高雄高等行政法院98年度訴字第483號判決

裁判字號：高雄高等行政法院98年訴字第483號判決

裁判日期：民國98年11月17日

裁判案由：土石採取

高雄高等行政法院判決
98年度訴字第483號民國98年11月3日辯論終結原告 陳宏銘 即興昌業砂石行訴訟代理人 陳雅娟 律師
蘇吉雄 律師被告高雄縣政府代表人甲○○○○訴訟代理人 黃偉欽 律師上列當事人間土石採取事件，原告不服經濟部中華民國98年6月6日經訴字第09806112950號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告於民國93年3月9日向被告申請在高雄縣○○鎮○○段○○○○號國有土地（重測後更改為成功段387地號，下稱系爭土地）為「陸上平地土石採取」，經被告於93年7月16日會同相關單位會勘，並作成紀錄，嗣系爭土地經被告於93年10月29日以府農務字第0930206704號函同意由一般農業區農牧用地變更為礦業用地。然原告於95年7月17日以被告遲未依土石採取法第14條規定報請經濟部核發土石採取許可證為由，向被告陳情，被告於95年9月18日以府建土字第0950161865號函告知原告略以「農地不宜以變更編定方式辦理採取土石，故不再開放平（農）地採取土石」等語。原告不服，提起訴願，經經濟部96年4月25日經訴字第09606066100號訴願決定撤銷原處分，責由被告另為適法之處分。嗣被告重行審查後，仍以96年6月20日府建土字第0960139806號函否准。
原告不服，復提起訴願，經濟部又於97年1月15日以經訴字第09706100340號訴願決定撤銷原處分，責由被告另為適法之處分。再經被告重行審查後，又於97年3月5日以府建土字第0970047845號函否准原告之申請。原告亦不服，再向經濟部提出訴願，經濟部97年8月15日經訴字第09706111210號訴願決定書將原處分撤銷，責由被告另為適法之處分。經被告重行審查後，以98年1月5日府建土字第0970267548號函，以系爭土地依法應先辦理土地使用分區變更及使用地為礦業用地後，始得向被告申請土石採取許可，並且考量系爭土地變更為礦業用地後，將影響鄰地農地之農業整體生產環境及利用，不同意系爭土地使用分區及使用地之變更，核與非都市土地使用管制規則及農業發展條例規定不合為理由，作成否准之處分。原告不服，經由被告向內政部提起訴願，內政部於98年3月9日以台內訴字第0980035194號函，檢附訴願書及被告訴願答辯書移由經濟部審查，復經經濟部98年6月6日經訴字第09806112950號訴願決定駁回，原告遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）本件原告於93年3月9日以系爭土地向被告申請「陸上平地土石採取」，經財政部國有財產局南區辦事處（下稱國有財產局）函請被告提供業已合法核○○○鎮○○段申請陸上採砂相關資料，經被告回覆國有財產局表示：「目前本府已核發順揚砂石行申請吉洋段221-4、221-7、221-33、221-70等4筆地號及石安水泥製品實業股份有限公司申請同段4-555、4-559、4-560、4-563、4-564、4-568、4-7
13、4-763等8筆地號土石採取場許可證。」國有財產局乃同意原告以系爭土地申請土石採取，並出具土地使用同意書，原告亦已向國有財產局繳納保證金新臺幣（下同）1,950萬元。被告所屬環保局審查原告之申請，認為本件不需實施環境影響評估，審查結果經環評認為：「本案申請地號經農業局認定非為山坡地範圍，依環保署98年6月15日環署綜字第0930042197號公告事項，累積合併同一流域之土石採取區相隔水平距離在五百公尺範圍內之『石裕砂石行』面積為4.5933公頃。本案申請面積3.5829公頃，經合併累積後之面積為8.176公頃，未達10公頃免實施環評。」等語，被告所屬農業局亦認系爭土地「非屬山坡地範圍」，有被告土石採取申請平行分會審查表可稽。於93年7月16日被告會同原告及其所屬相關單位會勘，並作成會勘紀錄在卷足憑。嗣系爭土地經被告93年10月29日府農務字第0930206704號函復被告所屬建設局及原告表示「有關興昌業砂石行為土石採取，申請農地變更案．．．。說明．．．三、變更事項：一般農業區農牧用地變更為礦業用地。四、經相關單位審查結果符合規定，原則同意辦理，另本案申請變更面積已達2公頃以上，應變更為特定專用區，請依『非都市土地使用管制規則』規定送區域計畫委員會審議核可後，再向本府地政局辦理變更事宜。」其後，被告另以93年12月9日府建土字第0930246309號函復原告，略以：「三、次查，貴公司．．．申請農地變更案，已經本府農政單位審查結果符合規定，原則同意辦理，另申請面積已達2公頃以上，應變更為特定專用區，請速依『非都市土地使用管制規則』規定送區域計畫委員會審議核可後，再向本府地政局辦理變更事宜。四、綜上，旨揭申請案尚未完成相關審查事項，本府礙難函報經濟部複審同意核發土石採取許可證。」原告乃於94年1月24日提出申請書，檢具開發計畫書（附農地變更使用說明書）向被告申請使用分區及使用地變更，並向被告繳納土地使用分區變更與使用地變更編定審查費用5萬元，有原告函文可稽。本件原告所申請「陸上平地土石採取」之系爭土地，既已經管理機關國有財產局同意，並向國有財產局繳納保證金1,950萬元，被告亦曾以93年12月9日府建土字第0930246309號函指示原告辦理土地變更編定。原告基於對主管機關之信賴，迅速申請土地變更登記並繳納費用5萬元完畢後，竟遭被告否准，經原告提起訴願撤銷原處分後，被告竟以政策不宜為由，否准原告之土石採取申請，實嫌率斷。
