裁判字號：最高行政法院91年判字第1292號判決
裁判日期：民國91年07月18日
裁判案由：水土保持法
最高行政法院判決九十一年度判字第一二九二號
原告甲○○被告宜蘭縣政府代表人 劉守成 右當事人間因水土保持法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國八十八年十一月十七日八八農訴字第八八一三六○五四號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實緣原告就其核定之礦業用地未依法辦理都市計畫變更程序完竣，亦未經被告核准許可其土石採取之水土保持計畫之情事下，迭次在宜蘭縣○○鎮○○○段後湖小段八八地號開挖整地，違規面積約○．二公頃。案經被告於民國（以下同）八十八年一月十九日派員至現場勘查，發現原告正以怪手、卡車於前述陡峭山坡地大肆開挖，取運土石，危及臺灣電力公司位於山坡上之宜蘭縣蘇澳地區特高壓輸電塔之安全，爰以八十八年二月二十日八八府農保字第二○三九二號處分書裁處原告新臺幣二十萬元正，並命停止一切違規行為及應加強裸露邊坡植生等水土保持維護工作。原告不服，循序提起訴願、再訴願，均遭駁回，遂提起行政訴訟，茲摘敍兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨及補充理由略謂：原處分認定事實錯誤、適用法規違誤之處：原處分書：違規內容及事實、欄內：「受處分人於左開地號內（違規地點：宜蘭縣○○鎮○○○段後湖小段八八地號）未經申請許可即擅自開挖，取運土石」。然該所稱違規地點，原告已經臺灣省礦務局八四礦行一字第○○三五六一號文書，依據都市計畫法臺灣省施行細則第二十五條規定在都市計畫保護區內核定礦業用地在案。原處分書：「以違反水土保持法第十二條第一項為由。按該法第三十三條第一項第二款規定處分」。查依據臺灣省礦務局八四礦行一字第○○三五六一號文書：於核定礦業用地當時，亦將此案層轉前都市計畫法最高主管機關、臺灣省政府建設廳，並由邀集省、縣水保主管機關等各有關單位現場會勘。依據八十四年六月三十日依據水土保持法施行細則規定：本細則發布施行前，已核准尚未完工之水土保持計畫，得依原核定計畫繼續施工。．．．本件既於八十四年元月二十三日核定礦業用地，並已有水土保持景觀維護計畫之核准。據此，尚遭受處分實難甘服。水土保持法第十二條水土保持計畫之實施與維護（含第八條第三項探礦、採礦、鑿井、採取土石或設置有關附屬設施。），應由主管機關會同各該目的事業主管機關監督水土保持義務人執行之；其計畫內容，審核程序及實施之檢查，由主管機關會同各該目的事業主管機關定之。故本件非行政機關基其職權範圍內所作的行政處分，故原處分不應存在。本案雖為違反水保法案件，然而依處分書所稱：「．．．未經申請許可即擅自開挖，取運土石」。此涉及該系爭土地，經前後目的事業主管機關（前事業主管機關：前省建設廳、縣政府。後事業主管機關：經濟部、前省礦務局）同意核定作為礦業用地使用。究屬礦業法之專法機關專管。亦或尚為都市計畫保護局，由地方政府主管之議？此乃案件之因果關係。故此，請鈞院審理本案能針此癥結判定。六、原處分係認原告未擬具水土保持計畫，履次在宜蘭縣○○鎮○○○段後湖小段八八地號開挖整地，取運土石，早經宜蘭縣政府以八十八年一月二十二日八八府農保字第一○○○三號裁處罰鍰。而依水土保持法第八條第一項第三款、第十二款第一項前段、第二十三條第二項前段及第三十三條第一項第二款，查原告如被告機關所言未擬具水土保持計劃而課處罰鍰，惟其課處之行為（未擬具水土保持計劃）竟重覆課處，由宜蘭縣政府一月二十二日八八府農保字第一○○三號處分書中違規內容及事實欄記載內容「受處分人於左開地號內未經申請許可即擅自開挖整坡、取運土石」，而其違反法條記載：「違反水土保持法第十二條第一項規定」；處分法條「依據水土保持法第三十三條第一項第二款規定處分」皆相同，可證被告就原告未擬具水土保持計劃行為重覆課處罰鍰，有違一事不兩罰原則。七、另被告機關認原告開挖整地有危及臺灣電力公司位於山坡上之宜蘭縣蘇渙地區特高壓電塔之安全。惟其所示與臺灣電力公司八十八年五月十二日Ｄ北供字第00000000Ｙ號函明顯不符，此由該函說明：「目前採礦點鐵塔約三十公尺，塔基尚安全」可為佐證，為此請判決撤銷一再訴願決定及原處分等語。
