裁判字號：臺北高等行政法院102年交上字第37號判決
裁判日期：民國102年10月14日
裁判案由：交通裁決
臺北高等行政法院判決
102年度交上字第37號上訴人臺北市交通事件裁決所代表人 楊金樹 （所長）被上訴人 吳卿華 上列當事人間交通裁決事件，上訴人對於中華民國102年2月20日臺灣臺北地方法院101年度交字第29號行政訴訟判決，關於其敗訴部分，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用新臺幣柒佰伍拾元由上訴人負擔。
理由
一、被上訴人於民國101年9月7日23時43分騎乘車號000-000重型機車（下稱系爭機車），行經臺北市○○○○、○○○路口（東南角）時，因有「拒絕接受酒精濃度測試之檢定」之違規行為，經臺北市政府警察局中正第一分局忠孝西路派出所（下稱忠孝西路派出所）警員當場攔停舉發，填製北市警交大字第AEZ611975號舉發違反道路交通管理事件通知單，記載應到案日期為101年9月22日前，並移送上訴人處理。被上訴人於101年9月11日到案，經上訴人審查，被上訴人確有上開違規行為，乃於同日依行為時（下同）道路交通管理處罰條例第35條第4項、第67條第2項等規定，以北市裁罰字第裁22-AEZ611975號違反道路交通管理事件裁決書（下稱原處分），裁處被上訴人罰鍰新臺幣（下同）6萬元，吊銷駕駛執照，且3年內不得考領駕駛執照。被上訴人不服，提起行政訴訟，經原審法院101年度交字第29號判決（下稱原判決）撤銷原處分關於3年內不得考領駕駛執照部分，並駁回被上訴人其餘之訴。上訴人就其敗訴部分不服，遂提起本件上訴【至於被上訴人就其敗訴部分（即6萬元罰鍰、吊銷駕駛執照部分）並未提起上訴，該部分已告確定】。
二、被上訴人起訴主張：其於未發生任何肇事情況下，突遭忠孝西路派出所警員攔截，將被上訴人及配偶拉離機車，並將被上訴人強行推入巡邏車內，嚴重侵犯市民之人身自由權利。警員主觀認定酒駕，現場未出示酒精濃度測試之檢定（下稱酒測）器材進行酒測，宣讀受測者之權利，亦無提供飲水；被上訴人被強行載至派出所後亦是如此，完全未依標準作業程序，僅憑主觀意識與情緒辦案，整個過程出現嚴重瑕疵，拉扯中，並造成被上訴人身體多處挫傷、瘀血及全身酸痛。員警執法未依法行政，自屬違法等語。並聲明求為判決撤銷原處分。
三、上訴人則以：㈠依道路交通管理處罰條例第35條第4項前段規定之立法意旨，係因人飲酒後注意力、反應力均較常人為低，若仍駕車上路，對路上其他汽車或行人之生命、身體安全均存有危險性，故特立法嚴禁酒後駕車，以保障路上過往車輛及行人之法益，並課予汽車駕駛人有接受酒測之義務，俾利測試檢定作業及時順利實施，以取得客觀正確之判測結果，進而防免可能產生之交通事故，是汽車駕駛人遇有警員測試檢定，即應配合受檢，不得以任何理由拒絕或拖延，否則即屬違反上開規定，應受裁罰。依上開法條授權警員實行酒測之規定，係基於警員執行交通稽查勤務之必要性所設，警員固然不能毫無理由對駕駛人實施酒測，然只要有事實足認駕駛人有酒後駕車之可能性，得對易生危害之交通工具駕駛人實施酒測。另一方面，為避免員警濫用權力恣意攔停施以酒測，兼顧人民權益，亦有警察職權行使法第29條規定，保障受攔檢人之救濟途徑。