（二）至被告主張依土石採取法第14條及農業發展條例第10條規定對於是否准予開採土石有裁量權云云。然依土石採取法第14條規定，可知行政機關審核後核發土石採取許可案，只須符合經相關單位會勘後，及依法審核認定並無違反法令情事者二個條件，行政機關即應報經中央主管機關審核後核發土石採取許可證，並未賦予行政機關裁量之權限。而農業發展條例第10條規定，農業用地於劃定或變更為非農業使用時，應以不影響農業生產環境之完整，並先徵得主管機關之同意。惟本件依被告93年12月9日府建土字第0930246309號函，被告所屬農政單位審查結果符合規定，原則同意辦理，如前揭說明，然被告及所屬建設局之前會勘及審查後既均已同意依非都市土地使用管制規則第11條第1項第7款規定同意原告之申請將系爭土地變更為特定專用區，顯然係經過詳細審查及評估後所作成之決定，而被告前3次否准原告之行政處分理由亦未認原告之申請與農業發展條例不合，嗣經經濟部3次撤銷原處分後，被告始以本件與農業發展條例第10條規定不合為由，否准原告之申請，惟對於究竟如何影響附近農業生產環境之完整，完全未提出確實及具體之評估報告，亦未依職權調查證據，逕行駁回原告之申請，被告濫用其裁量權甚明。
（三）又被告抗辯系爭土地鄰近土地成功段380、381、386、441、425、424、422、421、420、412、411、406、405、404、403地號土地，皆為一般農業區農牧用地，若准許系爭土地開放砂石採取，將影響整體農業生產環境及生態之完整性云云。然查，原告於93年3月9日以系爭土地向被告聲請陸上平地土石採取時，即已先經由被告所屬環保局對環境影響程度予以評估，經被告所屬環保局認定環境影響之程度認定為不需實施環境影響評估，審查結果認定申請面積3.5829公頃，經合併累積後之面積為8.176公頃，未達10公頃免實施環評，被告所屬農業局亦審查認系爭土地「非屬山坡地範圍」，有被告土石採取申請平行分會審查表可稽。被告又以93年10月29日府農務字第0930206704號函，原則同意變更，則若被告所稱准許原告開採砂石會影響鄰近農地之使用及環境，被告所屬環保局於第一時間進行環境影響評估時，當即考量此問題，惟被告所屬環保局既然勘驗現場附近環境後經過該局專業之評估認為不會影響鄰近農地使用，且被告進行一連串行為，如會勘系爭土地及環保局之評估後，被告所屬農業局審查結果符合規定，並同意原告申請農地變更案，此外被告之前數次否准而駁回原告之申請，至98年1月5日該次行政處分始以此項理由駁回原告之申請，顯然被告前開所述之理由，係事後杜撰，不足採取。況被告僅泛稱系爭土地變更為礦業用地後，勢將影響鄰地農地之農業整體生產環境及利用，惟其如何評估，被告之環境影響評估報告何在，又如何具體影響鄰地農地之農業整體生產環境及利用，均未見被告於其行政處分中予以說明，其理由實有欠缺。且系爭土地附近500公尺範圍內尚有被告已經准許開採砂石之第三人「石裕砂石行」，被告於95年間對於第三人石裕砂石行已經到期之土石採取經提出申請後，再准予延期，為何開放石裕砂石行採取土石卻不會影響鄰近農地之農業整體生產環境及利用，其理由前後矛盾。至被告主張「石裕砂石行」於原許可期間屆滿後又於95年准予展延，被告嗣並稱係因將回填有效期限展延至95年5月28日云云。惟查，依被告98年10月20日陳報狀提出之前開統計表，並無記載被告延展之原因係石裕砂石行回填有效期限展延之問題，是以被告主張係因回填而展延乙節，原告予以否認。
（四）本件被告以因使用分區變更之審議程序，必須由變更後目的事業主管核發籌設許可、推薦或核定事業計畫（參照「非都市土地使用管制規則」第17條第2項附表二之規定），即必須取得變更後目的事業主管之同意。但變更後目的事業主管機關（被告所屬建設局）並不同意變更，系爭土地縱然經變更前目的事業主管機關（被告所屬農業局）同意變更，但並未取得變更後目的事業主管機關所核發之籌設許可、推薦或核定事業計畫為由，否准原告之申請，惟變更後目的事業主管機關（被告所屬建設局）並不同意變更，然被告之前就原告申請核發土石採取所進行一連串行為，如會勘系爭土地、及環保局之評估後，被告所屬之農業局審查結果符合規定，並同意原告申請農地變更案，已如前述，對於被告一連串行為，原告業已產生合理之信賴，並進而依被告之指示及信賴，向被告繳納費用俾便區域計畫委員會審議核可後，再向被告所屬地政局辦理變更事宜，詎原告前後相續之行為，竟僅因變更後之主管機關建設局不同意變更，而全盤推翻，但為何不同意變更，其理由何在，迄今未見被告及所屬建設局提出說明，其行政處分顯然違反行政程序法第8條規定之信賴保護原則，並有不備理由之違法。訴願決定未查予以維持，亦同有瑕疵。
