用，迄今無任何變動；都市計畫法第79條第1項自89年1月26日修正時起迄今，關於都市計畫範圍內土地或建築物之使用，違反該法或直轄市政府依該法所發布之命令者，其裁罰之構成要件與法律效果均未修正，至「大彎北段裁處作業原則」則僅屬「裁量性準則」之行政規則，無涉都市計畫法第79條第1項前述規範內容之修正。基於法治國下的法安定性及信賴保護原則，原告於本件違法利用系爭建物之行為時，對於何種行為應受如何的制裁自應有所認識或有預見的可能性，被告依都市計畫法第79條第1項規定，對於原告將系爭建物作住宅使用之違反行政法上義務之行為，在該法律效果的範圍內依法對其加以裁罰，應無違反信賴保護及法律不溯及既往之原則。
㈣原告又援引司法院釋字第156號解釋意旨，主張系爭83年、
92年都市計畫關於土地及建築物之使用限制應屬行政處分性質，故非屬依都市計畫法所發布之命令，無都市計畫法第79條第1項規定之構成要件該當云云，惟查:
⒈直轄市政府為規範都市計畫區域內各土地使用分區的使用管
制程度，而依都市計畫法公告發布實施之都市計畫，及併同都市計畫頒行的管制要點均屬於都市計畫法第79條第1項所稱直轄市政府依本法所發布的命令，則對於都市計畫範圍內土地或建築物的使用違反使用管制命令者，即該當於都市計畫法第79條第1項所稱違反直轄市政府依都市計畫法所發布之命令此一要件，此可揆諸首揭說明及最高行政法院判決意旨自明，另參諸司法院釋字第742號解釋理由書意旨：「定期通盤檢討得對主要計畫及細部計畫為必要之修正，是其所得修正之範圍及內容甚廣。按定期通盤檢討對原都市計畫之主要計畫或細部計畫所作必要變更，屬法規性質，並非行政處分。然由於定期通盤檢討所可能納入都市計畫內容之範圍並無明確限制，其個別項目之內容有無直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加負擔，不能一概而論。訴願機關及行政法院自應就個案審查定期通盤檢討公告內個別項目之具體內容，判斷其有無個案變更之性質，亦即是否直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加負擔，以決定是否屬行政處分之性質及得否提起行政爭訟。如經認定為個案變更而有行政處分之性質者，基於有權利即有救濟之憲法原則，應許其就該部分提起訴願或行政訴訟以資救濟，始符憲法第16條保障人民訴願權及訴訟權之意旨。」可知都市計畫之法律性質有可能定性為法令性質，亦可能是行政處分，且就此問題我國實務及學者所持立場與觀點素有差異，隨著社會變遷亦可能前後見解略有不同，縱有部分見解認其宜解為行政處分，使權益相關人得以救濟（如解為法規性質則無直接救濟管道，目前實務上僅得請求附帶審查都市計畫是否違法，惟根據現於立法院審議中行政訴訟法第二編第五章「都市計畫審查程序」修正草案，未來不論都市計畫之法律定性為法規命令或行政處分，均得循該草案之規定提起行政救濟），然此均係基於權利有效保障或有權利即有救濟之精神而為解釋，尚非得據此曲解為具行政處分性質之都市計畫即非屬於都市計畫法第79條第1項所稱直轄市政府依本法所發布的命令。
⒉其次，都市計畫為促進都市發展與國家進步的重要機制，都
市計畫一經公告確定，即發生規範之效力，且都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更，此為都市計畫法第26條第1項所明定。因此都市計畫除依循通盤檢討之機制，依據都市發展情況，並參考人民建議作必要之變更外，一經核定發布後，都市計畫範圍內土地之使用將受都市計畫規範之限制，此乃都市計畫得以達成計畫目的之重要基礎，故違反都市計畫關於土地使用分區管制之規定，均應予依法裁罰，始能貫徹計畫之目的，不因通盤檢討或個案變更而有所不同，否則違反都市計畫法公告發布實施之都市計畫，及併同都市計畫頒行的管制要點之行為，豈非尚須先區分都市計畫之法律性質，經定性為法規性質者而後始能據以裁罰，如此將使都市計畫法土地使用管制之相關規範無從貫徹，顯非符合都市計畫法之立法本旨，原告前開主張要無可採。