綜合上開警察職權行使法之規定可知，係為兼顧受攔檢人之權益及大眾交通安全之公共利益。從而，當警員依客觀情狀判斷有攔檢施以酒測之必要時，汽車駕駛人自不得無故拒絕，縱可當場提出異議，但若員警認為無理由，仍應繼續執行，駕駛人僅可於事後提出行政救濟。㈡被上訴人於上揭時間，駕駛系爭機車，行經臺北市○○○○、○○○路口（東南角）時，員警發現被上訴人騎車不穩，予以攔停後，被上訴人散發酒味，有酒後駕車之嫌疑，要求對被上訴人實施酒測，惟其明白表示拒絕實施酒測等情，有北市警交大字第AEZ611975號舉發違反道路交通管理事件通知單、臺北市政府警察局中正第一分局101年10月17日北市警中正一分交字第10133778400號函及所附蒐證影像光碟可考。檢視該光碟內容，顯示員警攔停系爭機車時，表示原告起步不穩（23：41：42），並聞到駕駛人即被上訴人有酒味，復為被上訴人所不否認（23：43：43），員警進而要求其出示證件並實施酒測，被上訴人不配合，員警告知拒絕酒測將製單舉發，處以罰鍰、扣車及扣照（23：55：38），被上訴人仍消極不予配合（23：58：28），員警數次表示要對被上訴人實施酒測，並請其出示身分證件，被上訴人仍表明不願（00：02：38），員警即依警察職權行使法第7條第2項規定，行使強制力將被上訴人帶往派出所查證身分，被上訴人於派出所內又以消極拒測之方式規避酒測等情，堪予認定。上訴人依道路交通管理處罰條例第35條第4項、第67條第2項規定，裁處被上訴人罰鍰6萬元，吊銷駕駛執照，3年內不得考領，洵屬有據等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回被上訴人在原審之訴。
四、原審撤銷原處分關於3年內不得考領駕駛執照部分，並駁回被上訴人其餘之訴，係以：㈠交通主管機關及各級法院，處理交通違規事件，就有關酒後駕車檢測時，應踐行之告知義務內容、檢測方式、檢測程序等事項之正當法律程序，倘事涉所吊銷者屬駕駛人賴以維持生活之駕駛執照時，自應慎重處理。茲內政部警政署「取締酒後駕車作業程序」及「警察人員對酒後駕車當事人實施強制作為應注意事項」（原審誤載為「警察人員對酒後駕車當事人強制行為應行注意事項」），依其制定內容及過程，雖屬行政程序法第159條所定非直接對外發生法規範效力之拘束公務員作為之行政規則，然既針對酒測程序為規範，事實及法律上已具備外部效力，併依司法院釋字第699號解釋理由書第2段之論述及協同意見書二第貳之一之論述意旨；倘執行酒測之機關違反前開行政規則中有關「告知法律效果，如受檢人民仍拒絕接受酒測之規定，始得處罰」規定時，人民自得依據該行政規則之外部法律效力請求權利保護。㈡由原審法院勘驗採證光碟之內容可知，被上訴人於101年9月7日23時40分騎乘系爭機車，行經臺北市○○○○、○○○路口（東南角）時，因騎車不穩，遭警攔停，被上訴人於現場一直喧鬧不休，對員警詢問飲酒結束時間、查驗其姓名、出生年月日、身分證統一編號時，均拒絕回答，後經員警依警察職權行使法第7條規定，將其帶回勤務處所查證姓名、出生年月日、身分證統一編號時，再度對被上訴人前後進行3次酒測，被上訴人均以無喝酒而不願接受測試，致使酒精測定器無法測得酒精濃度數值共計3次。是綜上事證，並揆諸前揭說明，被上訴人確有「拒絕接受酒測」之交通違規事實。