臺北高等行政法院104年度訴字第910號判決

裁判字號：臺北高等行政法院104年訴字第910號判決

裁判日期：民國105年01月21日

裁判案由：政府採購法

臺北高等行政法院判決
104年度訴字第910號105年1月7日辯論終結原告佑澤生實業有限公司代表人 倪素月 （董事）訴訟代理人 姜智逸 律師被告金門縣港務處代表人 張瑞心 （處長）訴訟代理人 沈炎平 律師上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國104年5月1日訴0000000號採購申訴審議判斷，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告參與招標機關金門縣物資處（金門縣採購招標所前身）所辦理「金門-廈門五通港暨泉州石井港航道海上浮燈購置案」採購案（下稱系爭採購案），因被告於103年12月31日以港航字第1030006972號函（下稱原處分）通知其有政府採購法第31條第2項第2款、第3款情事，追繳系爭採購案押標金新臺幣（下同）60萬元，並擬依政府採購法101條第
1項第1款、第2款規定將原告刊登政府採購公報，原告就追繳押標金部分不服，提出異議，經被告駁回後，向行政院公共工程委員會（下稱公程會）申訴，經申訴審議判斷駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、原告起訴略以：㈠被告非政府採購法第75條所定之招標機關，即非受理原告異
議、申訴之機關，並無管轄權，其對原告追繳押標金之請求係屬無效，不得發函向原告追繳押標金：
⒈按「行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級
機關執行之。行政機關因業務上之需要，得依法規將其權限之一部分，委託不相隸屬之行政機關執行之。前二項情形，應將委任或委託事項及法規依據公告之，並刊登政府公報或新聞紙」；再按「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者」，行政程序法第15條、第111條第6款定有明文。
⒉經查，系爭「金門-廈門五通港暨泉州石井港航道海上浮
燈標購置案」乃係被告委託金門縣物資處進行招標，乃行政程序法第15條第2項所規定之權限委託，而金門縣物資處有單獨組織法規設置、獨立之編制、預算與印信，係為行政程序法第2條第2項所定，具有單獨法定地位，得以自己名義獨立對外代表行政主體為意思表示之行政機關。被告既委託金門縣物資處進行招標，金門縣物資處應為本件標案之招標機關，對於本標案即有管轄權，故非屬被告管轄。
⒊又除政府採購法對於受理異議機關，於第75條第1項「廠
商對於機關辦理採購，認為違反法令或我國所締結之條約、協定（以下合稱法令），致損害其權利或利益者，得於下列期限內，以書面向招標機關提出異議：」有所明定以外，依「金門縣政府暨所屬機關學校及公營事業機構採購投標須知」（下稱系爭採購案之投標須知），亦訂定「十、依採購法第四十條代辦採購者，洽辦機關及地址：機關名稱：金門縣港務處」、「十一、依採購法第七十五條，受理廠商異議之機關名稱、地址及電話：同招標機關」，可知被告係洽辦機關，招標機關乃金門縣物資處。
⒋再者，觀本件公開招標公告內容，均以金門縣物資處為招
標機關，未表明被告金門港務處，亦徵招標機關為金門縣物資處無誤。準此，被告既非政府採購法第75條所定之招標機關，則被告即非受理原告異議、申訴之機關，無管轄權，其對原告追繳押標金之請求，依行政程序法第111條第6款規定，係屬無效，自不得發函向原告追繳押標金。
㈡按「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其
所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳︰二、投標廠商另行借用他人名義或證件投標。三、冒用他人名義或證件投標」政府採購法第31條第2項第2、3款定有明文，是本條之規定，在於被告機關在系爭招標文件中規定政府採購法第31條第2項第2、3款之內容，始得予以追繳押標金。審議判斷書認定雖認定被告所提出之系爭採購案之投標須知第54點第㈡、㈢有所規定，惟查，該「金門縣政府暨所屬機關學校及公營事業機構採購投標須知」，是否係本件招標文件，即有疑義，應由被告提出所有招標相關文件，以實其說。
㈢原審議判斷書僅單憑緩起訴處分書內容之片段記載，未能審
