裁判字號：最高行政法院88年判字第2159號判決
裁判日期：民國88年06月03日
裁判案由：指定建築線
行政法院判決八十八年度判字第二一五九號
原告甲○○○被告臺中市政府右當事人間因指定建築線事件，原告不服內政部中華民國八十七年五月十九日台八七內訴字第八七○二七一二號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主文原告之訴駁回。
事實緣訴外人中新建設股份有限公司於民國八十六年四月間就坐落台中市○區○○段七小段四－四二、四－四三地號土地向被告申請興建地上七層地下一層店鋪、集合住宅新建工程，經被告以八十六年五月五日工都字第一八五三九號函就台中市○區○○街一三○、一三○之二、一三○之三、一三○之四、一三○之五、一三○之六、一三○之七門牌等住戶前之系爭都市計畫五．四五公尺之巷道指定建築線，並發給八十六年中工建建字第○七○八號建造執照。原告與 白少卿 、 江明利 、 王月霞 、 林王美女 、 吳秋光 、 張旭輝 等人提出異議，指稱上開系爭巷道係渠等建物出入之通道，如經指定訴外人建築物之建築線，將增加渠等之不便，經被告八十六年八月七日中工建字第五八七七二號函復係依都市○○道路五．四五公尺指定建築線，並依建築法等規定核發建造執照，於法並無不合。渠等仍不服，循序提起訴願、再訴願，遞遭駁回，原告遂提起本件行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨及補充理由略謂：一、臺灣省建築管理規則就指定建築線係依據建築法第四十八條第二項規定授權而來，而建築法第四十八條第二項規定僅僅在「現有巷道」才有授權於臺灣省建築管理規則中定之，其他所謂計劃道路、廣場市區道路○○路等並無授權於建築管理規則中規定之，此管理規則已違反授權明確性原則，且該管理規則屬行政命令亦違反建築法而無效。被告依此規則所為之行政處分亦屬違法無效。
二、原告之有土地「巷道」又非現有巷道，也不合公用地役關係，即不合建築法第四十八條第二項規定定之種類。惟原告之所有土地（巷道）經於四十五年十一月一日台中市都市計劃（舊市區）公告為住宅區，於六十四年四月三十日細部計劃公告原告所有土地為計劃道路，但細部計劃係依附於主要計劃並不能單獨獨立，而主要計劃迄今已達四十二年餘，如此長時期的凍結原告土地，對原告之財產權持續性限制，經原告就被告所為行政處分，提出異議始為告之公告時間及以原告所有土地提供作為他人通行之用，此舉顯已對原告之財產權構成侵害，明白違反憲法第十五條人民之財產權應予保障之規定。三、原告之所有土地（巷道）已遭被告長時期之凍結，先已有侵害原告之財產權，遲至八十六年五月五日所為之行政處分又不給予原告共同參與行政行為之權利，因該行政處分係對原告的不利益處分，在作成不利之行政處分應給予原告法律上聽審使行政程序透明化與民主化，方是解決之道。被告並不思於此道反而以一個函釋片面說明不須經鄰地所有人之土地使用同意為由，來規避程序上之正義，何況該函釋僅係行政機關內部公務員行使職權時之依據而已，換言之亦僅參考之用而已，其基上並不對外發生效力，亦即不能否定原告有同意或不同意之權利，否則有違人性尊嚴的保障。四、退一步言之，若謂被告所為之行政處分無違法之處，但亦應就該行政處分所依據法律之本質審查有無合乎比例原則，亦即依建築法第一條規定「為實施建築管理以維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻特制定本法，本法未規定者，適用其他法律規定。」其目的在於為建築時須考量周遭環境及公共安全公共交通、公共衛生等問題，不至有發生任何危害人甚至致使自己陷於無法容忍的地步。被告所為之行政處分准予訴外人中新建設股份有限公司所建築之公寓大廈將車輛出入口設置於原告住所門口前並利用原告平時賴以對外連絡之所有土地作為通道之用，顯已不合乎比例原則，因車輛出入所造成之噪音、空氣污染等已妨害原告之生命、身體財產之安全，此與建築法第一條規定相違，因被告在作成處分前應通盤了解周遭環境而以損害最少程度下達成行政目的，應將訴外人中新建設股份有限公司申請建築之公寓大廈車輛出入口核准設置於面向貴和街口，何況訴外人於購買土地建築公寓大廈時即已能預見通往公路之事應自為安排由貴和街出入始為妥當，無由增加他人負擔之理，而被告竟不通盤審慎而將原告之所有土地以提供作為他人之通行之用，又不為任何補償，此難道符合法治國原則嗎﹖五、綜上所述，被告所為之行政處分，致損害原告之財產權，並無法律上之依據，甚且又違反憲法第十五條人民財產權應予保障之規定，憲法增修條文第十條第二項規定，人民享有環境權之規定。且該行政處分之本質也違反行政法之比例原則，法治國原則甚至違反人性尊嚴原則，人民應享有健康而文化的最低限度生活權利。因而該行政處分、訴願決定、再訴願決定應予撤銷為是。若謂該行政處分並無違法者，惟該行政處分係將原告所有之土地提供於他人作為通道之用，相對地，對原告就此特別犧牲被告也應提供補償才是。為此，請判決撤銷再訴願決定、訴願決定及原處分，以維權益等語。