（五）次按行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。行政程序法第6條定有明文，此即行政法上之平等原則。且「憲法之平等原則要求行政機關對於事物本質上相同的事件作相同的處理，乃形成行政自我拘束．．．」最高行政法院93年度判字第1392號判決可供參酌。而所謂「平等原則」係指行政機關非有正當理由，作成行政行為時，對行為所規制之對象，不得為差別待遇而言。按相同事件應為相同之處理，且行政機關對此等相同性質之事件亦形成「行政自我拘束」，於相同事件應有相同之標準，因此所謂「行政自我拘束原則」係指處分機關作成行政處分後，自己亦與相對人一樣，同受該行政處分之拘束（最高行政法院88年度判字第3724號判決可資參照）。依前開最高行政法院判決所揭示之判決意旨，所謂行政法上之「平等原則」乃在要求行政機關對事物本質相同的事件應作相同的處理，即是行政機關為行政行為時，應合乎憲法基本精神，並應出自事物本質、本於實質正義而為行政作為，任何差別待遇或相同待遇應有合理及充分之實質上之理由，亦即須考量具體案件事實上之差異及立法目的而為合理之不同處置，始可謂不悖於憲法平等原則之要求。
（六）另依卷附高雄縣94年9月土石採取申請案件辦理現況案件統計表所示，訴外人石裕砂石行、金順興事業股份有限公司（下稱金順興公司）及石均企業有限公司（下稱石均公司）等，同屬「陸上平地土石採取」性質，被告卻為同意其取得經濟部核發許可證登記之行政處分，尤其同屬「陸上平地土石採取」之永駿豐建設工業股份有限公司（下稱永駿豐公司）及潤群建設企業有限公司（下稱潤群公司）等，被告竟於本件申請案後再於94年9月5日同意使其取得經濟部核發許可證登記之行政處分，許可期間自94年9月5日至96年9月4日，何以獨對申請在先同屬相同處理階段之原告申請案，反而否准原告之請求。訴願決定以原告所舉多件已經核准採取土石之案例，其申請日均在本件之前，尚不得比附援引執為本件應為相同處理之論據云云，其認定事實顯然與卷存證據不符，而有違背證據法則之違法。又原告雖以申請時間為區別，93年以後申請之案件均不准許云云。然查被告之前並未公告凡是在93年以後申請之土石採取一律不許可，且於被告93年3月9日提出申請時，被告尚且受理原告之申請案，並所屬農業局、環保局、工務局、地政局、水利局、建設局一起會勘並作成會勘紀錄後，被告復於93年12月9日府建土字第0930246309號函復原告，略以「．．．貴公司．．．申請農地變更案，已經本府農政單位審查結果符合規定，原則同意辦理」如前所述，被告係自93年開始就不再核准土石採取，則對人民在93年所提出之申請案，於開始時即應明確告知，而非在進行相當程度，始找理由否准，罔顧人民之信賴。再者，被告提出之高雄縣土石採取申請案件辦理現況統計表係被告於98年4月10日所製作，其僅就93年以前申請之案件予以記載，對於93年以後申請案件其進行及審查之情況則完全未予以記錄，惟依原告所提出之「高雄縣94年9月份土石採取申請案件辦理現況案件統計表」所示，在93年始提出申請土地採取之案件，其中有些已經被告各單位會勘及書面審查函礦務局查核中，或已經審核完成尚未核發許可，則由前開被告之行為根本與其所稱在93年以後提出之申請案均不再准予申請之情形不符，若果如被告所稱93年開始之土石採取申請均不再准許，其對於申請案根本不需要再進行審查，然為何被告反其道而行，對於前開數件93年才提出申請之案件，卻又進行一連串會勘及審查等行為，前多次駁回原告申請之理由，完全未以此為理由而駁回原告之申請，是以被告之行為適足以說明其所稱自93年以後之申請一律駁回，顯非事實。又按若以93年為區別是否准許之標準，93年以前申請之案件而於93年以後才核准之案件，如前所述，所在多有，單以提出申請之年度為差別待遇，其理由是否充實值斟酌，依91年至94年當時之外在環境及土石供應之情事，並無特殊重大變化。經濟部94年7月12日經礦字第09400105290號函文第5點，亦稱國內河川砂石以無法長期大量供應，為因應國家經濟建設長期砂石之供應，亟須由陸上砂石來補足所需來源。嗣經濟部於96年5月7日又以經務字第09602702402號函及經濟部礦務局發布資料，我國現階段砂石仍屬短缺，已影響我國砂石供應平衡。此外，目前我國新竹縣、苗栗縣、彰化縣、南投縣、雲林縣、嘉義縣、台南縣、宜蘭縣、花蓮縣及台東縣等，對陸砂開採並未限制，核准案例甚多。本件申請前及申請當時及之後，砂石之供需情況均屬不足，並無在93年以後已經發生供過於求之情況，因此於客觀環境並無不同之情形下，事物本質既然相同，依平等原則，自應為相同處理。況是否准許開放土石採取所應考量之因素，應以原告提出申請當時之事實狀態為準，應考慮是否合乎事物本質即我國砂石是否已經過量為決定是否准許開放之要素，不能將不相干之因素納入，不得將不具事理關連性之事項與其所欲採取之措施或決定相結合，否則即違反不當連結禁止原則。被告純以93年度申請之案件均不准許，承前所述，除顯然違反平等原則外，亦違反不當連結禁止原則。