酌 顏春慶 借用崇禮公司名義投標之事實，致審議判斷內容失之偏頗：
⒈按「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳︰
二、投標廠商另行借用他人名義或證件投標。三、冒用他人名義或證件投標」，政府採購法第31條第2項第2、3款定有明文；又「意圖使廠商不為投標、違反其本意投標，或使得標廠商放棄得標、得標後轉包或分包，而施強暴、脅迫、藥劑或催眠術者，處一年以上七年以下有期徒刑，得併科新臺幣三百萬元以下罰金。犯前項之罪，因而致人於死者，處無期徒刑或七年以上有期徒刑；致重傷者，處三年以上十年以下有期徒刑，各得併科新臺幣三百萬元以下罰金。以詐術或其他非法之方法，使廠商無法投標或開標發生不正確結果者，處五年以下有期徒刑，得併科新臺幣一百萬元以下罰金。意圖影響決標價格或獲取不當利益，而以契約、協議或其他方式之合意，使廠商不為投標或不為價格之競爭者，處六月以上五年以下有期徒刑，得併科新臺幣一百萬元以下罰金。意圖影響採購結果或獲取不當利益，而借用他人名義或證件投標者，處三年以下有期徒刑，得併科新臺幣一百萬元以下罰金。容許他人借用本人名義或證件參加投標者，亦同。第一項、第三項及第四項之未遂犯罰之」，政府採購法第87條定有明文。
⒉原審議判斷書認定被告得依據政府採購法第31條第2項第2
款規定，通知原告追繳押標金，無非以福建金門地方法院檢察署101年偵字第490號檢察官緩起訴處分書內容，以為依據。惟查上開緩起訴處分書僅認定原告負責人 洪麗雯 涉犯政府採購法第87條第3、6項之以詐術使開標結果發生不正確結果未遂罪，及同法第87條第5項後段之容許他人借用本人名義或證件參加投標罪，而從一重之政府採購法第87條第3、6項之以詐術使開標結果發生不正確結果未遂罪處斷。該案檢察官並更於緩起訴處分書最末頁記載「至於移送意旨認…洪麗雯所為，係犯政府採購法第87條第4項及第5項前段罪嫌…容有誤會」為說明，上開緩起訴處分書之內容，足以認定原告負責人洪麗雯並未涉犯政府採購法第87條第5項前段之投標廠商另行借用他人名義或證件投標罪，故被告與原審議書認定被告得依據政府採購法第31條第2項第2款「投標廠商另行借用他人名義或證件投標」規定，向原告追繳押標金，即有違誤。
⒊又縱使該案檢察官於偵查理由中指出，原告負責人洪麗雯
涉犯政府採購法第87條第5項後段之容許他人借用本人名義或證件參加投標罪，惟政府採購法第31條第2項第2款乃「借用他人名義或證件投標」、第3款係「冒用他人名義或證件投標」，第87條第5項後段為「容許他人借用本人名義或證件參加投標」，其構成要件均不相同，蓋「借用他人名義或證件投標」，乃指顏春慶亟欲承做系爭標案，故主動借用原告之名義投標，而原告原無投標意願，因顏春慶之要求而被動應允以原告名義參與投標，故屬於「容許他人借用本人名義或證件參加投標」，二者行為態樣不同，一者為主動，一者為被動，故被告依據政府採購法第31條第2項第2、3款規定，向原告追繳押標金，確係違誤且無理由。
⒋再者政府採購法第87條第5項規定：「意圖影響採購結果
或獲取不當利益，而借用他人名義或證件投標者，處三年以下有期徒刑，得併科新臺幣一百萬元以下罰金。容許他人借用本人名義或證件參加投標者，亦同」，本條項前段行為態樣為「借用他人名義或證件投標」，後段行為態樣為「容許他人借用本人名義或證件參加投標」，顯見「借用他人名義或證件投標」與「借用他人名義或證件投標」為二種不同行為態樣，至為酌然。
⒌原審議判斷書雖認為「緩起訴處分書就申訴廠商涉犯本法
第87條第6項、第3項之罪部分，已認定顏春慶再推由洪麗雯商請原無投標意願之崇禮公司文書人員 楊隆閩 以崇禮公司名義參與投標…」等語。惟查，本件違反政府採購法案件，乃顏春慶邀請原告負責人洪麗雯以佑澤生公司名義參與投標，而原告負責人洪麗雯再介紹崇禮公司文書人員楊隆閩予顏春慶，由顏春慶借用崇禮公司名義投標，依照緩起訴處分書內記載：「…顏春慶為籌措3家公司押標金，遂向不知情之 倪振純 借款新臺幣200萬元，倪振純再轉介向 倪鎮國 借款…」等語，可見該3家公司（即中錸工程行、原告與崇禮公司）之押標金均由顏春慶負責籌措，而非原告籌措押標金，足認顏春慶借用崇禮公司名義投標，而非原告借用崇禮公司名義投標，至為顯著。
⒍原審議判斷書僅單憑緩起訴處分書內容之片段記載，未能
審酌顏春慶借用崇禮公司名義投標之事實，致審議判斷內容失之偏頗。應調依法閱福建金門地方法院檢察署101年偵字第490號刑事卷宗，以明真相。