㈢惟依勘驗前揭採證錄影光碟之結果，員警僅曾告知被上訴人拒絕酒測之法律效果為罰鍰6萬元、吊扣車輛、吊銷駕照，無證據顯示員警曾明確告知被上訴人拒絕酒測之法律效果尚有「3年內不得考領駕駛執照」，本件舉發程序於此部分，於法即有未合。又臺北市政府警察局中正第一分局雖於101年12月21日以北市警中正一分交字第10134121900號函覆略以本案經查證舉發員警明確告知被上訴人拒絕酒測將會處罰鍰6萬元，當場移置保管車輛，且吊銷駕照3年不得再考領。然經勘驗採證光碟，員警於101年9月7日23時55分37秒在執行稽查程序現場時，因背景音量吵雜而無法確認有明確告知被上訴人拒絕酒測「3年內不得考領駕駛執照」之法律效果，則員警是否確有告知被上訴人該法律效果，自有疑義。再參諸員警於忠孝西路派出所偵訊室，於00：00：39-00：00：56有清楚告知被上訴人拒絕酒測之法律效果為罰鍰6萬元、吊扣車輛、吊銷駕照，然未告知「3年內不得考領駕駛執照」，及於00：26：04告知被上訴人拒絕酒測之法律效果為罰最高額度6萬元、吊銷駕照，仍未告知「3年內不得考領駕駛執照」之法律效果。而被上訴人於偵訊室時之情緒已較攔停現場時之情緒平穩，員警均未告知拒絕酒測之全部法律效果，則於攔停現場在被上訴人情緒激動、喧鬧不休之情形下，員警能否明確告知及被上訴人能否確實瞭解拒絕酒測之全部法律效果，誠屬有疑。復查無其他證據證明員警有告知被上訴人拒絕酒測有「3年內不得考領駕駛執照」之法律效果，則本件舉發之程序因有上開瑕疪，自不應裁處被上訴人「3年內不得考領駕駛執照」。㈣綜上所述，原處分認被上訴人騎乘系爭機車，於前開時、地確有「拒絕接受酒測」之違規事實，且被上訴人係於應到案期限內聽候裁決，上訴人依道路交通管理處罰條例第35條第4項規定，裁處被上訴人罰鍰6萬元、吊銷駕駛執照，核無違誤，被上訴人訴請撤銷，為無理由，應予駁回；至原處分未審酌舉發程序有前述瑕疪，仍予裁處「3年內不得考領駕駛執照」部分，於法尚有未合，被上訴人訴請撤銷，即屬有理由，應予准許等詞，為其判斷之基礎。
五、上訴人上訴意旨略以：㈠道路交通管理處罰條例第35條第4項前段規定為：「汽車駕駛人拒絕接受第1項測試之檢定者，處新臺幣6萬元罰鍰，並當場移置保管該汽車及吊銷該駕駛執照」，而員警告知被上訴人拒測之效果，既與條文內容相符，應已達宣示法律效果之作用，與司法院釋字第699號解釋內容並無違背。至於「3年不得考領」並非道路交通管理處罰條例第35條第4項條文之內容，縱未告知，亦難謂有違司法院釋字第699號解釋意旨。㈡且依道路交通管理處罰條例第8條規定可知，違反該條例第12條至第68條之行為，係由公路主管機關處罰，非警察機關。處分之作成、裁決之內容皆非警察機關權責，於舉發交通違規之際，警察機關縱有義務告知當事人違規之內容，有利不利之事項，然涉及違規處分之詳細內容，仍宜由處罰機關為後續之裁決，並非一概於舉發時宣示。㈢再者，原判決所依據之內政部警政署「取締酒後駕車作業程序」及「警察人員對酒後駕車當事人實施強制作為應注意事項」，為內政部警政署及所屬機關內部作業規定，並非法令，縱員警未依其內容為宣示，可視為違反內部作業規定，稱其為違背法令，實有謬誤。