裁判字號：最高行政法院95年判字第331號判決
裁判日期：民國95年03月09日
裁判案由：就業服務法
最高行政法院判決
95年度判字第00331號上訴人美德向邦股份有限公司代表人乙○○訴訟代理人 李家慶 律師
劉定基 律師被上訴人臺北縣政府代表人甲○○上列當事人間因就業服務法事件，上訴人對於中華民國93年10月4日臺北高等行政法院93年度簡字第797號判決，提起上訴。本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、本件上訴人未經主管機關許可，以實習受訓名義容留KHYSOKDANY（護照號碼：M0000000，下稱K君）、ROSPAO（護照號碼：M0000000，下稱R君）、ATHSARANN（護照號碼：
M0000000，下稱A君）、CHHAYSOKHIENG（護照號碼：M0000000，下稱C君）、DEKSOKHA（護照號碼：M0000000，下稱D君）、VONGSOPHEAP（護照號碼：M0000000，下稱V君）、
KESENGLY（護照號碼：M0000000，下稱E君）等七名柬埔寨女子，持停留（60天）簽證在臺北縣淡水鎮下圭柔山71之2號上訴人公司內，從事醫療衣物之整燙、打包等工作。案經被上訴人所屬警察局淡水分局（下稱淡水分局）於92年10月6日當場查獲，並於同年月14日以淡警外字第0920040315號函移由被上訴人核處。嗣經被上訴人審查屬實，乃依就業服務法第44條及第63條第1項規定，於92年11月28日以北府勞動字第0920708399號處分書，處上訴人罰鍰新台幣（下同）15萬元整（下稱原處分）。上訴人不服，循序提起行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：㈠系爭七名柬埔寨籍女子，為上訴人關係企業美德醫療（柬埔寨）股份有限公司（下稱柬埔寨公司）即MEDTECS（CAMLOOIDA）CORP.LTD.,員工，該公司鑑於上訴人在台營運作業流程已為醫療布服供應市場之發展趨勢，爰派員赴台於上訴人工廠實習作業，以為該公司擴大營運之準備。上開受訓事實經柬埔寨公司向我駐胡志明市辦事處申請簽證，並獲簽證駐記代碼F4（即受訓實習）簽證，是該等人員係依法來台並依申請目的駐於上訴人淡水廠實習，此有申請切結保證書、護照可稽。㈡按就業服務法第44條所定「任何人不得非法容留外國人從事工作」，所稱「工作」，縱不以具聘僱關係給付勞務報酬為要件，參諸同法第42條所定，當亦以妨礙本國人之就業機會、勞動條件、國民經濟發展及社會安定，影響本國國民工作權保障之工作為限。就本件短期實習受訓而言，既非工作之提供，亦不涉勞動條件之變動，或有何足影響經濟發展及社會安定之情事，並不生排擠本國勞工就業機會之效果，於關係企業投資業務之運作乃有其需要，並助於企業之對外拓展，而實習作業依其性質或不免涉及勞務動作，惟究難以就業服務法第44條所指容留工作同視並以法相繩。㈢再者，無論就業服務法及其他相關法規均未有禁止外國人實習受訓之規定，經濟部並訂有國內廠商對外投資或整廠設備輸出申請代訓外國員工案件處理原則，尤見代訓外國員工本非不法事項，而上開原則係經濟部就其主管業務範圍訂定以為準據；至於一般勞工部分，經濟部及勞工委員會均未就此有所規範。本件柬埔寨公司實習受訓勞工既不在適用對外投資或整廠設備輸出代訓外國員工案件之處理原則範圍之列，又無規範可循，遽以違法視之，自有違處罰法定原則。㈣又縱主管機關認處理本件申請來台簽證之外交部所屬單位並非勞工事務主管機關或目的事業主管機關，上訴人仍應申請許可，始得辦理本件實習受訓事宜。惟此要係違反代訓外國員工未申請許可，並非非法容留外國人工作，二者之間自有區別，被上訴人率予引用就業服務法規定處罰，自有違法。為此，請將原處分及訴願決定均撤銷等語。