㈣原審議書認定被告於103年12月31日通知追繳押標金，並未
逾5年之公法上請求權時效，既未調閱刑事卷宗以查明實情，即草率認定被告所為並未逾5年之公法上請求權時效，實屬率斷：
⒈按「公法上之請求權，於請求權人為行政機關時，除法律
另有規定外，因五年間不行使而消滅；於請求權人為人民時，除法律另有規定外，因十年間不行使而消滅。公法上請求權，因時效完成而當然消滅。前項時效，因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷」，行政程序法第131條定有明文；又「一、依政府採購法第30條第1項本文、第31條第1項前段規定，機關辦理招標，應於招標文件中規定投標廠商須繳納押標金，並於決標後將押標金無息發還未得標廠商。是廠商繳納押標金係用以擔保機關順利辦理採購，並有確保投標公正之目的，為求貫徹，政府採購法第31條第2項乃規定機關得於招標文件中規定廠商有所列各款所定情形之一者，其所繳納之押標金不予發還，已發還者，並予追繳。法文明定機關得以單方之行政行為追繳已發還之押標金，乃屬機關對於投標廠商行使公法上請求權，應有行政程序法第131條第1項關於公法上請求權消滅時效規定之適用。二、政府採購法第31條第2項各款規定機關得向廠商追繳押標金之情形，其構成要件事實既多緣於廠商一方，且未經顯現，猶在廠商隱護中，難期機關可行使追繳權，如均自發還押標金時起算消滅時效期間，顯非衡平，亦與消滅時效制度之立意未盡相符。故上述公法上請求權應自可合理期待機關得為追繳時起算其消滅時效期間。至可合理期待機關得為追繳時，乃事實問題，自應個案具體審認。」最高行政法院102年度11月份第
1次庭長法官聯席會議決議參照。⒉本件原告與負責人洪麗雯涉犯政府採購法罪，雖經福建金
門地方法院檢察署檢察官於101年12月24日緩起訴處分，惟查：
⑴依照上開緩起訴處分書記載，本件違反政府採購法案件
為法務部調查局福建省調查處移送偵辦，在法務部調查局福建省調查處辦理原告與負責人洪麗雯涉犯本件違反政府採購法案件時，應有向被告機關調閱本件採購案件之相關卷宗，並要求被告機關派員前往以瞭解相關案情，在偵查程序時亦應有傳喚本件承辦人員到庭作證，易言之，被告應在法務部調查局福建省調查處要求被告提供本件採購案件之相關卷宗時，即屬合理期待被告得為追繳系爭押標金時，絕非以101年12月24日檢察官為緩起訴處分時為時效起算日期。
⑵再者，本件原告與負責人洪麗雯如何違反政府採購法，
以及被告機關在該刑事案件偵查程序中，何時提供資料給偵察機關？何時前往說明、作證？於刑事偵查卷宗內均應有詳實記載，原告並非司法偵察機關，在無法閱覽刑事卷宗下，雖無法具體提出時效合理起算之時間，惟查：按行政程序法第131條規定：「公法上之請求權，於請求權人為行政機關時，除法律另有規定外，因五年間不行使而消滅；於請求權人為人民時，除法律另有規定外，因十年間不行使而消滅。公法上請求權，因時效完成而當然消滅。前項時效，因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷」，又行政訴訟法第133條規定：「行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據；於其他訴訟，為維護公益者，亦同」，由此可見，公法上之請求權因時效完成而消滅，非因原告抗辯而消滅，故公法上請求權時效是否完成，性質上屬於職權調查事項，故原告請本院依職權調閱刑事案件卷宗，以調查本件時效合理起算日期。再者，按「除本法有規定者外，民事訴訟法第二百七十七條之規定於本節準用之」、「當事人主張有利於己之事實者，就其事實有舉證之責任。但法律別有規定，或依其情形顯失公平者，不在此限」，行政訴訟法第136條、民事訴訟法第277條定有明文，本件原告並非司法偵察機關，在無法閱覽刑事卷宗下，要求原告具體提出時效合理起算之時間，顯失公平，故原告請本院調閱刑事案件卷宗，以調查本件時效合理起算日期，應有理由。
⑶原審議書未查，僅以「在此之前，並無足證明可合理期
待洽辦機關得行使其權利之事證」等語，認定被告於10
3年12月31日通知追繳押標金，並未逾5年之公法上請求權時效，既未調閱刑事卷宗以查明實情，即草率認定被告所為並未逾5年之公法上請求權時效，實屬率斷等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告答辯略以：㈠本件被告關於原告違反政府採購法第31條第2項第2、3款之行為有管轄權，被告所為之處分應為合法：