（七）有關土石採取之數量管制，依土石採取法第2條規定：「本法所稱主管機關：在中央為經濟部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」及第5條：「中華民國人民得依本法申請土石採取許可。政府機關申請或受理申請土石採取許可，應依本法之規定並衡量地方土石採取總量管制規則辦理。前項土石採取總量管制作業規則，由中央主管機關訂定之。」之規定，土石採取總量係由中央主管機關即經濟部管制，並非被告或其內部之建設局，被告並無自行判斷砂石來源是否充裕之權限。是以，有關砂石供料來源是否充裕、是否因供料充裕而應限制許可證核發數量，均屬經濟部之權責，並未授權地方政府自行判斷，此已經經濟部97年1月15日經訴字第09706100340號決定書闡釋甚明。是以，在原告申請日之前多件之申請案均已經被告准許，則在情況並無變更之情況下，為何被告所屬之建設局對原告之申請案反而不准其變更，更應提出具體為何對原告為差別待遇之理由，否則被告即有便宜行事及因人設事之嫌。
（八）又依永駿豐公司、潤群公司、金順興公司、石鈞公司申請核發土石採取許可證之台糖公司所有之高雄縣○○鎮○○○段2182、2216、2053及2058地號土地之土地登記簿謄本所示，其使用地類別登記農牧用地，有土地登記簿謄本可證，亦無變更地目，此外，順揚砂石公司所申請高雄縣○○鎮○○段221-70、221-33、223-4、223-7地號土地、石裕砂石行所申請高雄縣○○鎮○○段189、464地號等3筆土地、石安水泥公司所申請高雄縣○○鎮○○段4-555、4-559、4-560、4-563、4-564、4-568、4-713、4-765地號等與原告同段之土地均經核准核發許可證，依其所在之土地登記簿謄本所載均為一般或特定農業區之農牧用地，有土地登記簿謄本可證，均無變更為特定專用區及變更地目之情形。準此，被告以建設局不同意變更為由否准原告之申請，顯然違反平等原則。
（九）依土石採取法第13條及第14條規定，可知人民若依法提出完備之土石採取申請書圖件，縣市政府主管機關即應進行實體審查，如有違反法令之情事者，始可予以否准（參見經濟部97年1月15日經訴字第09706100340號訴願決定書）。原告於申請時已檢具相關文件向被告申請土石採取許可，被告進行一連串實體審查後，最後竟以建設局不同意變更之空泛理由，駁回原告之申請，該行政處分明顯違法，應予撤銷。而否准許土石採取，縱使被告有裁量權，然裁量係法律許可行政機關行使職權時，得自由判斷然裁量，並非完全之放任，行政機關行使裁量權限仍須遵守法律優越原則，所作之個別判斷，亦應避免違背誠信原則、平等原則、比例原則等一般法之規範。行政裁量權之行使，發生牴觸法律授權目的，漏未審酌應加斟酌之觀點、摻雜與事件無關之因素、動機或違法一般之法律原則，即構成裁量濫用。被告完全未斟酌我國砂石之需求量是否足夠，開放陸上採砂是否確有必要，此外，對於准許開放系爭土地之土石採取，對附近鄰地之使用是否一定會發生不利之影響，若有影響，其影響程度如何，而鄰地是否確實作為農業使用及我國砂石供應不足因此而發生盜採砂石對環境所產生之影響，若有其他砂石場存在，為何不會影響鄰地之農業使用，而核准系爭土地開放採砂卻會影響，及申請採砂之地點是否位於水源水質保護區內或生態保護區內，凡此種種因素均應一一加以評估後始能判斷應否准予開放採砂，然被告均未注意及此，於98年1月5日之行政處分中逕行以會影響附近土地之利用為理由而駁回原告之申請，未依個別事件予以斟酌，其顯然有故意或過失而消極不行使裁量權之情事，而應構成裁量怠惰。且本件申請案既經被告所屬環保局及農業局勘驗現場認不會影響附近之鄰地使用，業如前述，且被告更於其各局共同會勘系爭土地評估後於93年12月19日以府建土字第0930246309號函復通知原告表示其申請同意辦理，顯見被告事後主張會影響附近鄰地之使用，顯屬無稽，並與其之前會勘之結論不同，而違反禁反言原則。準此，被告裁量權行使顯然未遵守裁量原則，並有裁量濫用之違法。
（十）訴願決定以原告雖主張系爭土地編訂類別為「特定目的事業用地」，無須再變更，但並未提出相關之地籍資料以為佐證，而依原告於93年3月9日土石採取申請書上所自行記載之本件土地編訂類別為「一般農業區農牧用地」，另依被告98年2月17日訴願答辯書所檢附之系爭土地查詢資料顯示-查詢時間：98年2月6日，使用分區：一般農業區，使用地類別：農牧用地。是繫案土地編定確實為「一般農業區農牧用地」，並非原告所稱「特定目的事業用地」，且迄今並未變更，是所訴核無可採云云。本件系爭土地之使用地類別係屬「特定目的事業用地」，並非農業用地，無需再為地目變更，有附呈土地登記簿謄本可稽。訴願決定未查，謂系爭土地為一般農業用地尚需經變更地目，其認定事實顯然與卷存資料不符。