被告答辯意旨略謂：一、按水土保持法第八條第一項第三款規定，探礦、採礦、採取土石或設置有關附屬設施，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護。同法第十二條第一項並規定，其水土保持義務人應先擬具水土保持計畫，送達主管機關核定。同法第三十三條第一項第二款規定，違反該法第十二條規定未先擬具水土保持計畫者，處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，合先敍明。二、原告稱其申請「探礦」、「採礦」執照時，已擬具水土保持計畫並經臺灣省礦務局「核准施工」等語，並非事實，蓋查：（一）前臺灣省礦務局前以八十八年三月六日八八礦行二字第三七二三號函說明三述明：「甲○○所領礦區（天助採礦場）及核定礦業用地，經本局多次函告 林君 ，在未依都市計畫法辦妥相關手續前仍『不得施工』以免觸法」。是原告稱前臺灣省礦務局准其施工乙語，顯為不實。（二）再查，前臺灣省礦務局前為原告之礦業用地向內政部申請依都市計畫法第二十七條第一項第三款規定，個案變更蘇澳（新馬地區）都市計畫（部分保護區為瓷土採取專取用區），該案前經被告會同相關單位前往現場勘查，作成結論：「本案如核准為作為瓷土採取專用區，對鄰近土地使用區將有妨礙，同時影響附近水土保持及山坡地保育」故不予同意在案，內政部據副知原告之申請都市計畫變更案件，不得報部核。原告迄今仍未依都市計畫法相關規定，完成都市計畫變更。（三）又由前述水土保持法第八條第一項第三款規定可知，探礦、採礦、採取土石係不同之開發行為，其對環境之影響及破壞均有所不同，故應分別擬具水土保持計畫。而原告所引之前臺灣省礦務局八十四年一月二十三日八四礦行一字第三五六一號函，係同意原告就本縣○○鎮○○段嶺腳小段一○五－二等號為「探礦場」之礦業用地，且本案八八地號山坡地之計畫用途為「工寮」，並非許採取土石。另查原告所引之「水土保持及景觀維護計劃」係「探礦」計劃，並非於本案土地採取土石之水土保持計畫書。原告遽爾引用，顯為混淆視聽。（四）如前所述，原告明知本案八八地號土地面積僅四五○平方公尺部分為礦業用地，係供工療用，並非許可其採取土石，故原告曾以其所領之台濟採字第五二○九號並檢附「八八；八九、九○地號之水土保持計畫」，向礦務局申請核定增加本案八十八地號（合併面積○．五一七四公頃）為礦業用地，以供貯礦場、保養場、整地及沈砂池使用，被告以八十六年十二月九日八六府建工字第一四六五五二號及八十七年二月十九日八七府建工字第一九四八三號函一再表示不同意核定為礦業用地並檢還所附之水土保持礦行二字第五○八二號函復原告：「．．．因都市計畫及水土保持主管機關不同意，依法本局未便予核定礦業用地」，是本案八十八地號山坡地除原告已設之工寮為礦業用地外，並無採取土石之權。（五）如前所述，探礦、採礦、採取土石應分別擬具水土保持計畫，是當原告為其所領之瓷土採礦權申請原核定採礦場之礦業用地內「採取土石」時，就其應否重新擬具水土保持計畫乙事，被告於八十七年二月二十六日會同前臺灣省礦務局、水土保持局及原告現場會勘，會勘結論記明：「（一）本案原核定之水土保持計畫係為『探礦』之水土保持計畫，甲○○先生申請於原核定之礦業用地內增列『土石採取』項目，請申請人依規定擬具水土保持計畫送核。（二）原核定之礦業用地，請依都市計畫變更程序辦妥變更編定後，方得使用」，此經原告簽名同意，並檢送會勘結論予原告在案。原告之申請都市計畫變更案並未經內政部審核通過，被告亦未曾審核准許其土石採取之水土保持計畫，原告並無採取土石之權。