㈤原告再援引司法院釋字第709號解釋意旨，主張都市計畫法
第19條等關於都市計畫審議、核定之程序違反憲法上之正當行政程序，系爭83年、92年都市計畫據以發布，應屬無效之命令云云。惟查：
1.我國現行土地利用計畫法制，係依據都市計畫法、區域計畫法及國土計畫法等規範，而形成確保國土安全與永續發展，保育自然環境與資源，建構資源與產業合理配置，維護地理、人口、資源、經濟活動等相互依賴及促進共同利益關係之土地利用計畫，並授權行政主管機關基於行政專業及計畫高權之地位，就各該專業法規所規範之土地範圍，制定適當合理之土地使用計畫，強化土地資源保育及利用之管理機制，確保空間發展計畫之實現。土地使用計畫乃開發建設計畫之上位規範計畫，鑑於土地使用計畫，攸關國土安全與永續發展等整體綜合計畫之實現，原則上應由國家機關立於計畫高權地位裁決確定其計畫內容，人民並無擬定土地使用計畫內容之基本權利。主管機關擬定都市計畫發布實施，或之後依都市計畫法第26條第1項定期通盤檢討予以變更，人民原則上並無請求為如何擬訂計畫或通盤檢討變更之權利；另依都市計畫法第63條、第64條規定，主管機關得辦理都市更新，都市更新則為都市計畫之一環，用以促進都市土地有計畫之再開發利用，復甦都市機能，改善居住環境，增進公共利益。依都市更新條例第9條、第10條及第11條規定，都市更新事業之實施，除得由主管機關辦理（即公辦都更）外，亦許土地及合法建築物所有權人在一定條件下，經由法定程序向主管機關申請核准，自行組織更新團體或委託都市更新事業機構實施（即民辦都更）。
⒉準此，可見都市計畫法原則上係賦予主管機關就都市計畫範
圍內之土地，遵循都市計畫法規定之法定程序，本諸其行政專業及計畫高權之地位，依職權實施土地利用規劃與管制之公權力行為，屬都市更新之上位規範，故應如何達成憲法要求之正當行政程序之內涵，及應採何種達成方式始屬有效保障人權之必要手段，與都市更新間固然密切相關，然都市計畫關於擬定、審議及核定之行政程序，應如何充分納入公眾參與之機制，及現行都市計畫法第19條等人民程序參與之規定是否已足夠等問題，容有立法上合理為政策形成、思辯之空間，都市計畫與都市更新間於性質、效力、擬定程序及影響範圍等，容有顯著差異，尚非可遽予相提並論，故認原告援引司法院釋字第709號解釋意旨，逕予推認系爭83年、92年都市計畫審議、核定之程序違反憲法上之正當行政程序云云，尚屬無據，要難採認。
㈥原告雖再主張對本件之違規行為不具故意或過失，且為違法
性認識錯誤，對於都市計畫法第79條規定之遵守並無任何期待可能性云云，惟按行政罰法第7條第1項規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」其中，違反行政法上義務之行為，乃行政罰之客觀構成要件，故意或過失則為行政罰之主觀構成要件，二者分別存在而個別判斷。又故意，包括直接故意與不確定故意，所謂不確定故意，指行為人對於構成行政罰之事實，預見其發生，且其發生不違背本意而言。本件原告為系爭建物之所有權人，本負有不得違反被告所發布之系爭83年都市計畫案管制要點中關於商業區不得作住宅使用之使用管制命令義務，參酌系爭建物之建物所有權狀主要用途已登載「金融保險業」，及使用執照上建物用途亦載明「一般事務所」、「金融保險業」或「餐飲業」等文字，該等公文書縱無明文登載「不得作住宅使用」，亦應足以使原告知悉系爭建物應供作一般事務所、商業使用，或對是否得作住宅使用乙節心生疑慮，倘向被告及時稍加探詢，其所謂之前開誤會即應得以避免，其仍任意違反命令將系爭建物作住宅使用，嗣經被告以106年4月27日行政指導函通知原告所為之行為已違反該地區系爭都市計畫管制要點規定後，及至107年12月19日以原處分裁處原告罰鍰及限期停止違規使用前，已屢次通知原告改正使用狀態，避免受罰，在此逾1年半之期間內，原告仍置之不理，使該違法狀態存續迄今等情，業如前認定，自應構成故意違反行政法上義務之行為甚明，其所為主張，委不足採。