⒈按無隸屬關係之機關辦理受託事件所為之行政處分，視為
委託機關之行政處分，其訴願之管轄，比照第4條之規定，向原委託機關或其直接上級機關提起訴願，訴願法第7條定有明文。自上開條文之文義觀之，可知縱使委託機關已將權限委由受委託機關代為執行，實際具有決定行政處分權限之機關仍為委託機關，依我國行政程序法及訴願法之立法意旨，應僅屬學說上之權限代理，而非權限完全移轉予受委託機關。值此之故，訴願法第7條始規定於受託事件所為之行政處分，視為委託機關之行政處分。
⒉另按招標機關收受廠商異議、申訴，應判定權責歸屬，依
下列方式處理。㈠轉交洽辦機關處理之，並將處理結果副知招標機關，系爭採購案之投標須知第11條第1款定有明文。本件被告雖委託金門縣物資處代為辦理系爭招標事宜，僅係代理執行招標事宜，惟並未將實質決定及處分之權限移轉予金門縣物資處，故招標機關與廠商發生履約爭議或紛爭時，仍須由洽辦機關即被告為審酌後決定之，此自上開款項文字觀之甚明，原告僅以被告為洽辦機關等形式上文字，即主張被告無本件之處分權限，容有誤會。
⒊基此，本件雖被告透過行政程序法第15條權限委託之方式
，委請不相隸屬之金門縣物資處辦理系爭招標，僅係委由金門縣物資處代為處理，實際決定行政處分及負責本件管轄權之機關，仍為被告。故被告基於法定職權及系爭標案管理規定所為之行政處分，應為合法，並無管轄權錯誤之疑慮。
㈡原審議判斷書認定本件原告因違反政府採購法第2項第2、3款，而遭被告裁處追繳押標金之請求，認事用法並無疑義：
⒈查系爭採購案之投標須知本係投標前所有投標廠商皆會參
閱且應詳細閱讀之注意事項，亦即投標廠商皆係了解上開投標須知之內容且認同後始參與投標，故系爭採購案之投標須知自屬本件之投標文件，亦代表原告係充分了解所有權利義務內容後方參與投標，原告稱系爭採購案之投標須知非投標文件等語自無理由。再者，被告亦係以原告違反政府採購法第2項第2款所為之追繳押標金之決定，系爭投標須知僅為事實之補充與佐證，原告以系爭採購案之投標須知為投標文件與否質疑被告及審議委員會之判斷並無理由。
⒉另查系爭緩起訴處分書業已認定：「商請原無投標意願
之佑澤生公司實際負責人洪麗雯以佑澤生公司名義參與投標，洪麗雯明知 顏慶春 亦會以中錸工程行投標，仍與顏春慶共同基於意圖影響採購結果而借用他人名義及證件參加投標，以詐術使開標發生不正確結果之犯意聯絡，應允由佑澤生公司名義參加投標。顏春慶再推由洪麗雯商請原無投標意願之崇禮公司文書人員楊隆閩以崇禮公司名義參與投標。」上開情事皆經原告公司實際負責人洪麗雯於偵訊中坦承不諱，檢察官因而認其確犯政府採購法第87條第6項、第3項及第5項後段「以詐術使開標發生不正確結果未遂罪」、「容許他人借用本人名義參加投標罪」等罪行，不容原告狡辯。
⒊上開緩起訴處分書雖認定原告行為未構成「冒用他人名義
或證件投標」之要件該當，惟原告既係以影響開標結果之意圖，商請他人參與投標，即該當政府採購法第31條第2項第2款「投標廠商另行借用他人名義或證件投標」之要件，原告主張其所犯係同法第87條第5項後段「容許他人借用本人名義或證件參加投標」之行為，聲稱此與同法第87條第5項前段、第31條第2項第2款之「另行借用他人名義」構成要件有所不同，因而主張被告之處分及原審議判斷之認定有所違誤，而未見原處分及系爭審議判斷係因原告幫助顏春慶並商請未有投標意願之廠商，於意圖影響採購結果之下共同參與借用他人名義參加投標所為之決定，原告僅以前開陳詞而忽略原審議判斷認定之實質理由，實有誤會。故被告於本件所為追繳押標金之決定係屬合法，並無原告所稱適用或解釋法條違誤而為不當處分之情事。
⒋原告更以此行為係因金門縣位處離島，籌集廠商不易，恐
無法順利開標等情，辯稱此為一般開標作業慣例，更屬合理化自身非法行為之陳詞，豈能因開標作業之事實上困難，而私自創設不合於法律規範之慣例，若依原告所言，則政府採購法及相關投標、開標之管理規定將形同虛設，更等同默許不當圍標、綁標等非法情事，實不足採。再者，原告所述更可證稱此係其為影響投標結果所為，足認被告原處分及系爭審議判斷之決定並無疑義。
⒌末按廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發
