裁判字號：高雄高等行政法院110年訴字第237號判決
裁判日期：民國111年01月27日
裁判案由：確認公法上法律關係成立（不成
高雄高等行政法院判決
110年度訴字第237號民國111年1月6日辯論終結原告 楊汎緯 被告臺南市政府水利局代表人 韓榮華 訴訟代理人 曾彥穎
翁千惠 律師上列當事人間確認公法上法律關係成立(不成立)事件，原告不服臺南市政府中華民國110年6月3日府法濟字第1100661729號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主文
一、原告之訴及追加之訴均駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
壹、程序部分：
一、依行政訴訟法第111條規定：「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。（第2項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。（第3項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：一、訴訟標的對於數人必須合一確定，追加其原非當事人之人為當事人。二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。三、因情事變更而以他項聲明代最初之聲明。四、應提起確認訴訟，誤為提起撤銷訴訟。五、依第197條或其他法律之規定，應許為訴之變更或追加。」可知原告於訴狀送達被告後，除有上開第1項但書、或第2項、或第3項情形外，原則上不得為訴之變更或追加。
二、原告起訴之聲明，原如下述聲明欄⒈、⒉所示，係提起課予義務訴訟類型。嗣於言詞辯論期日始追加「被告應召集權責單位就系爭土地舊堤防之定位，看是要存在或廢堤。」等語，係追加提起給付訴訟，其訴訟標的、請求之基礎，均有發生變更，並無符合上開第3項各款之情形。又被告當庭表示不同意追加，且本院審酌此項追加之應調查事實及追加時間點，認有礙於被告防禦權之行使及延滯訴訟，追加並不適當，亦無符合上開第1項但書、第2項情形。綜上所述，原告所為追加之訴，核與上開規定不合，不應准許，應予駁回。
貳、實體部分：
一、爭訟概要：原告於民國109年10月28日函請被告認定臺南市善化區六分寮段12之2地號土地(下稱系爭土地)屬河川區域或排水設施範圍內規定限制使用之私有土地，以便據以申請免徵遺產稅，經被告以109年11月2日南市水行字第1091327783號函(下稱原處分)復：「系爭土地現況為曾文溪舊有堤防，對於抵禦洪水有一定功能性。」原告不服，提起訴願，遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰㈠主張要旨︰
系爭土地早期為原告祖先所有土地，約30年代被臺南縣政府無償徵用為堤防用地，並建立土堤當曾文溪南邊堤防以利防洪，使用地類別自39年12月調整為水利用地。98年88水災後經濟部水利署於原堤防北邊近曾文溪行水區增建新堤防，被告即認原舊堤防非位於行水區，不在其管轄範圍。原告109年10月28日向其申請核發相關免稅證明，其亦僅以原處分函復：對於抵禦洪水有一定功能性等語，然系爭土地上之舊堤防土方至今仍維持原狀未拆除，且土堤上設有曾文水庫洩洪警示廣播台，足認系爭土地仍保持原防洪公共設施堤防使用，仍為限制使用狀態，符合水利法第97條之1第1項要件，被告應依同條第3項核發該土地使用現狀未違反水利法規定之證明文件。㈡聲明︰
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應依原告109年10月28日申請，作成核發系爭土地符
合水利法第97條之1第1項規定使用現狀證明文件之行政處分。
⒊被告應召集權責單位就系爭土地舊堤防之定位，看是要存在或廢堤。
三、被告答辯及聲明︰㈠答辯要旨︰
原告指稱系爭土地上建有曾文溪舊堤防，應係以該地合於水利法第97條之1第1項「河川區域及排水設施範圍內規定限制使用之私有土地」向被告申請核發證明。然被告目前無管轄任何河川區域，縣河川區域之管理權責為經濟部水利署各河川局，被告無核認系爭土地是否位於曾文溪河川區域權責。此外，依經濟部100年5月13日經授水字第10020204620號函(下稱100年5月13日函)可知，水利法第97條之1第1項「排水設施範圍之私有土地」，為必須位於中央主管機關「公告區域排水」範圍內之土地。然系爭土地未於經濟部100年2月23日經授水字第10020201350號函所公布之臺南市○區域排水範圍內，自不符水利法第97條之1第1項「排水設施範圍內規定限制使用之私有土地」要件。㈡聲明︰原告之訴駁回。