㈦原告另援引都市計畫法第39條、第20條第1項第1、2款及第
28條等規定，主張各分區土地及建築物之使用限制僅能依施行細則或依施行細則所授權發布之土地使用分區管制規則為規範，系爭83年、92年都市計畫關於「土地或建築物使用限制」之內容，顯然欠缺都市計畫法之授權，應屬無效；又系爭92年、105年都市計畫係屬細部計畫，未依法經內政部核定，效力亦有疑義云云。惟查：
1.按「都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」；「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；在省由內政部訂定，送請行政院備案。」都市計畫法第32條、第85條定有明文。是臺北市政府依據都市計畫法第85條之授權制定臺北市都市計畫施行自治條例，依該條例第26條規定：「市政府得依本法第32條第2項規定將使用分區用建築物及土地之使用再予劃分不同程序之使用管制，並另訂土地使用分區管制自治條例管理。」從而，臺北市土地使用分區管制自治條例（100年7月22日修正名稱為「臺北市土地使用分區管制規則」，下稱「分區管制自治條例」）乃係依都市計畫法第85條規定制定之臺北市都市計畫施行自治條例第26條所授權訂定。準此，可知都市計畫範圍內之土地依都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，再予劃分，並得視實際需要，就各使用區，分別予以不同程度之使用管制，揆諸其立法目的，當係使都市計畫細部計畫透過細部計畫書及細部計畫圖表明「土地使用分區管制」時，能發揮因地制宜之功效。準此，系爭都市計畫關於土地使用限制之內容當係依據都市計畫法前述條文授權之範圍內為核定、發布。又況，臺北市政府所訂定之「分區管制自治條例」固已有關於商業區中第一種至第四種商業區之使用管制規定，仍不妨礙臺北市政府於擬定都市計畫細部計畫時，視個別都市計畫區域之實際需要，就特定商業區作更嚴格之使用管制，以達前述都市計畫法第32條關於土地使用分區管制因地制宜之立法目的，此可參諸都市計畫法臺灣省施行細則第35條第4項規定：「前項土地使用分區管制要點規定之土地及建築物使用，都市計畫擬定機關得視各都市計畫區實際發展需要，訂定較本細則嚴格之規定。」益明。系爭都市計畫為臺北市政府所擬定及發布實施，固不適用都市計畫法臺灣省施行細則之規定，惟衡諸前開都市計畫法第32條之規定及立法意旨，亦應為同一解釋。故系爭83年、92年都市計畫因應大彎北段都市計畫區域建設成為未來臺北市現代化購物商業娛樂中心之實際需求，於細部計畫管制要點中制訂更嚴格之土地及建築物之使用管制規定，應符合前述都市計畫法之規定及立法意旨。
2.其次，依據都市計畫法第23條第1項規定：「細部計畫擬定後，除依第14條規定由內政部訂定，及依第16條規定與主要計畫合併擬定者，由內政部核定實施外，其餘均由該管直轄市、縣（市）政府核定實施。」系爭83年都市計畫係經被告擬定，由內政部依前述規定以83年5月5日台（83）內營字第8302817號函核定在案，此有被告提出之該函影本在卷可稽（見本院卷第315頁），足徵原處分以此為裁罰依據，於法並無不合；至系爭92年、105年都市計畫因屬細部計畫案，依前揭規定係由臺北市政府自行擬定、核定，不需送內政部核定，亦經本院當庭與被告確認無訛（見本院卷第313頁），核無違誤。