（）至於被告檢附系爭土地之附近土地使用狀況，其中種植蔬菜與水果之照片與實際現場之情形並不相同，被告所提出之照片並非系爭土地附近之現狀，系爭土地鄰地之使用情形應以原告98年10月20日提出之照片為準，即附近之土地均未作農業使用，係雜樹及荒草叢生，有些土地已經被開挖盜取砂土而呈現凹陷之水塘或峽谷地形，或作堆放土石之地點，且依原告提出之照片顯示系爭土地附近即為第三人石裕砂石行採砂及堆放砂石之地點，若被告所稱會影響附近農地之使用，則為何在其所提出之照片中附近土地尚能種植蔬果，顯見開採系爭土地砂石開採並不會影響附近之農地使用，其中成功段380地號土地，係最近種植之蔬菜，足認系爭土地若開放採砂並不會影響附近土地之利用。然被告提出之照片係於98年10月所拍攝，其為98年10月拍攝之現狀，並非原告93年申請當時之現狀，此由被告提出之照片即可看出附近土地之蔬菜都為新種植為證。而原告自93年3月提出申請迄今已長達5年半之時間，自不能以被告事後所提出之照片為不利於原告之認定，故有勘驗現場之必要等情。並聲明求為判決：原處分及訴願決定均撤銷。被告應作成同意核發土石採取許可證之審查意見，並報經經濟部審核及申請核發土石採取許可證。
三、被告則以：
（一）按土石採取法第2條及第14條之規定，可知縣（市）政府為土石採取案件之地方主管機關，有依相關法令審核土石採取申請案之權責。另依非都市土地使用管制規則第11條第1項第7款之規定：「非都市土地申請開發為鄉村區、工業區、特定專用區達下列規模者，應辦理土地使用分區變更：．．．申請開發為其他特定目的事業使用或不可歸類為工業區、鄉村區及風景區之土地達二公頃以上者，應變更為特定專用區。」被告98年1月5日府建土字第0970267548號函，告知系爭土地應依非都市土地使用管制規則規定，辦理使用分區變更及使用地為礦業用地後，始得向被告申請土石採取許可，並且考量系爭土地變更為礦業用地後，勢將影響鄰近農地之農業整體生產環境與利用，爰不同意系爭土地之使用分區及使用地之變更。是本件原告要求核發土石採取證，核與非都市土地使用管制規則與農業發展條例規定不合。
（二）土石採取法第5條第1項及第2項規定：「中華民國人得依法申請土石採取許可。政府機關申請或受理申請土石採取許可，應依本法之規定並衡量地方土石採取總量管制規則辦理。」依此規定須衡量方土石採取總量管制，亦即賦予地方政府亦得依行政裁量權衡量轄內土石採取總量。本件自原告申請到遭被告駁回申請期間，被告轄內除先前同意開採之陸上土石採取即聯石企業有限公司（下稱聯石公司）、石裕砂石行、石鈞公司、金順興公司、任運工程有限公司（下稱任運公司）及石安水泥製品實業股份有限公司（下稱石安公司），共計同意採取0000000立方公尺砂石量外，亦有六龜鄉荖濃溪疏濬工程、大樹鄉高屏溪攔河堰緊急疏浚工程、杉林鄉旗山溪疏濬工程及本府積極規劃○○○鄉○○○○○段疏濬工程等河川疏濬，在砂石供料來源充裕下及水土保持考量，被告自當合理停止陸上平地採取土石，以減少對整體大環境之衝擊及平衡市場砂石價格。
（三）另國有財產局僅係土地管理機關，且僅針對承租人所提資料審核是否同意承租，與陸上平地土石採取並無直接關係，且陸上平地土石採取涉及法令及層面相當廣泛，豈能由土地管理機關同意後，被告即應尊重該土地管理機關之決定，核發土石採取許可，原告申請陸上平地土石採取之系爭土地，雖經國有財產局同意其申請土石採取，因國有財產局僅為土地管理機關，其基於私權及私經濟關係同意將繫案土地出租承租人，並不具公法上主管機關同意其陸上平地土石採取之效力，即該「租賃關係」並無拘束被告是否同意其辦理土地變更編定及土石採取之效力。而原告提及案外人石裕砂石行、金順興公司及石鈞公司同為申請陸上平地土石採取，被告卻能同意部分，系爭土地為國有土地，案外人石裕砂石行、金順興公司及石鈞公司申請地號為私有土地，且前述案外人皆於91年及92年前即已提出申請，原告於93年始提出申請，時間點上之差異，配合大環境問題，自然不可一概論之，尚無平等原則之問題。故其訴訟理由，委難採憑。
（四）又按內政部92年8月4日內授中辦地字第0920012011號函釋：「查『非都市土地使用管制規則』第6條第3項各種使用地容許使用項目及許可使用細目表規定，農牧用地雖容許採取土石，惟需經目的事業主管機關、使用地主管機關及有關機關許可後始可使用。」行政院農業委員會93年4月27日召開研商非都市土地農牧用地上容許作採取土石等非農業使用相關事宜會議紀錄決議事項：「農牧用地採取之土石單純供外運或外賣者，仍應依變更程序或臨時性使用方式辦理。」是本件應循變更編定程序辦理，以符合非都市土地使用管制相關規定，被告依土石採取法第2條及第14條規定會同各相關單位前往上開地號土地現場會勘完畢，因原告申請於平（農）地申請土石採取不符合非都市土地農牧用地容許使用項目，被告以93年12月9日府建土字第0930246309號函，請原告應循變更編定程序辦理，以符合非都市土地使用管制相關規定。且依農業發展條例第10條規定：「農業用地於劃定或變更為非農業使用時，應以不影響農業生產環境之完整，並先徵得主管機關之同意；．．．」被告基於農業主管機關立場，秉持「農地農用」原則，否准農業用地變更為礦業用地，於法並無違誤。
（五）另系爭土地之鄰近土地如成功段380、381、384、386、44
1、425、424、422、421、420、412、411、406、405、40