四、本案爭點︰系爭土地是否符合水利法第97條之1第1項「水庫……河川區域及排水設施範圍內規定限制使用之私有土地」要件？被告以原處分駁回原告之申請，有無違誤？
五、本院的判斷︰㈠前提事實︰
⒈原告為辦理所繼承之系爭土地免徵遺產稅事宜，向臺南市善
化區公所(下稱善化區公所)請求認定系爭土地是否為公共設施用地，案經善化區公所於109年3月25日邀集相關單位進行會勘，會勘結論：「現況經申請人及里長表示為曾文溪舊堤防，且該鄰地旁設有六分寮洩洪警報廣播站，協請經濟部水利署第六河川局再次釐清該地是否為公共使用設施，並函復申請人，避免影響申請人權益。」嗣經濟部水利署第六河川局(下稱第六河川局)以109年4月14日水六管字第10902043620號函復善化區公所，表示系爭土地上舊土堤設施似為早期農田水利會所施設，請洽該單位查詢；另曾文溪已完成善化堤防，有關系爭土地設施，請臺南市政府本權責考量其運用方式。善化區公所並於109年4月21日函請被告協助認定系爭土地是否做公用使用。
⒉財政部南區國稅局新營分局為辦理原告申報遺產稅案件，分
別於109年7月24日及同年月29日函詢經濟部水利署第六河川局（下稱第六河川局）及被告關於系爭土地是否符合水利法第97條之1第1項規定或現況是否為供道路使用。第六河川局於109年7月28日函復系爭土地未位於該局轄管之中央管河川、區域排水設施範圍內；被告則於109年7月31日函復系爭土地未位於市管區域排水設施範圍，非屬水利法第97條之1第1項規定之土地，財政部南區國稅局新營分局遂認系爭土地無免徵遺產稅之適用。
⒊原告復於109年10月28日函請被告，請求重新認定系爭土地是
否為河川區域或排水設施範圍內規定限制使用之私有土地，據以申請免徵遺產稅，被告乃以原處分函復：「系爭土地現況為曾文溪舊有堤防，對於抵禦洪水有一定功能性。」原告不服，提起訴願，經決定不受理，致生本件行政訴訟。
⒋以上各情，業經兩造分別陳述在卷，並有會勘紀錄(第41頁)
、第六河川局109年4月14日水六管字第10902043620號函(第45頁)、財政部南區國稅局新營分局109年7月29日南區國稅新營營所字第0000000000號函(第49頁)、第六河川局109年7月28日水六管字第10950114460號函(第51頁)、被告109年7月31日南市水行字第1090927652號函(第53頁)、原告申請函(第55頁)、原處分(第21頁)、訴願決定書(第3頁)附訴願卷為證，可信為真實。
㈡系爭土地不符合於水利法第97條之1第1項「水庫……河川區域
及排水設施範圍內規定限制使用之私有土地」要件，被告以原處分駁回原告之申請，並無違誤：
⒈應適用的法令：
⑴水利法①第78條之2第1項：「河川整治之規劃與施設、河防安全檢查
與養護、河川防洪與搶險、河川區域之劃定與核定公告、使用管理及其他應遵行事項，由中央主管機關訂定河川管理辦法管理之。
②第78條之3第1項：「(第1項)排水設施範圍內禁止下列行為：
一、填塞排水路。二、毀損或變更排水設施。三、啟閉、移動或毀壞水閘門或其附屬設施。四、棄置廢土或廢棄物。五、飼養牲畜或其他養殖行為。六、其他妨礙排水之行為。(第2項)排水設施範圍內之下列行為，非經許可不得為之：一、施設、改建、修復或拆除建造物。二、排注廢污水。三、採取或堆置土石。四、種植植物。五、挖掘、埋填或變更排水設施範圍內原有形態之使用行為。」③第78條之4：「排水集水區域之劃定與核定公告、排水設施管
理之維護管理、防洪搶險、安全檢查、設施範圍之使用管理及其他應遵行事項，由中央主管機關訂定排水管理辦法管理之。但農田、市區及事業排水，由目的事業主管機關依其法令管理之。」④第97條之1：「(第1項)水庫蓄水範圍、海堤區域、河川區域
及排水設施範圍內規定限制使用之私有土地，其使用現狀未違反本法規定者，於贈與直系血親或繼承時，免徵贈與稅或遺產稅。但承受人於承受之日起5年內，其承受之土地使用現狀違反本法規定者，應由主管機關通報該管稽徵機關追繳應納稅賦。……(第3項)依前2項規定申請免徵遺產稅、贈與稅及不課徵土地增值稅者，應由繼承人、贈與人或受贈人檢附主管機關核發其土地使用現狀未違反本法規定之證明文件，送該管稽徵機關辦理。核發是項證明文件免徵規費。……」⑵河川管理辦法第6條第1款：「本辦法用詞定義如下：一、河
