裁判字號：最高行政法院104年裁字第1104號裁定
裁判日期：民國104年07月09日
裁判案由：區段徵收
最高行政法院裁定
104年度裁字第1104號抗告人 陳品蓁 兼上一人法定代理人 陳玉玲 抗告人 賴素梅
陳隆順 鄭佩真 陳金隆 林燕珠 翁淑霞 張靖欣 胡翠鑾 鄭光哲 上一人法定代理人 鄭森源
李麗貞 抗告人 鄭丞佐 上一人法定代理人 鄭森渝
林瑜莉 抗告人 鄭聖耀 上一人法定代理人 鄭森和
呂婉郁 抗告人 廖文堆
廖文田 廖文鎮 廖文棋 廖天佑 廖天生 葉和昇 賴奎任 陳泰谷 陳宣佑 陳賴麗美 胡碧珍 胡啟文 胡雅雪 胡祥文 李衍慶 黃麗君 陳玉柳 邱萾琪 邱萾惠 黃怡婷 賴永銅 廖文旺 廖文榮 廖文邦 莊承憲 上一人法定代理人 莊清源 兼莊承憲法定代理人 莊劉佳樺 抗告人 莊詠傑
王睿暘 上一人法定代理人 王世杰
吳慧玲 抗告人 廖明興
廖奇建 廖文村 洪常恆 張鈺娸 張彥彤 張 杜筠慧 張和忠 張哲耀 張鈞智 趙聰仁 陳秀珠 廖啓宏 廖啓仰 廖啓源 共同訴訟代理人 羅豐胤 律師
吳佩書 律師上列抗告人因與相對人內政部間區段徵收事件，對於中華民國104年3月17日臺中高等行政法院103年度訴字第330號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、本件抗告人所有坐落臺中市○○區○○○段○○○○○○○號等私有土地，位於臺中市政府辦理該市水湳機場原址北側及南側二區區段徵收開發案範圍內，該府於民國99年8月12日以府地用字第0990230716號函檢附區段徵收抵價地比例評估報告書，以抵價地總面積擬定為徵收總面積40％，依土地徵收條例第39條第2項規定報請相對人核定，經相對人以99年9月16日內授中辦地字第0990725448號函（下稱相對人99年9月16日函）函復准予辦理。嗣相對人以100年2月25日內授中辦地字第1000041378號函復臺中市政府，就該府辦理水湳機場原址南側區段徵收開發案（下稱系爭徵收案），准予辦理區段徵收該市○○區○○○段○○○○○○○號等113筆私有土地。該府旋以100年4月7日府授地區二字第1000060666號公告（下稱臺中市政府100年4月7日公告）為區段徵收公告，公告期間自100年4月8日起至同年5月9日止，並以100年4月7日府授地區二字第10000606661號函通知各土地所有權人。抗告人不服相對人99年9月16日函，提經訴願不受理後，提起撤銷訴訟，經原審裁定駁回其訴，遂提起本件抗告。
三、本件原裁定以：抗告人所有臺中市○○區○○○段1786-9地號等私有土地位於系爭徵收案範圍內，臺中市政府規劃系爭徵收案，依土地徵收條例第39條第2項之規定，於報經相對人核准徵收之前，檢附區段徵收抵價地比例評估報告書，以抵價地總面積擬定為徵收總面積40％，報請相對人核定，經相對人99年9月16日函准予辦理在案。惟當時因系爭徵收案尚未經核准徵收，該函對於系爭徵收案之土地所有權人並無發生公法上之效力，該函僅為機關間之內部行為，並非行政處分。抗告人對該函提起撤銷訴訟，其訴不合法，應予駁回。縱認相對人99年9月16日函為行政處分，且該未對外公告週知，惟臺中市政府100年4月7日公告中第10項已載明系爭徵收案之抵價地總面積為徵收私有土地總面積百分之40，且抗告人業分別於100年4月12日至同年5月9日間，依臺中市政府100年4月7日公告及100年4月7日府授地區二字第10000606661號函，向臺中市政府申請發給抵價地，故抗告人應於100年5月9日前即已知悉系爭徵收案之抵價地比例。抗告人遲至102年12月23日始提起訴願，顯逾訴願法第14條所規定之法定不變期間。又抗告人於訴願程序係依行政程序法第117條規定請求撤銷相對人99年9月16日函，並未於同法第128條第2項規定之法定期間，檢具事證向相對人請求行政程序重開，故抗告人主張其仍得依行政程序法第128條規定，訴請撤銷相對人99年9月16日函，於法未合，乃裁定駁回其訴。
四、抗告意旨略謂：
㈠、相對人99年9月16日函，核定系爭徵收案之抵價地總面積占徵收總面積之40％，且通知臺中市政府遵行。臺中市政府受其拘束，而於後續徵收案件程序及臺中市政府100年4月7日公告中加以記載，並作為配地計算之基礎。該函顯屬相對人就公法上具體事件之公權力作為，直接對臺中市政府、抗告人等土地所有權人發生直接法律效果之單方行為，確已具有行政處分之性質。臺中市政府100年4月7日公告雖同時載明「縣市政府所為補償處分」及「相對人核定抵價地比例」，然二者之申請程序、決定機關、配發程序等均屬有別，不因臚列於同一徵收公告而成為同種類或同一行政處分。從而，相對人99年9月16日函並非核准徵收處分之一部，亦非補償處分之一部，而係另一獨立之行政處分。土地所有權人對其不服，自得以該函中所核定之抵價地比例為標的，以相對人作為適格之當事人，據以提起行政救濟。