4、403等地號土地，皆為一般農業區農牧用地，且現況均未作為土石採取使用，系爭土地如開放土石採取，將有砂石車與怪手進出頻繁，易壓○○○區○○○○道路，土石開挖及車輛排放之廢氣與灰塵將會影響附近農業生產，且土石採取形成大坑洞，大量回填土方取得不易，大坑洞未回填完成，將造成毗鄰農地崩落並改變地下水文狀態，直接影響周遭農地之灌溉排水設施，進而破壞整體農業生產環境及生態之完整性，最終導致整個農業綠帶之崩壞，基於上述考量，被告認系爭土地變更為礦業用地後，勢將影響農業生產環境之完整，而與農業發展條例第10條規定不符，故不同意系爭土地使用分區及使用地之變更。則系爭土地為一般農業區農牧用地，且申請開發之土地達2公頃以上，依非都市土地使用管制規則第11條第1項第7款之規定，原告應申請辦理使用分區及使用地變更後始可使用，惟系爭土地迄未完成變更程序，自無從函報經濟部核發土石採取許可證等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件兩造之爭執厥為被告以不同意系爭土地使用分區及使用地之變更，而以原告不符非都市土地使用管制規則及農業發展條例之規定，作成否准之處分，有無違誤？茲分述如下：
（一）次按「本法所稱主管機關：在中央為經濟部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「採取土石，應依本法取得土石採取許可。」「中華民國人得依本法申請土石採取許可。」「申請土石採取許可者，應檢具下列書件，向直轄市、縣（市）主管機關為之；書件不齊全者，應不受理：．．．」「直轄市、縣（市）主管機關對於土石採取許可之申請，應就其提出之各項書件、圖說審查，如記載不完備者，應附理由通知申請人限期於30日內補正；屆期不補正或補正不完全者，駁回其申請。」「直轄市、縣（市）主管機關審核申請土石採取許可案時，應會同水利、漁業、水土保持、交通、環境保護及土地使用管制等機關實地勘查，經依法審核認無違反主管法令情事者，報經中央主管機關審核後核發土石採取許可證。」分別為土石採取法第2條、第3條第1項前段、第5條第1項、第10條第1項、第13條及第14條定有明文。觀諸土石採取法第14條之規定，足認有關土石採取許可之勘查審核，為地方主管機關之權責，是地方主管機關應就土石採取之申請應為實體審查後，再送經中央主管機關（即經濟部）核發土地採取許可證，則地方主管機關對此自有審核權限。
（二）原告前於93年3月9日檢附土石採取申請書、土石採取計畫書及土地使用同意書等相關文件，向被告申請系爭土地「陸上平地土石採取」，土地編訂類別「一般農業區農牧用地」，申請面積「3公頃58公畝」，土地所有人或管理機關為國有財產局，此有土地查詢資料附於原處分卷可稽，洵堪認定。其後經被告同年7月16日會同相關單位會勘，作成會勘紀錄，並徵詢相關機關意見，被告以93年10月29日府農務字第0930206704號函復被告所屬建設局，略以「有關興昌業砂石行為土石採取，申請農地變更案．．．。說明：．．．三、變更事項：一般農業區農牧用地變更為礦業用地。四、經相關單位審查結果符合規定，原則同意辦理，另本案申請變更面積已達2公頃以上，應變更為特定專用區，請依『非都市土地使用管制規則』規定送區域計畫委員會審議核可後，再向本府地政局辦理變更事宜。」並以副本告知原告同意系爭土地由一般農業區農牧用地變更為礦業用地。嗣後，被告於93年12月9日以府建土字第0930246309號函文原告，略以「三、次查貴公司．．．
申請農地變更案，已經本府農政單位審查結果符合規定，原則同意辦理，另申請面積已達2公頃以上，應變更為特定專用區，請速依『非都市土地使用管制規則』規定送區域計畫委員會審議核可後，再向本府地政局辦理變更事宜。四、綜上，旨揭申請案尚未完成相關審查事項，本府礙難函報經濟部複審同意核發土石採取許可證。」此並有被告93年10月29日府農務字第0930206704號函及被告93年12月9日府建土字第0930246309號函附卷可憑。是原告93年3月9日申請土石採取許可事件，因未依「非都市土地使用管制規則」規定完成農地變更，業經被告予以否准，同堪認定。查原告未就被告前揭93年12月9日府建土字第0930246309號函提起行政救濟，而另於94年1月24日檢具開發計畫書（附農地變更使用說明書）及於94年5月30日向被告陳情，再次申請平地土地採取，經被告以94年7月7日府建土字第111239號函復原告94年1月24日申請書略謂：「．
．本府秉持『農地農用』原則，歉難同意以地目變更方式辦理．．．。」等語，另以「農地農用」為由否准之，原告對之亦未提起行政救濟，是後函亦已確定。其後，原告又於95年7月17日向被告陳情，足認原告95年7月17日為重新申請事件，被告即得就原告再次申請許可前事實狀態重予審查，茲無疑義。
（三）又原告95年7月17日之陳情事件，經被告審查後，被告以95年9月18日府建土字第0950161865號函知原告謂：「．