川區域：指河口區及依下列各目之一之土地區域：（一）未訂定河川治理計畫或未依本法第82條劃定公告水道治理計畫線或用地範圍線者，為本法第83條規定尋常洪水位行水區域並經劃定公告之土地。（二）已訂定河川治理計畫或劃定公告水道治理計畫線或用地範圍線，而尚未據以完成河防建造者，為本法第83條規定尋常洪水位行水區域並經劃定公告之土地。但用地範圍線或水道治理計畫線較寬者，以其較寬線劃定並經公告者。（三）依河川治理計畫完成一定河段範圍之河防建造物者，為依其河防建造物設施範圍劃定之土地，及因養護河防工程設施之需要所保留預備使用之土地，並經劃定公告。（四）未依前3目公告之河段，經河川管理機關依河川實際水路所及、用地範圍線、土地編定使用與權屬或其他相關資料認定之範圍。」⑶排水管理辦法①第2條第1項：「排水依功能及集水區域特性分為下列五種：
一、農田排水：指排洩停滯於農田田面及表土內過剩之水。
二、市區排水：指排洩經依下水道法規劃設置排水設施內之雨水或污水。三、事業排水：指排洩事業使用後之廢水、污水及水力發電後之尾水。四、區域排水：指排洩前三款之二種以上匯流或排洩區域性地面或地下之水，並經中央主管機關公告者。但不包括已有主管機關管轄之排水。五、其他排水：指排洩不屬於前四款之水。」②第3條第4項：「……直轄市管、縣（市）管區域排水之排水集
水區域及設施範圍由該直轄市、縣（市）政府審查、核定、公告並函送有關鄉（鎮、市、區）公所揭示及公開閱覽。」③第32條：「管理機關辦理區域排水設施範圍內之使用許可時
，其有關許可事項之審核基準、許可期限及其他管理事項，除本辦法另有規定外，準用河川管理辦法有關河川區域許可使用之規定辦理。」④第39條：「（第1項）行為人於未經公告區域排水設施範圍，
有違反本法規定之行為者，管理機關應先行限期命行為人改善、整復或回復原狀；其逾期仍未改善、整復或回復原狀者，始得依本法處罰之。（第2項）前項未經公告區域排水設施範圍由管理機關依既有排水設施崁邊臨陸面邊緣、治理計畫用地範圍線、區域排水實際水路所及、土地編定使用與權屬或其他相關資料認定之。」⑷經濟部100年5月11日經授水字第10020203910號函（下稱100
年5月11日函）：「排水之種類計有區域排水、事業排水、市區排水、農田排水及其他排水，其中除農田排水、市區排水及事業排水依水利法第78條之4規定應由各該目的事業主管機關依其法令管理之，同法第78條之3規定係指類同於攸關重大公共安全河川區域（同法第78條之1及之2），為高強度之行為管制與罰則，以利洪流順暢及避免發生淹水災害，因此水利法第78條之3、第78條之4、第97條之1及水利法施行細則第10條、第53條所稱之排水，依立法意旨及比例原則應限於區域排水，不及於區域排水以外之各種排水。至『其他排水』因屬規模較小之補充性分類，應由各縣市政府本於地方防洪主管權責制定自治法規，並以其屬排水建造物規範之，尚不宜依上開條文規定之方式管理。」經濟部100年5月13日函：「得依水利法第97條之1第1項規定，免徵或不課徵稅捐之水庫蓄水範圍、海堤區域、河川區域及排水設施範圍之私有土地，係指下列土地：……（三）河川區域部分：指位於河川管理辦法第6條規定經劃定公告或實際認定之河川區域內之私有土地。（四）排水設施範圍部分：指位於依排水管理辦法第4條(即現行法第2條)公告區域排水設施範圍內或雖未公告區域排水設施範圍，但為排水管理辦法第26條(即現行法第39條)區域排水實際管理範圍內之私有土地。」上開函釋係水利法主管機關為協助下級機關或屬官統一解釋法令，在符合法律規範意旨之範圍內，基於其法定職權作成之解釋性行政規則，未增加法律所無之限制，且無違反水利法之立法本旨，行政機關於辦理相關事務時，自得援引適用。⒉依上開水利法第97條之1規範意旨及同條第3項「……主管機關
核發其土地……之證明文件」之文義，顯係賦與人民就其土地符合下列二要件者，得申請主管機關核發其土地使用現狀未違反水利法規定之證明的公法上請求權。其要件一為「水庫蓄水範圍、海堤區域、河川區域及排水設施範圍內規定限制使用之私有土地」、要件二為「其使用現狀未違反水利法規定」。倘土地不符合上開二要件，主管機關即無從准予核發上開證明文件。
⒊水利法第78條之2第1項就河川區域之劃定與核定公告、使用
管理及其他應遵行事項授權由主管機關訂定「河川管理辦法」管理之。綜合河川管理辦法第6條第1款規範「河川區域」之4目定義規定之意旨，可知水利法第97條之1第1項、河川管理辦法第6條第1款所稱「河川區域」係指符合一定條件，經河川管理機關劃定公告或實際認定之一定區域土地，上開經濟部100年5月13日函，亦有相同意旨之闡釋，可資參考。