被上訴人則以：㈠依就業服務法第44條規定，「任何人不得非法容留外國人從事工作」，行政院勞工委員會（下稱勞委會）91年9月11日勞職外字第0910205655號令（下稱勞委會91年令）：就業服務法第44條規定，係指「自然人或法人」與外國人間雖無聘僱關係，但有未依該法及相關法令規定申請許可，即容許外國人停留於某處所為其從事勞務提供或工作事實之行為而言。㈡經查：本件上訴人於警訊時稱：「CH
HAYSOKHIEUG等該七名是持60天停留簽證入境，來台簽證目的是我公司實習。是我公司申請」、「該七名外僑是我公司依法向我國駐越南胡志明市辦事處以實習簽證申請來台後我公司並未向我國政府有關單位申請報備核准」、「該七名外僑入境後，均在我工廠淡水鎮下圭柔山71之2號上課及實習。實習項目是讓該七名外僑了解作業流程，包括我工廠所清洗醫院醫療衣物摺疊整燙打包等工作之事，是我公司請該七名外僑實習工作」、「該七名來台在我工廠從事實習上課時間，均由我在柬埔寨公司給付，我在台公司並未發給任何薪資」等語，另七名柬埔寨籍女子於警訊時均承認在上訴人公司內從事的工作包括：醫療用品的摺疊、製造醫療防護衣、學習摺疊、醫院防護衣整收、開刀衣整燙、用衣巾的摺疊、開刀衣整燙，則該七名柬埔寨籍女子雖為柬埔寨公司員工而與上訴人並無聘僱關係，仍屬違反就業服務法第44條之規定。且另依勞委會92年11月17日勞職外字第0920060428號函（下稱勞委會92年函）所定「就業服務法第43條規定『除本法另有規定，外國人未經雇主申請許可，不得……境內工作』，所謂『工作』係指凡有勞務之提供或工作之事實，不論有償或無償皆屬之。」之規定，上揭違章情事並亦涉嫌違反就業服務法第43條規定。㈢又外國人來台工作須依據就業服務法第43條規定，應由上訴人向勞委會辦理申請，我國駐外單位僅就其所管入境簽證業務核發簽證，其並非掌管外國人來台工作之主管機關，是本件上訴人以外國人經我國駐外單位核發入境簽證即可來台工作，顯有誤解。而上訴人另稱縱主管機關仍認應申請許可者，上訴人要係違反代訓外國員工未申請許可，並非非法容留外國人工作云云；惟系爭七名柬埔寨籍女子於上訴人公司內從事醫療衣物整燙等工作，並不適用「國內廠商對外投資或整廠設備輸出申請代訓外國員工案件處理原則」辦理來台工作，但上訴人卻未依就業服務法第43規定並循第48條程序申請辦理系爭七名柬埔寨籍女子來台工作，顯已違反就業服務法第44條規定，實非無法可遵循等語，資為抗辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠按「任何人不得非法容留外國人從事工作。」、「違反第44條或第57條第1款……規定者，處新臺幣15萬元以上75萬元以下罰鍰。
……」分別為就業服務法第44條及第63條第1項所明定。次按「查『就業服務法』第44條規定『任何人不得非法容留外國人從事工作。』係指『自然人或法人』與外國人間雖無聘僱關係，但有未依本法及相關法令規定申請許可，即容許外國人停留於某處所為其從事勞務提供或工作事實之行為而言。……」為上揭委員會91年令明釋在案。㈡經查，外國人來台工作須依據就業服務法第43條規定，應由上訴人向行政院勞工委員會辦理申請，我國駐外單位僅就其所管入境簽證業務核發簽證，其並非掌管外國人來台工作之主管機關，上訴人以外國人經我國駐外單位核發入境簽證即可來台工作，顯係對於法令之誤解。又系爭七名柬埔寨籍女子於上訴人公司內從事醫療衣物整燙等工作，並不適用「國內廠商對外投資或整廠設備輸出申請代訓外國員工案件處理原則」辦理來台工作，但上訴人卻未依就業服務法第43規定並循第48條程序申請辦理上揭七員來台工作，顯已違反就業服務法第44條規定，實非無法可資遵循，是上訴人主張亦有誤會。㈢上訴人另主張：就業服務法第44條所定「工作」，縱不以具聘僱關係給付勞務報酬為要件，惟參同法第40條所定，仍當以妨礙本國人之就業機會、勞動條件、國民經濟發展及社會安定，影響本國國民工作權保障之工作為限。