三、另依據臺灣省礦務局八十八年五月十三日八八礦行二字第一二三五三號函示說明二、三所示：「經查甲○○君所領宜蘭縣蘇澳鎮七星嶺西北方地方台濟採字第五二九○號礦業權，礦區面積二二公頃二三公畝七一平方公尺，在探礦權時經本局八十四年一月二十三日八四礦行一字第三五六一號函核定探（採）礦場、捨石場、卡車路、工寮等礦業用地一．二○三一公頃。林君於八十六年間申請就礦區內原核定礦業用地探（採）礦場部分增列批註採取同一礦床土石案，據臺灣省水土保持局八十七年三月六日（八七）水土利字第四六三號函告：『請申請人依規定擬具水土保持計畫送核可後，方准其進行開採』，嗣據貴府函告：『應俟都市計畫變更編定後，再擬具水土保持計畫由貴府審核』，目前林君向貴府申請個案變更都市計畫中，先予敍明。貴府所查獲甲○○君違規採取土石地點係在宜蘭縣○○鎮○○○段後湖小段八八地號內，該地號內面積○．○四五公頃部分為前經核定為『工療』而非（探）採礦場之用地，該用地經查在礦區外，綜上，貴府查報違規採取土石危及電塔安全等行為應係涉及水土保持法及都市計畫法之規定事宜，且本案業經貴府依水土保持法處分及依都市計畫法移送法院偵辦中」。依該函所示本府處分地點並無違誤。四、原告明知違法竟仍擅自於宜蘭縣○○鎮○○○段後湖小段八八地號開挖整地、取運土石，運往水泥廠牟利，嚴重破壞水土保持，雖經被告以八十七年十二月三十日府農保字第一五七七三七號函加以制止並以八十八年一月二十二日八八府農保字第一○○○三號函為處分，然原告仍無視公權力，為牟一己之私利，不顧山坡上之特高輸電塔安全，繼續擴大開挖，取運土石，為被告八十八年元月十九日派員現場查獲，此有現場採證照片可稽，惟原告顯無視公權力之存在，續於八十八年三月十五日於上開地號內以怪手、卡車於上述陡峭山坡地擴大開挖，取運土石，經被告會同縣警局等相關單位當場查獲，其違法事實足堪認定，被告爰依首揭法條規定，以八十八年四月二十八日八八府農保字第一五八五四四號函所為處分，並無違誤。五、綜上所陳，本件訴訟顯無理由，請駁回原告之訴，以維法紀等語。
理由
一、按「下列地區之治理或經營、使用行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護．．．二、農、林、漁、牧地之開發利用。三、探礦、採礦、鑿井、採取土石或設置有關附屬設施。．．．五、於山坡地或森林區內開發建築用地或．．．堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地．．．」、「第八條第一項第三款至第四款之開發、經營或使用行為，其水土保持義務人應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定．．．」、「未依第十二條至第十四條規定之一擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發者，除依第三十三條規定按次分別處罰外，主管機關應令其停工，．．．」、「違反第十二條至第十四條規定之一，未先擬具水土保持計畫，或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰。」分別為行為時水土保持法第八條第一項第三款、第十二條第一項前段、第二十三條第二項前段及第三十三條第一項第二款所明定。二、本件原告未擬具水土保持計劃，擅自在宜蘭縣○○鎮○○○段後湖小段八八地號開挖整地，經被告於八十八年一月十九日派員現場勘查屬實，有現場彩色照片影本三十九張附原處分卷內可資佐證，被告依首揭規定裁處罰鍰並命停止一切違規行為及應加強裸露邊坡植生等水土保持維護工作，於法尚無不合。三、原告不服，循序提起行政爭訟，起訴意旨詳如事實欄所載，要旨略謂：㈠其申請「探礦」「採礦」執照時，已擬具水土保持計劃，並經臺灣省礦務局核准施工。