⒋水利法第78條之4就「排水集水區域之劃定與核定公告、排水
設施管理之維護管理……之使用管理及其他應遵行事項」授權由主管機關訂定「排水管理辦法」管理之。依排水管理辦法第2條第1項規定，水利設施之排水種類，計有區域排水、事業排水、市區排水、農田排水、其他排水等5種。又依水利法78條之3、排水管理辦法第32條、第39條規定意旨，排水設施範圍內土地之使用，應予以管制及處罰。惟依上開經濟部100年5月11日、100年5月13日函意旨，認依水利法第78條之3施予高強度之使用管制及裁罰者，僅限於區域排水設施範圍內土地，因其與河川區域土地有攸關重大公共安全之類似情形，而不及於影響情節較輕之其他種類排水設施。而參照水利法第97條之1之立法理由，謂「排水設施範圍內之私有土地，未依法徵收前，由於必須限制其使用，為照顧人民之權益，爰於第1項明定於贈與直系血親或繼承時，免徵該等土地之贈與稅或遺產稅。」可知係考量土地在排水設施範圍內，依法受有使用限制，依量能課稅原則，始予以減稅優惠，故參照上開規定及說明，水利法第97條之1所稱得免徵遺產稅之「排水設施範圍內之私有土地」，係指直轄市（縣、市）政府依排水管理辦法第3條第4項規定公告之區域排水設施範圍內，或雖未公告區域排水設施範圍，但為排水管理辦法第第39條區域排水實際管理範圍內之私有土地。
⒌經查：
⑴系爭土地係位於臺南市轄區，然臺南市行政區內並無任何公
告之「直轄市管河川」，系爭土地附近亦經無實際認定之河川區域等情，有直轄市及縣(市)管河川圖查詢(本院卷第105頁)在卷為證，足認系爭土地並非河川管理機關劃定公告或實際認定之河川區域範圍內規定限制使用之私有土地。
⑵系爭土地係位於臺南市○○區○○○段，該地並未位於經濟部100
年2月23日經授水字第10020201350號函公告之臺南市○區域排水範圍，且土地周圍現況均無任何排水設施等情，亦有臺南市○區域排水一覽表(第58頁)、系爭土地及市○區域排水配置圖(第123頁)、系爭土地現況照片(第125-127頁)附本院卷為證。依前開規定及說明，系爭土地亦非屬公告區域排水設施範圍內，或「雖未公告區域排水設施範圍，但經管理機關認定屬排水管理辦法第39條區域排水實際管理範圍內」規定限制使用之私有土地。
⑶系爭土地並無鄰近水庫蓄水範圍、海堤區域之情形，有上開
系爭土地及市管區域排水配置圖可證，足認亦非屬上水庫、海堤範圍內規定限制使用之私有土地。
⑷綜上所述，系爭土地不符前述要件一，即水利法第97條之1第
1項規定「水庫蓄水範圍、海堤區域、河川區域及排水設施範圍內規定限制使用之私有土地」之要件。從而，被告以系該土地不符合申請免徵遺產稅之公法上請求權要件，以原處分駁回原告之申請，於法即無違誤。
㈢綜上所述，原告之主張，均無可採。被告以原處分駁回原告
請求核發系爭土地符合依水利法第97條之1第1項免徵遺產稅證明之申請，於法並無違誤。訴願機關所為不受理決定，理由雖有不同，結論則相一致。原告仍執前詞，求為撤銷原處分及訴願決定，並請求被告依其之申請，作成核發系爭土地符合水利法第97條之1第1項規定使用現狀證明文件之行政處分，並無理由，應予駁回。
㈣本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料
，經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，並無逐一論述之必要，併此說明。
六、結論︰原告之訴為無理由，爰判決如主文。中華民國111年1月27日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官吳永宋
法官黃堯讚法官孫奇芳以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形所需要件（一）符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。（二）非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。2.稅務行政事件，具備會計師資格者。3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所示關係之釋明文書影本及委任書。中華民國111年1月27日
書記官宋鑠瑾