就本件短期實習受訓而言，雖實習作業依其性質或不免涉及勞務動作，惟仍難以就業服務法第44條所指「容留工作」同視云云；經查，系爭七名柬埔寨籍女子固與上訴人並無聘僱關係，惟該等七員均承認在上訴人公司內從事的工作包括：醫療用品的摺疊、製造醫療防護衣、學習摺疊、醫院防護衣整收、開刀衣整燙、用衣巾的摺疊、開刀衣整燙，則依上揭勞委會92年函所定「『工作』係指凡有勞務之提供或工作之事實，不論有償或無償皆屬之」之意旨，本件既經該等七員承認在上訴人公司內從事醫療衣物整燙、打包等工作，實已涉及勞務之提供而有工作之事實，並涉嫌違反就業服務法第43條規定。而上訴人未經許可容留系爭七名柬埔寨籍女子於公司內從事醫療衣物整燙等工作，依上開勞委會91年令意旨，上訴人顯已違反就業服務法第44條規定，上訴人主張，委無可採等由，駁回上訴人原審之訴。
四、上訴復執前詞，並主張：㈠本件原判決所援引之勞委會91年令乃係針對就業服務法第44條「任何人不得非法容留外國人從事工作」之規定所為之解釋性行政規則，惟其未斟酌申請外國人來台工作及接受「非屬工作性質」之實習訓練，相較於其他外國人來台工作之情形，對本國人之工作權、就業機會、勞動條件等所生影響之差異性，而一概認凡有容許外國人停留於某處所為「從事勞動提供或工作事實」之行為，即屬違反該法條。此種解釋見解實已逾越就業服務法第42條所揭第五章關於外國人之聘僱及管理之立法目的，未經法律授權而限制人民之自由權利，增加法律所無之限制，詎原審不察，竟採為裁判見解及依據，實與法律保留原則有違。又本件涉及勞委會91年令是否牴觸法律所為之判斷，所涉法律見解具有原則性，應許上訴。㈡原審未察外國人來華實習受訓並非就業服務法所欲規範之項目，逕認被上訴人得依就業服務法之規定裁罰上訴人，亦與法律保留原則不合：⒈依上揭勞委會91年令文義意旨，若非就業服務法及相關法律中所定應申請許可之事項，即非屬就業服務法第44條所欲規範之事項。⒉另查勞委會85年11月9日勞職外字第219229號函釋中，亦曾謂跨國企業選派新僱員工來華「受訓」，不涉及勞務之提供，並非工作，不受就業服務法之規範。顯見主管機關勞委會亦認「受訓」並非工作，故不受就業服務法之規範。⒊就業服務法第43條規定「除本法另有規定外，外國人未經雇主申請許可，不得在中華民國境內工作」；且外國人得於中華民國境內從事之工作，亦以就業服務法第46條第1項以下所列舉之11款為限；至於雇主申請外國人來台從事第46條第1項所列舉之工作，依同法第47條及第48條之規定，則有一定程序可供依循。惟遍查就業服務法第五章中關於外國人之聘僱與管理之相關規定中，並無任何關於申請許可外國人於中華民國接受短期實習受訓之相關規定；且主管機關勞委會依就業服務法第48條第2項授權訂定之雇主聘僱外國人許可及管理辦法第2條及第7條以下，亦未將外國人於我國接受短期之實習受訓訂為應申請許可之項目。故依法律整體規範之體系性解釋可知，外國人於中華民國境內接受短期之實習受訓，並非屬就業服務法第44條所欲規範之對象。㈢上訴人於原審曾主張就業服務法及其他相關法規均未有禁止外國人實習受訓之規定，未有任何申請規範可資依循，且本件不涉妨礙本國人之就業機會、勞動條件等侵害國民工作權之事實等語。惟原審竟對上列主張完全未予斟酌或交代不採之心證理由，顯有理由不備之違誤。㈣原審認系爭七名柬埔寨籍女子有為上訴人從事工作；經查，該等七員僅為實習，依上訴人「柬埔寨廠員工來台受訓教育訓練計畫表所示」，其實習項目本即包括防護衣、開刀衣及醫院用衣巾等習作項目；惟該等七員，對於上訴人相關事務並不熟悉，所為之醫療衣物整燙除於質量上對於上訴人之業務執行並無幫助外，上訴人尚須投入一定人物力等成本以進行指導。是上訴人對於該等七員並非提供工作，僅係提供實習受訓機會。而就上訴人所從事之業務執行，上訴人仍須依法聘僱足夠之勞工擔當相關工作。是系爭七名柬埔寨籍女子於上訴人工廠接受實習，實無涉妨礙本國人之就業機會、勞動條件或侵害其他國民工作權。原審有涵攝錯誤之違法。況上訴人安排該等七員來台接受實習訓練時，業已據實檢具相關資料，向我國駐外主管單位駐胡志明辦事處申請簽證，自難謂上訴人有違反誠信原則之情事等語。