㈡、相對人99年9月16日函既屬行政處分，臺中市政府100年4月7日公告中並未提及該函，抗告人根本無從知悉該函之存在。嗣抗告人因不服「臺中市水湳機場原址南側區段徵收抵價地抽籤配地作業說明書」附表一「土地所有權人應領抵價地權利價值計算表」內容，而另案提起訴願及行政訴訟，臺中市政府於其訴願答辯書中稱其就系爭徵收案抵價地比例乃依相對人前開函之指示辦理，抗告人方知相對人99年9月16日函之存在，並立即於知悉後30日內提起訴願，無違訴願法第14條第2項所定不變期間。縱對該函提起救濟之法定期間已過，由於該行政處分之效力仍持續影響系爭徵收案後續抵價地分配作業，是以抗告人自得依行政程序法第128條第1項規定申請程序再開。
五、本院查：
㈠、按行政訴訟法第107條第1項第10款規定：「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」同法第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」此所謂「行政處分」，依行政程序法第92條第1項及訴願法第3條第1項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。故行政機關之行為如非對公法上「具體事件」所為之決定，亦未對外直接發生法律效果，即非行政處分，不得對之提起撤銷訴訟。
㈡、次按國家基於公共利益之需要，得以徵收方式取得私有土地作為興辦事業之用，依101年1月4日修正前土地徵收條例（下稱行為時土地徵收條例）第4條規定，有該條第1項規定之情形者，需用土地人得辦理區段徵收。又區段徵收係對一定區域內之私有土地為全部徵收後，再重新規劃、整體開發之綜合性土地改良事業，與一般徵收不同，尤其區段徵收之地價補償費，得由土地所有權人選擇領取現金或申請發給抵價地，讓土地所有權人得以共享開發之利益（行為時土地徵收條例第40條第1項至第3項規定參照）。
需用土地人訂定抵價地總面積時，依101年10月18日修正前區段徵收實施辦法第16條規定，應考量各地區特性、開發目的、開發總費用、公共設施用地比例、土地使用強度、土地所有權人受益程度及實際發展狀況等因素後，訂定抵價地總面積。又依行為時土地徵收條例第39條第2項規定，抵價地總面積以徵收總面積百分之50為原則；其因情況特殊，經上級主管機關核准者，不在此限，但仍不得少於百分之40。故因情況特殊，抵價地總面積低於徵收總面積百分之50時，依101年6月27日修正前土地徵收條例施行細則第40條第1項規定，需用土地人應擬具具體理由，於區段徵收計畫書報核前，先報經上級主管機關核准。可見抵價地比例報核，為區段徵收計畫書報核、審議及核准前之程序，上級主管機關所為之核准，係上級機關依據法律規定對下級機關所為之監督行為，為行政內部行為，既非對人民所為之行政行為，更不因而對人民發生具體的法律效果，自不能認為係行政處分（本院57年判字第178號判例參照）。
㈢、本件相對人99年9月16日函，係臺中市政府依行為時土地徵收條例第39條第2項規定，就系爭徵收案估算抵價地總面積占徵收總面積百分之40，低於百分之50，擬具具體理由報請其上級主管機關核准，相對人所為之核准函。依前開說明，該核准函係屬區段徵收計畫書報核、審議及核准前，上級主管機關對需地機關臺中市政府，依法律規定所為之監督行為。該核准函之對象為臺中市政府，並未對外公告，亦未對徵收範圍內土地所有權人之權利或利益，直接發生變動之法律效果，自非行政處分。是以抗告人訴請撤銷該函，核與前揭行政訴訟法第4條第1項所定之撤銷訴訟之要件不合。抗告人提起本件訴訟自屬不備訴訟要件，依同法第107條第1項第10款規定，其訴為不合法。原裁定駁回抗告人在原審之訴，於法並無不合，抗告論旨求予廢棄，為無理由，應予駁回。至抗告人其餘指摘，與本件結論不生影響，爰不一一論述。
六、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條、第85條第1項前段，裁定如主文。
中華民國104年7月9日
最高行政法院第六庭
審判長法官林茂權
法官楊惠欽法官吳東都法官姜素娥法官許金釵以上正本證明與原本無異中華民國104年7月9日
書記官彭秀玲