被告答辯意旨略謂︰建築法第四十八條規定「直轄市、縣（市）（局）主管建築機關，應指定已經公告道路之境界線為建築線。但都市細部計畫規定須退縮建築時，從其規定。前項以外之現有巷道，直轄市、縣（市）（局）主管建築機關，認有必要時得另定建築線；其辦法於建築管理規則中定之。」又臺灣省建築管理規則第二條第一項規定「建築基地面臨計畫道路、廣場、市區道路○○路或合於本規則規定之現有巷道者，得申請指定建築線。．．．」本案訴外人中新建設股份有限公司申請築之台中市○區○○段七小段四－四二、四－四三地號基地，屬台中市都市計畫（舊市區）範圍，於四十五年十一月一日公告實施在案，編定為住宅區用地；細部計畫於六十四年四月三十日府工都字第二三四一一號公告實施（屬台中市第三期第四區細部計畫），系爭指定建築線之巷道經公告為五．四五公尺計畫道路，無需巷道土地所有權人同意。
原處分並無不當。綜上所陳，本案行政訴訟核無理由，請判決駁回原告之訴等語。
理由按「直轄市、縣（市）（局）主管建築機關，應指定已經公告之境界線為建築線。」、「建築基地面臨計畫道路、廣場、市區道路○○路或合於本規則規定之現有巷道，得申請指定建築線。」分別為建築法第四十八條第一項、臺灣省建築管理規則第二條第一項所明定。次按「建築基地臨接之都市○○道路尚未開闢，合於都市計畫法第十七條第二項但書規定者，得由主管建築機關指定建築線，准予建築。至申請建造執照應檢附證件，建築法第三十條、第三十一條、第三十二條亦為明定，得免檢附該鄰地所有人之土地使用同意書。」內政部七十一年九月二十一日台內營字第一○一八五七號函示有案。本件訴外人「中新建設股份有限公司」向被告申請於坐落台中市○區○○段七小段四之四二、四之四三地號土地興建地上七層、地下一層店鋪、集合住宅新建工程，案經被告審查結果，指定坐落門牌號碼台中市○區○○街一三○、一三○之
二、一三○之三、一三○之四、一三○之五、一三○之六、一三○之七號等住戶門前之巷道為建築線之所在，原告與白少卿、江明利、王月霞、林王美女、吳秋光、張旭輝等人以該巷道為渠等出入之通道，如指定為新建工程之建築線，將影響其權益，而向被告提出異議，被告函復係依都市○○道路五．四五公尺指定建築線，並依建築法等規定核發建造執照，於法並無不合，乃未准變更。經查本案申請建築之基地屬台中市都市計畫（舊市區）範圍，被告於四十五年十一月一日府金字第二五五九一號公告實施在案，編定為住宅區，臨接十一公尺計畫道路；細部計畫亦經被告於六十四年四月三十日以府工都字第二三四一一號公告實施，系爭巷道經細部計畫公告為五．四五公尺計畫道路，有都市計畫說明書影本及都市計畫圖附可稽；則系爭巷道既經發佈為五．四五公尺計畫道路，被告於該計畫道路指定建築線，揆諸首揭規定並無不合，一再訴願決定遞予維持，亦無違誤。原告雖主張，臺灣省建築管理規則就指定建築線之規定，違反建築法第四十八條第二項授權為無效；原處分為不利益於原告之處分未予告表示是否同意之權利；原處分准訴外人所建築之公寓大廈車輛出入口設置於原告住所門口並利用原告平時賴以對外連絡之所有土地作為通道之用，有違比例原則及憲法保障人民財產權之規定云云。然查建築法第四十八條第一項規定直轄市、縣（市）（局）主管建築機關，應指定已經公告道路之境界線為建築線。而系爭指定建築線之巷道既經公告為五．四五公尺計劃道路自有該條項之適用，不屬同條第二項所謂「前項以外之現有巷道」，原告認臺灣省建築管理規則就指定建築線之規定，違反建築法第四十八條第二項授權範圍，容有誤會。次查本案系爭巷道業既經被告於六十四年四月三十日都市計畫細部計畫指定為五．四五公尺計畫道路，有如前述，則依前揭內政部七十一年九月二十一日台內營字第一○一八五七號函示，本案指定建築線自得免檢附鄰地土地所有人之土地使用同意書。末查「建築物之汽車出入口不得臨接左列道路及場所：㈠、自道路交叉或截角線、轉彎處起點、穿越斑馬線、橫越天橋或地下道上下口起五公尺以內。㈡、坡度超過八比一之道路。㈢、自公共汽車招呼站、鐵路平交道起十公尺以內。㈣、自幼稚園、國民學校、盲啞學校、傷殘教養院或公園等出入口起二十公尺以內。㈤、其他經主管建築機關或交通主管機關認為有礙交通所指定之道路或場所。」為建築技術規則第一百三五條所明定，本案汽車出入之巷道（五．四五公尺計畫道路）並無該技術規則所規定之情形，是尚難謂汽車出入口設於該巷道有不法之處。要與行政法上之比例原則及憲法保障人民財產權之規定無。是原告上開主張尚不足採。綜上所述，原處分於法並無不合，一再訴願決定遞予維持，均無違誤，原告起訴意旨，核無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中華民國八十八年六月三日
行政法院第二庭
審判長評事 陳石獅
評事 徐樹海 評事 彭鳳至 評事 黃合文 評事 林茂權 右正本 證明與原本無異
法院書記官蘇金全中華民國八十八年六月四日