㈧末以，原告主張原處分漠視行政罰法第18條第1項規定，而
僅以單一標準進行裁罰，顯有裁量怠惰之違誤云云，惟按行政裁量事項，在立法者授權之範圍內，行政機關有其自由形成空間，法院僅得依一般法律原則，享有有限度之審查權限，審查裁量有無違法情事，而裁量違法又可再分為「裁量怠惰」、「裁量逾越」與「裁量濫用」等。然而在討論「裁量怠惰」時，立即會發現「怠惰」是否存在，在司法實務上極難判斷。因為裁量事項雖賦予被授權者自由決定空間，但裁量過程中應斟酌之因素仍有其內在限制，即經由與裁量目的之連結來界定其範圍，而此等應斟酌之各項因素既無外在限制，也無法以實證法予以明確列舉。此時若任由當事人或法院在此界限及內容均不明確之衡量因素「集合」中，隨意舉出一項未經行政機關交待之衡量因素，即謂行政機關「裁量怠惰」，如此一來，所謂之「自由裁量權限」將名存實亡。所以法院在認定個案中有無「裁量怠惰」時，必須極其小心，要視該被指為漏未考量之衡量因素，在個案中之權重以為決定（最高行政法院101年度判字第60號判決意旨參照）。
經查，觀諸原處分裁罰罰鍰數額之依據即「大彎北段裁處作業原則」，其係以「主要建物登記面積」為標準，區分為5個不同級距，再以受處分人未履行前階段應盡之義務者，區分為3個階段，逐步加重罰鍰額度，及附帶要求停止違規使用或停止供水、供電。且於第一階段裁罰之範圍係6萬元至20萬元間，亦即縱使達級距五（面積230平方公尺以上）之標準尚不會遭處法定罰鍰之最高額度即30萬元。準此，顯見「大彎北段裁處作業原則」考量之因素除「主要建物登記面積」外，實尚應包含停止違規使用時間之長短，如經被告裁罰後於限期內停止違規使用，即無進入下一階段之裁罰可能，故原告主張原處分僅以單一標準進行裁罰，顯有裁量怠惰之違誤云云，已難認有據。經綜合斟酌本件個案事實，「大彎北段裁處作業原則」將主要建物登記面積及停止違規使用時間之長短等作為必須考量之重要衡量因素，及原告所指其他漏未考量衡量因素之判斷成本，因認原處分以系爭建物面積為130.28平方公尺，應適用「第一階段」及「級距三」之裁罰基準，依都市計畫法第79條第1項前段及「大彎北段裁處作業原則」等規定而為本件裁處，應尚無裁量怠惰之違法。
五、綜上，本件被告查認原告所有之系爭建物違規作住宅使用，違反臺北市政府依都市計畫法發布之系爭83年、92年及105年都市計畫與土地使用分區管制要點，依都市計畫法第79條第1項前段及「大彎北段裁處作業原則」等規定，以原處分處原告罰鍰10萬元，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，於法並無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍以前開情詞，訴請撤銷訴願決定及原處分，核無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造之其餘攻擊防禦及陳述，經本院詳加審究，或與本件之爭執無涉，或對本件判決之結果不生影響，爰不逐一論述，附此指明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國108年12月4日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法官林惠瑜
法官洪遠亮法官鄭凱文
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國108年12月4日
書記官吳芳靜