又內政部警政署依職權訂定之「取締酒後駕車作業程序」，為行政程序法第159條第2項第2款之行政規則，依中央法規標準法第11條規定不得牴觸憲法或法律，然取締酒後駕車作業程序將拒測處罰規定之法律效果僅限定於處6萬元罰鍰、吊銷駕駛執照及3年內不得再考領等3項，對同屬拒絕酒測法律效果之道路交通管理處罰條例第35條第4項前段規定當場移置保管汽車，或第68條規定吊銷駕駛人執有各級車類之駕駛執照部分未予規定，顯已牴觸道路交通管理處罰條例之規定。故原判決援引規範位階在下，且牴觸道路交通管理處罰條例規定之取締酒後駕車作業程序，作為被上訴人免為3年內不得考領駕駛執照處分之依據，已違背法令。㈣綜上，原判決認定事實及適用法規不當，原處分有關「3年內不得重新考領駕駛執照」仍應維持等語，並聲明求為判決：⒈原判決撤銷原處分關於3年內不得考領駕駛執照部分廢棄。⒉被上訴人在第一審關於原處分撤銷之訴駁回。
六、本院查：㈠按汽車駕駛人拒絕接受酒精濃度測試之檢定者，處6萬元罰
鍰，並當場移置保管該汽車及吊銷該駕駛執照；汽車駕駛人，曾依第35條第4項前段規定吊銷駕駛執照者，3年內不得考領駕駛執照；汽車駕駛人，因違反同條例及道路交通安全規則之規定，受吊銷駕駛執照處分時，吊銷其持有各級車類之駕駛執照，裁處時道路交通管理處罰條例第35條第4項前段、第67條第2項前段及第68條第1項分別定有明文。
㈡復按拒絕接受酒精濃度測試之檢定的汽車駕駛人，依法吊銷
其持有各級車類之駕駛執照，如所吊銷者，為駕駛聯結車、大客車、大貨車之執照，將限制駕駛人駕駛聯結車、大客車、大貨車，影響其工作權，處罰不可謂不重，司法院於101年5月18日作成釋字第699號解釋，雖認前揭規定不違反比例原則，惟於理由書第2段即特別指明「依法維持公共秩序，保護社會安全，防止一切危害，促進人民福利，乃警察之任務（警察法第2條規定參照）。警察對於已發生危害或依客觀合理判斷易生危害之交通工具，得予以攔停，要求駕駛人接受酒精濃度測試之檢定（以下簡稱酒測；警察職權行使法第8條第1項第3款、刑法第185條之3、道路交通管理處罰條例第35條及道路交通安全規則第114條第2款規定參照），是駕駛人有依法配合酒測之義務。而主管機關已依上述法律，訂定取締酒後駕車作業程序，規定警察對疑似酒後駕車者實施酒測之程序，及受檢人如拒絕接受酒測，警察應先行勸導並告知拒絕之法律效果，如受檢人仍拒絕接受酒測，始得加以處罰。」準此，交通主管機關及各級法院，處理交通違規事件，就有關酒後駕車檢測時，應踐行之告知義務內容、檢測方式、檢測程序等事項之正當法律程序，倘事涉吊銷駕駛執照及3年內不得考領駕駛執照之事項，因已涉及駕駛人賴以維持生活之駕駛執照，自應慎重處理。而按內政部警政署所訂頒之行為時即101年4月23日修正之「取締酒後駕車作業程序」規定：「駕駛人拒測：經值勤人員勸導並告知拒測之處罰規定（處新臺幣6萬元罰鍰，並吊銷駕駛執照，3年內不得再考領）後，如受測人仍拒絕接受檢測，即依道路交通管理處罰條例第35條第4項規定製單舉發（錄音或錄影）。」茲內政部警政署前開作業程序，依其制定內容及過程，雖屬非直接對外發生法規範效力之拘束公務員作為之行政規則，然該規定既針對酒測程序為規範，事實及法律上已具備外部之效力，且依前揭司法院釋字第699號解釋理由書第2段之論述，及大法官陳春生提出，大法官陳碧玉加入之協同意見書第貳之一之論述：「本號解釋認為，警察基於法律所賦予之任務，依據警察職權行使法第8條第1項第