．．本府策政考量『農地不宜以變更編定方式辦理採取土地石』，故不再開放平（農）地採取土石」予以否准。該函就原告申請事件，再為實體審查並另為裁決，自屬重新駁回原告申請之處分。查原告係對被告95年9月18日府建土字第0950161865號函不服，提起訴願，經經濟部96年4月25日經訴字第09606066100號訴願決定撤銷原處分，責由被告另為適法之處分。嗣被告重行審查後，以96年6月20日府建土字第0960139806號函否准之。原告復向經濟部提起訴願，經濟部於97年1月15日以經訴字第09706100340號訴願決定撤銷原處分，責由被告另為適法之處分。被告再重行審查，又以97年3月5日府建土字第0970047845號函否准。原告仍表不服，再次向經濟部提出訴願，經濟部97年8月15日經訴字第09706111210號訴願決定將原處分撤銷，責由被告另為適法之處分。其後，被告重行審查，另以98年1月5日府建土字第0970267548號函，以系爭土地依法應先辦理土地使用分區變更及使用地為礦業用地後，始得向被告申請土石採取許可，並且考量系爭土地變更為礦業用地後，將影響鄰地農地之農業整體生產環境及利用，爰不同意系爭土地使用分區及使用地之變更，本件核與非都市土地使用管制規則及農業發展條例規定不合為由，作成否准之處分。上情並有被告93年10月29日府農務字第0930206704號函、95年9月18日府建土字第0950161865號函、96年6月20日府建土字第0960139806號函、97年3月5日府建土字第0970047845號函、98年1月5日府建土字第0970267548號函、經濟部96年4月25日經訴字第09606066100號訴願決定、97年1月15日經訴字第09706100340號訴願決定、97年8月15日經訴字第09706111210號訴願決定、98年6月6日經訴字第09806112950號決定書附於訴願卷及原處分卷可稽，均堪認定。準此，本件所應審究者為被告98年1月5日府建土字第0970267548號函之適法性。
（四）按「農業用地於劃定或變更為非農業使用時，應以不影響農業生產環境之完整，並先徵得主管機關之同意；其變更之條件、程序，另以法律定之。」為農業發展條例第10條第1項所明定。核其內容乃鑑於農業用地劃定或變更為非農業使用時，應以不影響農業生產環境之完整，並先徵得主管機關之同意，始得同意變更使用之申請，確保農業發展。查系爭土地之鄰近土○○○鎮○○段380、381、384、386、441、425、424、422、421、420、412、411、406、405、404、403等地號均屬農牧用地，其中成功段424、
422、421、423及420地號土地因盜採成為深谷、另411、403地號等土地現供種植果樹及蔬果，而系爭387地號土地現亦種植香蕉及蔬菜等情，並有地籍圖、系爭土地鄰近之土地建物查詢資料及照片附卷可稽，足認系爭土地及鄰近土地均未作土石採取之用，若予准許，採石之揚塵必不利周遭農作，且造成農地地貌之破壞。尤以422、421、423及420地號土地因非法盜採已成深谷，對農地破壞已甚，系爭土地倘再准許，對周遭農地之利用更屬不利，則被告認系爭土地如開放土石採取，將破壞整體農業生產環境之完整性，以98年1月5日府建土字第0970267548號函，否准原告申請，尚非無據，即無裁量濫用或裁量怠惰及不當聯結情事。原告主張雖被告所提98年10月拍攝之照片，並非原告93年申請當時之現狀，而原告自93年3月提出申請迄今已長達5年半，自不能以被告事後所提出之照片為不利於原告之認定，故有勘驗現場之必要云云。惟查，原告93年3月申請案，業經被告以93年12月9日府建土字第0930246309號函否准，原告對該函文並未提起行政救濟，其後之陳情案件亦同，業如前述，是被告依原告重新申請或陳情另作處分，自不受限93年3月間之事實狀態，而得就被告許可前事實狀態重予審查，且不受限先前否准處分之理由。又給付判決（包括課予義務訴訟及一般給付訴訟或併為給付請求訴訟之判決在內）此類訴訟原則上以事實審行政法院言詞辯論終結時之事實狀態為裁判基準時點。系爭土地為一般農業區，且現供耕作農用，即不宜准許開採，益認被告原處分尚無違誤。
（五）另按非都市土地使用管制規則係依區域計畫法第15條第1項授權訂定，該規則第6條第1項前段明定：「非都市土地經劃定使用分區並編定使用類別，應依其容許使用項目使用。」同管制規則第27條第1項、第2項規定：「土地使用分區內各種使用地，除依第三章規定辦理使用分區及使用地變更者外，應在原使用分區範圍內申請變更編定。前項使用分區內各種使用地之變更編定原則，除本規則另有規定外，應依使用分區內各種使用地變更編定原則表如附表三辦理。」系爭土地為一般農業區特定目的事業用地，有土地登記謄本附卷可佐，依上開管制規則附表三「一般農業用區」雖可變更編定為礦業用地，惟因申請變更面積已達2公頃以上，依上開被告93年12月9日府建土字第0930246309號函示內容應變更為特定專用區，並依「非都市土地幅管制規則」規定送區域計畫委員會審議核可後，始得辦理變更事宜。又依非都市土地使用管制規則第17條之附表二，使用分區及使用地變更計畫一併申請案件之審議流程圖，申請人檢具相關書圖文件申請書、開發計畫書件、環境影響評估書件、水土保持規劃書件；直轄市或縣（市）政府受理申請計畫書件，查核相關基本資料是否齊全，並查核申請案是否業經變更後目的事業主管機關核發籌設許可、推薦或核定事業計畫，亦即，使用分區變更之審議程序，仍須由變更後目的事業主管核發籌設許可、推薦或核定事業計畫，即必須取得變更後目的事業主管機關之同意，始得為使用分區及使用地變更。經查，被告為變更後之目的事業主管機關，基於變更後目的事業主管機關之權責，仍有審核權，其因審酌系爭土地之鄰近土地未作為土石採取使用，系爭土地如開放土石採取，將破壞整體農業生產環境之完整性，不予核發籌設許可、推薦或核定事業計畫，亦非無憑，尚無違背禁反言原則。且依土石採取法第14條規定，縣市主管機關應審核認無違反法令情事者，始報經中央主管機關審核後核發土石採取許可證。本件原告申請案既違反農業發展條例第10條規定，被告即無予以核准並報請中央主管機關核發土地採取許可證之餘地。