五、本院按：㈠對於適用簡易程序之裁判提起上訴，須經本院許可，且該許可以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，行政訴訟法第235條定有明文。所謂法律見解具有原則性，係指該事件所涉及之法律問題意義重大，而有加以闡釋之必要情形而言；如對行政命令是否牴觸法律所為之判斷，或就同類事件高等行政法院所表示之見解相互牴觸，有由本院統一法律上意見或確認其意見之必要情形屬之。本件上訴人上訴主張原審所援引之勞委會91年令，逾越就業服務法第42條之立法目的，違反法律保留原則云云，此涉及91年令是否牴觸就業服務法第42條規定之判斷，涉及之法律見解具原則性事項，應許上訴人之上訴，合先敍明。㈡經查，就業服務法第44條規定：「任何人不得非法容留外國人從事工作。
」，而同法第57條第1款規定：「聘僱未經許可、許可失效或他人所申請聘僱之外國人」，違反者，依同法第63條第1項前段規定，均處15萬元以上75萬元以下罰鍰，惟於適用該二法條時，常滋生困擾，為解決該疑義，勞委會乃發布91年令，就自然人或法人與外國人間無聘僱關係，但未依就業服務法及相關法令規定申請許可，即容許外國人停留於某處所為其從事勞務提供或工作事實之行為者，認為係該法第44條所規範之範圍，至於二者間若具聘僱關係，則為該法第57條第1款規定之範圍等，係本於該法之主管機關，基於權職就該二法條所為之解釋，以利行政機關執行法律，屬於解釋性行政規則，並未逾越法律之立法本旨，上訴人主張91年令違反法律保留原則云云，尚非可採。㈢系爭七名柬埔寨籍女子於92年10月6日為警查獲時，均正在從事工作，此觀之V君於警訊時稱：「我在現場，我正在做醫療用品的摺疊工作」；A君稱：「我正從事醫院防護衣整收工作，是從92年9月25日至今，每日從下午5時至次日1時，是由美德向邦公司幹部指導操作」；K君稱：「我正從事醫院開刀衣整燙工作，是從92年9月25日至今，每日從下午5時至次日1時」；R君稱：「我當時正從事醫院用衣巾的摺疊工作」；E君稱：「我有在現場，我當時正從事醫院用衣巾的整理打包工作」；D君稱：「我正從事醫院開刀衣服摺疊工作，是從92年9月25日至今，每日從下午5時至次日1時」；C君稱：「我正從事醫院防護衣床單整燙工作，是從92年9月25日至今，每日從下午5時至次日1時」等語即明，雖上訴人主張系爭七名柬埔寨籍女子係來台受訓實習，並非來台工作，然該七名女子苟來台單純受訓實習，何以實習時間都在下午5時至次日清晨1時，而非在上訴人白天之上班時間，上訴人上述主張已非可採。原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，認系爭七名柬埔寨籍女子在上訴人公司內從事醫療衣物整燙、打包等工作，已涉及勞務之提供而有工作之事實，且上訴人未依就業服務法第43規定並循同法第48條規定之程序，申請辦理上揭七員來台工作，而我國駐外單位僅就其所管入境簽證業務核發簽證，並非掌管外國人來台工作之主管機關，認上訴人未經許可容留系爭七名柬埔寨籍女子於公司內從事醫療衣物整燙等工作，違反就業服務法第44條規定，尚非無據。至於上訴人其餘訴稱各節，乃上訴人就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，亦無可採。從而，原審將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國95年3月9日
第三庭審判長法官趙永康
法官鄭淑貞法官侯東昇法官黃淑玲法官林文舟以上正本證明與原本無異中華民國95年3月10日
書記官王福瀛