還，其已發還者，並予追繳：㈡投標廠商另行借用他人名義或證件投標。㈢冒用他人名義或證件投標。㈧其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者，系爭招標須知第54條第2、3、8款分別定有明文。本件原告業經檢察官認定確有影響開標結果之意圖，而容許他人借用本人名義參加投標，並商請原無投標意願之廠商參與投標，上開情事亦為原告所自承，故應可認原告該當上開第2款另行借用他人名義之情事，退步言之，縱認原告所為與前開投標須知之第2、3款要件不符，惟原告確有影響採購公正並違反政府採購相關法令之情，足認原告有違反第8款概括條款之情事，主管機關以此為由追繳押標金亦無不可，故被告所為追繳押標金之處分應為合法且正當，原告主張並無理由。
㈢本件消滅時效計算時點應為101年12月24日檢察官為緩起訴
處分時起算，故被告所為追繳押標金之行政處分未逾公法上之消滅時效，自屬合法且正當之決定。
⒈按「追繳押標金處分屬管制性不利處分，係行政主體為公
法上財產請求權之行使，關於權利行使的時間上限制，採購法既無特別規定，自應適用行政程序法第131條第1項5年時效期間的規定。又追繳押標金之規定，係屬公法上的請求權，依行政程序法第131條第1項規定：「公法上請求權，除法律有特別規定外，因5年間不行使而消滅。」惟上開時效應自何時起算，行政程序法並未規定，即應類推適用民法第128條之規定，依該條前段規定：「消滅時效，自請求權可行使時起算。」是追繳押標金之請求權時效，即應自請求權可行使時起算。因此追繳押標金為公法上請求權，應適用行政程序法第131條第1項之5年期間之規定」；又「按公法與私法在基本結構上，本存有相當之差異，行政法之立法目的主要係規範國家與人民間行政法上之法律關係，而公法上之權利義務關係多屬強行規定。與民法是規範私人間社會生活的法律，以私法自治為基本原則，個人得依其意思形成私法上權利義務關係，自有本質上之差異，在討論公法上請求權時效時，自應一併思考民法上與公法上請求權之不同點。是行政法上請求權可行使時的認定，應解為自『可合理期待權利人為請求時』起算消滅時效，方屬合理。客觀說認應自『債權成立時即押標金發還日』起算消滅時效，而不須以權利人知悉其得行使權利為必要，對於權利人不能即時知其得行使權利，仍開始或持續時效之進行，對於權利人實屬過苛，難認合理，是原判決採『可合理期待權利人為請求時』作為請求權時效之起算點，並無違誤。」（最高行政法院102年11月份第1次庭長法官聯席會議參照）。
⒉次按「政府採購法第101條第1項第6款既規定，機關辦理
採購，發現廠商犯該法第87條至第92條之罪，經第一審為有罪判決者，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報。則依該條之規定，廠商犯第87條至第92條之罪，應將之刊登政府採購公報者，必須經第一審為有罪判決後，始得為之。則原判決以上訴人之前代表人 江吉存 因執行業務，而有政府採購法第87條第
4項以契約、協議或其他方式之合意，使廠商不為投標或不為價格競爭之行為，遭彰化地院101年4月30日99年度訴字第1611號刑事判決有罪（有期徒刑），而被上訴人於10
3年3月19日以原處分為本件之裁處，並於103年3月20日合法送達上訴人，並未逾越3年之裁處權時效等語，本院核無不合。」（最高行政法院104年度判字第228號判決參照）。
⒊參照前開決議及判決，可知追繳押標金等有關違反政府採
購法所為不利於當事人處分之時效，應以「可合理期待權利人為請求時」為時效計算之時點，而所謂合理期待權利人為請求時，自須行政機關綜合所有證據及事實，有相當確信認定行為人有違反法規範情事時，始得為行政處分。再者，行政機關所為裁罰或不利於當事人之行政處分，於形式上本類似於刑法上處罰，對行為人之權利侵害不可謂不鉅，本須有足夠心證或相當之確信始得對行為人進行裁罰，方符人權保障及「無罪推定原則」之意旨。故前開最高行政法院認定於行為人第一審有罪判決後，作為行政機關有合理為請求之時效計算時點，實屬合理。
⒋本件既未進入司法審判之程序，自應以檢察官充分調查證
據且偵訊後，於101年12月24日所為緩起訴處分為時效起算日期，是時被告方有相當且足夠之確定原告之違法情事，亦即是時始可合理期待行政機關為追繳押標金之請求，基此，被告於103年即發函向原告追繳押標金之處分，並未於公法上請求權之消滅時效，原告主張並無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件兩造主要爭點厥為：被告依政府採購法第31條第2項第
2、3款向原告追繳押標金60萬，是否適法？