㈡系○○○鎮○○○段後湖小段八八地號為伊經核准之礦業用地之一，計畫用途為工療，伊既然獲准開工採礦，則屬於採礦附屬設施之工療，自亦在准予開工之列，從而伊於系爭土地開挖整地準備興建工寮事務所及邊坡作業，應無違法可言，自無庸另行擬具水土保持計畫，且伊施工時已注意輸電塔安全，同時進行邊坡作業，以確保水土保持及輸電塔之地基穩固，此亦有臺電公司出具公函確定伊之開挖地點距離鐵塔約三十公尺，塔基尚安全等語。四、經查：㈠按探礦、採礦及採取土石，係不同之開發行為，其對環境之影響及破壞程度不一，應分別擬具水土保持計劃報請核定。原告所引之前臺灣省礦務局八十四年一月二十三日八四礦行一字第三五六一號函，係同意原告就宜蘭縣○○鎮○○段嶺腳小段一○五－二等地號為「探礦場」之礦業用地，且本案八八地號山坡地之計畫用途為「工寮」，並非准許採取土石。原告所引之「水土保持及景觀維護計劃」係「探礦」計劃，並非於本案土地採取土石之水土保持計畫書。㈡系爭八八地土地面積僅四五○平方公尺部分為礦業用地，係供工寮使用，並非許可其採取土石，故原告曾以其所領之台濟採字第五二○九號並檢附「八八、八九、九○地號之水土保持計畫」，向前臺灣省礦務局申請核定增加本案八十八地號（合計面積○．五一七四公頃）為礦業用地，以供貯礦場、保養場、整地及沈砂池使用，被告以八十六年十二月九日八六府建工字第一四六五五二號及八十七年二月十九日八七府建工字第一九四八三號函一再表示不同意核定為礦業用地並檢還所附之水土保持計畫，又經各單位會勘後，前臺灣省礦務局亦以八十七年三月二日八七礦行二字第五○八二號函復原告：「．．．因都市計畫及水土保持主管機關不同意，依法本局未便予以核定礦業用地」，是本案八十八地號山坡地除原告已設之工寮為礦業用地外，並無採取土石之權。㈢當原告為其所領之瓷土採礦權申請原核定採礦場之礦業用地內「採取土石」時，就其應否重新擬具水土保持計畫乙事，被告於八十七年二月二十六日會同前臺灣省礦務局、水土保持局及原告現場會勘，會勘結論記明：「（一）本案原核定之水土保持計畫係為『探礦』之水土保持計畫，甲○○先生申請於原核定之礦業用地內增列『土石採取』項目，請申請人依規定擬具水土保持計畫送核。（二）原核定之礦業用地，請依都市計畫變更程序辦妥變更編定後，方得使用」，此經原告簽名同意，並檢送會勘結論予原告在案。㈣前臺灣省礦務局前為原告之礦業用地向內政部申請依都市計畫法第二十七條第一項第三款規定，個案變更蘇澳（新馬地區）都市計畫（部分保護區為瓷土採取專取用區），該案前經被告會同相關單位前往現場勘查，作成結論：「本案如核准為作為瓷土採取專用區，對鄰近土地使用區將有妨礙，同時影響附近水土保持及山坡地保育」故不予同意在案，內政部據此副知原告之申請都市計畫變更案件，不得報部核處。原告迄今仍未依都市計畫法相關規定，完成都市計畫變更。㈤前臺灣省礦務局前以八十八年三月六日八八礦行二字第三七二三號函說明三述明：「甲○○君所領礦區（天助採礦場）及核定礦業用地，經本局多次函告林君，在未依都市計畫法辦妥相關手續前仍『不得施工』以免觸法」。㈥綜上所述，原告核定礦業用地內之系爭八八地號山坡地計畫用途為工寮，並非採取土石，原告明知伊申請都市計畫變更案尚未經內政部審核通過，被告未曾核准其採取土石之水土保持計畫，仍在宜蘭縣○○鎮○○○段後湖小段八八地號開挖整地，取運土石牟利，被告派員於八十八年一月十九日至現場勘查，原告正以怪手、卡車於前述陡峭山坡地大肆開挖，取運土石意圖販售，嚴重危及臺灣電力公司位於山坡上之宜蘭縣蘇澳地區特高壓輸電塔之安全，嚴重破壞水土保持，原告所稱係準備興建工寮及邊坡作業之詞，核與事實不符，尚不足採。被告依前揭規定裁處原告新臺幣二十萬元正及命停止一切違規行為及應加強裸露邊坡植生等水土保持維護工作，於法尚無不合，訴願決定及再訴願決定遞予維持並無違誤，原告起訴意旨經查無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十一年七月十八日
最高行政法院第二庭
審判長法官陳石獅
法官吳錦龍法官彭鳳至法官高啟燦法官黃合文右正本證明與原本無異
法院書記官蘇金全中華民國九十一年七月十九日