（六）又按「政府機關申請或受理土石採取許可，應依本法之規定並衡量地方土石採取總量管制規則辦理。」「前項土石採取總量管制作業規則，由中央主管機關訂定之。」分別為土石採取法第5條第2項及第3項所明定；而「各區域管制之次年度土石採取總量應由中央主管機關於每年10月底前會商有關機關訂定並公告之。」「前條中央主管機關依本法第14條之規定審核土石採取許可案時，應一併審核該土石採取計畫之第1年土石採取數量是否超出該區域管制之當年度土石採取總量。」「前項超出各區域管制之當年度土石採取總量之申請案，應通知直轄市、縣（市）主管機關順延至次年核發土石採取許可證。」復為92年7月23日發布施行之土石採取總量管制作業規則第3條、第4條第1項及第2項所明定。揆諸前揭規定可知土石採取總量管制區域，審查一申請案是否超過該區所定採取總量之限制，係應屬中央主管機關之權限，在未以法令授權直轄市、縣（市）政府辦理之情況下，尚不得以該（縣）市政府砂石供料充裕，作為否准土石採取申請之理由，固縱被告98年1月5日原處分未斟酌我國砂石之需求量是否足夠，亦無不合。原告主張被告未斟酌我國砂石之需求量是否足夠云云，洵無可採。又系爭土地因變更後目的事業主管機關並不同意變更，原告未取得變更後目的事業主管機關同意籌設之許可、推薦或核定事業計劃，故系爭土地之變更程序並未完成，被告自無法作成同意核發土石採取許可證之審查意見，並函報經濟部核發土石採取許可證。準此，原告請求被告應作成同意核發土石採取許可證之審查意見，並報經經濟部審核及申請核發土石採取許可證，亦無理由。
（七）另原告主張被告於93年及94年間核准多件在農牧用地採取土石案例，均於原告申請後，被告以93年以後申請一律駁回，違反平等原則云云。惟查，被告在93年及94年間核定採取土石案例，其申請日均91年至92年間，即在原告93年3月9日申請之前，核與本件申請時間不同，尚難比照辦理。而土石採取受政策或時空影響，在環保意識日益高漲下，被告就申請在後之案件，採取更嚴格要求以維護國土，即有必要，尚難謂違反平等原則。從而，被告以系爭土地如開放土石採取，將破壞整體農業生產環境之完整性，核與農業發展條例第10條之規定未符，並以系爭土地之變更程序自未完成，乃未函報經濟部核發土石採取許可證，即無可議之處。至原告另爭執被告93年起進行會勘系爭土地、被告所屬環保局之評估、被告所屬農業局審查結果等行為，原告已產生合理信賴，並進而續行辦理相關事宜，詎被告竟僅以變更後之主管機關不同意變更，而全盤推翻，係違反信賴保護原則云云。查被告93年10月29日府農務字第0930206704號函文，雖記載「原則同意」，然該93年函文亦同時載明「本案申請變更面積已達2公頃以上，應變更為特定專用區，請依『非都市土地使用管制規則』規定送區域計畫委員會審議核可後，再向本府地政局辦理變更事宜。」等語，有上開被告93年10月29日府農務字第0930206704號函可憑，足認被告93年10月29日函文尚非最終階段之核准函。又前揭農業發展條例第10條之規定，係鑑於一般農業區之農牧用地之整體環境適宜從事農業生產，為當前臺灣地區農業生產區域，為達維護該區農業生產環境之規範目的，則被告98年1月5日之原處分，認定系爭土地如變更為礦業用地，將影響鄰近農地之農業整體生產環境及利用，係基於維護該區農業生產環境之公益所為認定，則原告對上開被告93年10月29日函文縱有信賴，其信賴利益亦顯非大於被告所欲維護之公益。再者，被告於93年間會勘系爭土地、被告所屬環保局進行評估、被告所屬農業局審查結果等行為，均為被告准許土石採取之行政處理程序行為，是原告對被告上開准許土石採取之行政處理程序行為，尚無信賴之基礎，而原告續行辦理相關事宜，係原告申請土石採取之程序，亦非信賴之表現，則原告自無信賴保護原則之適用。
五、綜上所述，原告之主張並無可取。從而，被告就該申請案，所為98年1月5日府建土字第0970267548號函駁回原告之申請，並無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷訴願決定及原處分，並請求被告應作成同意核發土石採取許可證之審查意見，並報經經濟部審核及申請核發土石採取許可證，均無理由，應予駁回。又本件事證明確，兩造其餘主張核與判決之結果無影響，爰不逐一論述，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國98年11月17日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官呂佳徵
法官林勇奮法官蘇秋津以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中華民國98年11月17日
書記官洪美智