五、本院判斷如下：㈠政府採購法第31條：「機關對於廠商所繳納之押標金，應於
決標後無息發還未得標之廠商。廢標時，亦同。（第1項）機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳︰（第2項）……二、投標廠商另行借用他人名義或證件投標。三、冒用他人名義或證件投標。……」㈡政府採購法第87條：「……以詐術或其他非法之方法，使廠
商無法投標或開標發生不正確結果者，處五年以下有期徒刑，得併科新臺幣一百萬元以下罰金。（第3項）……意圖影響採購結果或獲取不當利益，而借用他人名義或證件投標者，處三年以下有期徒刑，得併科新臺幣一百萬元以下罰金。
……容許他人借用本人名義或證件參加投標者，亦同。（第5項）第一項、第三項及第四項之未遂犯罰之。（第6項）」㈢查原告參與第3人招標機關金門縣物資處（金門縣採購招標
所前身）所辦理系爭採購案，被告以其有政府採購法第31條第2項第2款、第3款之違規情事，而於103年12月31日以原處分通知追繳系爭採購案押標金60萬元，並擬依政府採購法10
1條第1項第1款、第2款規定將被告刊登政府採購公報，原告就追繳押標金部分不服，提出異議，經被告駁回後，向工程會申訴，經申訴審議判斷駁回，遂向本院提起本件行政訴訟之事實，有系爭採購案投標須知、原處分、福建金門地方法院檢察署檢察官101年度偵字第490號緩起訴處分書（下稱檢察官緩起訴處分書）等各附原處分卷足稽，堪認為真實。原告對於檢察官緩起訴處分書認定原告及其實際負責人洪麗雯構成採購法第87條第3項、第5項之罪名並不爭執（見本院104年12月22日準備程序筆錄，即本院卷第58頁）。
而審諸：檢察官緩起訴處分書認定事實部分，載明：「……商請原無投標意願之佑澤生公司（即本件原告）實際負責人洪麗雯以佑澤生公司名義參與投標，洪麗雯明知顏慶春亦會以中錸工程行投標，仍與顏春慶共同基於意圖影響採購結果而借用他人名義及證件參加投標，以詐術使開標發生不正確結果之犯意聯絡，應允由佑澤生公司名義參加投標。顏春慶再推由洪麗雯商請原無投標意願之崇禮公司文書人員楊隆閩以崇禮公司名義參與投標。……」（見本院卷第19-20頁）而此犯罪事實業經檢察官認定渠等之犯罪事實明確在案。審諸檢察官認定原告及其實際負責人洪麗雯之上開犯行，除考量洪麗雯在偵訊中坦承不諱外，亦考量其犯行經同案共同被告顏春慶、楊隆閩等於調訊及偵訊中供陳不諱；且復斟酌證人倪素月、 陳慧敏 、 楊金隆 、 倪振國 、 徐慧雅 等人之證述情節大致相符一致，並衡酌系爭採購案之投標資料、支票申請書、支票、金門縣物資處開標／議價／決標／流標／廢標紀錄、押標金清單、廠商簽到表、金門縣信用合作社交易往來明細等物證（見同上卷第21頁），始認定原告係觸犯政府採購法第92條規定，科以同法第87條第3項、第5項之罰金；原告實際負責人洪麗雯係觸犯同法第87條第5項後段之意圖影響採購結果，容許他人借用本人名義參加投標罪及同法第87條第6項、第3項之「以詐術使開標發生不正確結果」之未遂犯（見同上頁）罪行。核其認事用法之方式，與論理及經驗法則無違，自堪予採信。
㈣於茲應進一步探討者為兩造所爭執者為：⒈原處分適用法律
（即政府採購法第31條第2項第3款）錯誤？⒉本件已逾行政程序法第131條第1項5年公法上請求權時效？⒊暨被告是否為適格之處分機關？茲分述之如下：
⒈關於被告是否為適格之處分機關：原告陳稱被告非政府採
購法第75條所定之招標機關，即非受理原告異議、申訴之機關，其對原告追繳押標金之請求係屬無效等語。
⑴按「無隸屬關係之機關辦理受託事件所為之行政處分，
視為委託機關之行政處分，其訴願之管轄，比照第4條之規定，向原委託機關或其直接上級機關提起訴願。」次按「行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之。行政機關因業務上之需要，得依法規將其權限之一部分，委託不相隸屬之行政機關執行之。
」訴願法第7條、行政程序法第15條第1項分別定有明文。又按「有管轄權之機關除依行政程序法第18條規定喪失管轄權外，不因其將權限之一部委任或委託其他機關辦理，而發生喪失管轄權之效果。縱其未將委任或委託之權限收回，仍得自行受理人民之申請案並為准駁之決定。」亦有最高行政法院96年判字第1916號判例意旨可資參照。
⑵據上可知，委託機關縱有將「事件權限」委由受委託機
關代為執行，而享有行政處分權限者，其權限仍係本於委託機關之法定權責而來，尚不因將事件權限之移轉受委託機關，即完全喪失機關組織上意義之權限，委託機關並未因之喪失其法定權責，故有訴願法第7條始規定於受託事件所為之行政處分，視為委託機關之行政處分之規定，本件被告依法自為適格之原處分機關，不因第
3人金門縣物資處有單獨組織法規設置、獨立之編制、預算與印信等，亦不因依政府採購法第75條第1項「受理異議機關」之規定意旨，及系爭採購案投標須知及條記載被告係洽辦機關，第3人金門縣物資處為招標機關（核屬廠商關於招標事項有異議時之程序對話窗口主體，非不得將異議事件移交主管之權責機關處理），而影響其依訴願法第7條規定之地位。原告主張系爭採購案為被告委託第3人金門縣物資處進行招標，乃行政程序法第15條第2項所規定之權限委託，被告本件並無管轄權等云，容有誤解法令情形，無法採取。
⒉關於原處分適用法律錯誤部分：
⑴按「上訴人除本身參加投標外，並借用其他2家公司名
義參加投標，以達法定投標家數，藉由其他2家不為價格競爭之手段，以達其得標之目的，足認上訴人為參加本件採購案3家廠商違法投標之主導者，則採購法第10
1條第1款對於『容許他人借用本人名義或證件參加投標者』尚加以處罰，若謂同條第2款『冒用他人名義或證件參加投標者』不包括借用他人名義之行為，而使主動借用他人名義之廠商反得不受規範，於社會公益顯有失衡，於立法目的亦有違背。故依合目的性解釋，借用行為應納入冒用行為規範之範疇，同有第101條第2款之適用，從而，被上訴人認定上訴人有借用他人名義投標之情形，依採購法第101條第2款之規定，通知上訴人其事實及理由並附記未提出異議，將刊登政府採購公報，於法並無不合。」（最高行政法院91年度判字第2347號判決意旨參照）⑵查原告實際負責人洪麗雯成立政府採購法第87條第5項
、第3項之罪，為原告所不爭執，有如上述（見本院104年12月22日準備程序筆錄，即本院卷第58頁）。而關於洪麗雯成立政府採購法第87條第3項之罪部分，其犯罪行為內容為：「……顏春慶再推由洪麗雯商請原無投票意願之崇禮公司文書人員楊隆閩以崇禮公司名義參與投標，楊隆閩明知洪麗雯邀同渠公司陪標，仍與洪麗雯共同基於以詐術……，應允由崇禮公司名義參與投標。……」（見檢察官緩起訴處分書理由，即本院卷第20頁）可知，原告實際負責人洪麗雯之犯罪行為事實包括，「商請原無投票意願之崇禮公司參與投標」「經崇禮公司楊隆閩應允由崇禮公司名義參與投標」，而符合政府採購法第31條第2項第2款「投標廠商（即原告）另行借用他人名義（崇禮公司）投標」之要件，揆諸上揭最高行政法院91年度判字第2347號判決意旨，原告即有「借用他人名義投標」之情形。原處分因而以原告有違反政府採購法第31條第2項第2款規定，據以通知追繳押標金60萬元，即屬有據，並無不合。至原處分引用同條項第3款規定，固有未合，惟仍不影響原告業已符合同條項第2款規定，應予追繳押標金之結論。
⒊本件原處分依行政程序法第131條第1項規定，是否已逾越
追繳押標金5年公法上請求權時效？原告主張本件依最高行政法院102年11月份第1次庭長法官聯席會議決議，應以福建調查處而要求被告提供系爭採購案之相關卷宗資料時，即屬合理期待被告得行使追繳押標金，開始起算5年公法上請求權時效等語。然查：
⑴最高行政法院102年11月庭長法官聯席會決議：「一、
依政府採購法第30條第1項本文、第31條第1項前段規定，機關辦理招標，應於招標文件中規定投標廠商須繳納押標金，並於決標後將押標金無息發還未得標廠商。
是廠商繳納押標金係用以擔保機關順利辦理採購，並有確保投標公正之目的，為求貫徹，政府採購法第31條第
2項乃規定機關得於招標文件中規定廠商有所列各款所定情形之一者，其所繳納之押標金不予發還，已發還者，並予追繳。法文明定機關得以單方之行政行為追繳已發還之押標金，乃屬機關對於投標廠商行使公法上請求權，應有行政程序法第131條第1項關於公法上請求權消滅時效規定之適用。二、政府採購法第31條第2項各款規定機關得向廠商追繳押標金之情形，其構成要件事實既多緣於廠商一方，且未經顯現，猶在廠商隱護中，難期機關可行使追繳權，如均自發還押標金時起算消滅時效期間，顯非衡平，亦與消滅時效制度之立意未盡相符。故上述公法上請求權應自可合理期待機關得為追繳時起算其消滅時效期間。至可合理期待機關得為追繳時，乃事實問題，自應個案具體審認。」明揭政府採購法第31條第2項各款向廠商追繳押標金，為機關對於投標廠商行使公法上請求權，有行政程序法第131條第1項關於公法上請求權消滅時效規定之適用。而關於該公法上請求權之起算其消滅時效期間，應自可合理期待機關得為追繳時起算，但何者為「合理期待機關得為追繳時」，乃事實問題，應自個案具體內容審認之。何以「應自可合理期待機關得為追繳時起算」，該決議理由明載：「政府採購法第31條第2項各款規定機關得向廠商追繳押標金之情形，其構成要件事實既多緣於廠商一方，且未經顯現，猶在廠商隱護中，難期機關可行使追繳權，如均自發還押標金時起算消滅時效期間，顯非衡平，亦與消滅時效制度之立意未盡相符。」另亦揭明「構成要件事實（政府採購法第31條第2項各款規定）顯現」之合理起算原則。
⑵基上，揆諸上開最高行政法院102年11月庭長法官聯席
會決議揭櫫之「構成要件事實顯現」合理起算原則，本件自以原告有符合政府採購法第31條第2項第2、3款「投標廠商另行借用他人名義或證件投標」「冒用他人名義或證件投標」構成要件事實之情形為準據，始得合理期待被告對原告行使該公法上請求權。原告固主張本件相關之刑案於「福建調查處而要求被告提供系爭採購案之相關卷宗資料時」，被告應已知悉原告有符合系爭違規事實等云。惟查，原告在此所稱經「福建調查處而要求被告提供系爭採購案之相關卷宗資料時」，僅係相關調查單位要求提供系爭採購案之資料而已，該調查處並無提起公訴權限，縱使其調查後認為相關犯罪嫌疑重大，亦僅得移送檢察署檢察官偵查，再由檢察官決定是否提起公訴，嗣由法院刑事庭審理，始能確認犯罪行為人之犯罪構成要件事實是否成立。原告亦當庭表示無法確定「原處分機關知悉原告有犯罪行為時開始起算」（見本院104年12月22日準備程序筆錄，即本院卷第58頁）。因之，尚未能僅以「福建調查處而要求被告提供系爭採購案之相關卷宗資料時」，即逕認當時原告或其實際負責人之上開犯罪事實已經成立存在，因而推論被告必然已經知悉原告或其實際負責人之上開犯罪事實，而可合理期待被告為追繳起算請求權時效。是知，原告雖主張被告自「福建調查處而要求被告提供系爭採購案之相關卷宗資料時」，即應知悉系爭違規事實，除無法證明外，亦係以「合理期待」之臆測推導事實，尚非本於直接或間接證據證明事實，難謂有據，要無足採。
⑶被告主張本件公法上請求權之起算，最早應是從101年
12月24日檢察官作成上開緩起訴處分書時，被告始知悉系爭違規事實等語（見同上筆錄，即本院卷第59頁）。
審諸，基於偵查不公開原則，被告於檢察官101年12月24日作成上開緩起訴處分書前，原告是否符合系爭違規構成要件事實，即有未明，仍屬「廠商隱護中」之範疇，而有構成要件事實尚未顯現之情，自難以期待被告於偵查終結緩起訴前即已知悉原告之系爭違規事實。是被告主張其於檢察官101年12月24日緩起訴處分後，始知悉原告之系爭違規事實，即屬有據。此外，本院並查無被告於101年12月24日之前即知悉原告系爭違規事實之證據，原告亦未能證明被告於101年12月24日之前即已知悉，本院自未能於無證據之下，逕自推論被告於「福建調查處而要求被告提供系爭採購案之相關卷宗資料時」，即已知悉原告系爭違規事實而得合理行使本件公法上請求權。故而本件原處分係於103年12月31日作成本件追繳押標金，即未逾行政程序法第131條第1項關於公法上請求權5年消滅時效之規定。原告主張被告於「福建調查處而要求被告提供系爭採購案之相關卷宗資料時」，應可合理期待知悉追繳押標金，並據以起算請求權時效等語，既與查證之事實有忤，難謂有據，無法憑採。
六、從而，被告認定原告有前開違規行為，以原處分通知其有政府採購法第31條第2項第2款情事，追繳系爭採購案押標金60萬元，並無違誤，異議處理結果、申訴審議判斷遞予維持，亦無不合。原告仍執前詞訴請撤銷，為無理由，應予駁回。原告請求調閱福建金門地方法院檢察署101年偵字第490號偵查卷宗，以明真相等語，因原告係以臆測被告「可能」於「福建調查處而要求被告提供系爭採購案之相關卷宗資料時」，係以欠缺證據基礎之推導方法，推論被告知悉可合理期待行使本件請求權，且本件事證已明，並無再調閱偵查卷之必要，爰不予調閱，在此敘明。又本件事證已明，兩造其餘主張或答辯，已不影響本件裁判結果，爰毋庸一一論列，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國105年1月21日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法官黃秋鴻
法官畢乃俊法官陳鴻斌
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國105年1月21日
書記官林俞文