3款、刑法第185條之3、系爭條例第35條及道路交通安全規則第114條第2款規定，對於已發生危害或依客觀合理判斷易生危害之交通工具，得以攔停，要求駕駛人接受酒精濃度測試之檢定，並進一步推導，人民有依法配合酒測之義務。是為警察執行酒測之法源依據。而主管機關依上述法律，亦已訂定取締酒後駕車作業程序，規定警察對疑似酒後駕車者實施酒測之程序，及受檢人如拒絕接受酒測，警察應先勸導並告知拒絕之法律效果，如受檢人仍拒絕接受酒測，始得加以處罰，亦即多數意見認為，唯有踐行前述程序，系爭規定要求人民酒測之法源依據與程序，方符合憲法要求。」之意旨，可知倘執行酒測之機關違反前開行政規則中有關「告知法律效果，如受檢人民仍拒絕接受酒測之規定，始得處罰」之規定時，人民自得依據該行政規則之外部法律效力請求權利保護。
㈢查本件被上訴人騎乘系爭機車，於前開時、地確有拒絕接受
酒測之交通違規事實，惟警員並未告知被上訴人拒絕酒測有「3年內不得考領駕駛執照」之法律效果，為原審依法認定之事實，則本件執行取締之警員既未告知被上訴人依據道路交通管理處罰條例規定，3年內不得考領駕駛執照，則警員於執行開單告發勤務時，就此未告知部分存有瑕疵，有違正當法律程序，至為顯然。雖執行酒測警員於執勤時，固常因酒駕民眾之情緒、行為等多有失控之情形，而有其現場執行困難之處，惟此部分宜由警政、交通主管機關，提供合宜、適法之方法協助其等執行勤務，尚非可便宜行事，僅對民眾告知部分違法之法律效果，例如將處罰鍰、吊銷駕駛執照，而未告知3年內不得考領駕駛執照，使民眾處於未全然獲悉拒絕酒測法律效果之情形下貿然決定，進而面對後續處罰致喪失相關權利。抑且，縱使法條本即定有處罰之內容，然3年內不得考領駕駛執照，已涉及駕駛人賴以維生之事項，原應慎重處理，參酌主管機關併已訂定取締酒後駕車作業程序，明定警察對疑似酒後駕車者實施酒測之程序，及受檢人如拒絕接受酒測，警察應先行勸導並告知拒絕之法律效果，司法院釋字第699號解釋且揭櫫在此等情況下，如受檢人仍拒絕接受酒測，始得加以處罰之意旨。是本件執勤警員既未依程序告知拒絕酒測之全部法律效果，旋即開單舉發，核已違反正當法律程序，不符憲法要求，難認允當。上訴人未查明此情而就此「3年內不得考領駕駛執照」部分仍予裁罰，即有未洽，原審因而撤銷此部分之處分，核無違誤。上訴人猶執詞主張「3年內不得考領駕駛執照」並非道路交通管理處罰條例第35條第4項之條文內容，縱未告知，亦難謂有違司法院釋字第699號解釋意旨，另舉發交通違規之際，警員依內政部警政署「取締酒後駕車作業程序」及「警察人員對酒後駕車當事人實施強制作為應注意事項」之規定，縱有告知當事人違規內容及有利不利事項之義務，然縱未告知，僅違反內部作業規定，不得認係違背法令，且裁決係由上訴人為之，非一概於舉發時宣示，原判決援引規範位階在下，且牴觸道路交通管理處罰條例規定之取締酒後駕車作業程序，作為被上訴人免為3年內不得考領駕駛執照處分之依據，已違背法令云云，以此指摘原判決適用法規不當，無非以其法律上歧異之見解，指摘原判決違背法令，尚非可採。從而，上訴人求予廢棄原判決不利於其部分（即原判決撤銷原處分關於3年內不得考領駕駛執照部分），並駁回被上訴人此部分第一審之訴，難認有理由，爰依行政訴訟法第237條之7之規定，不經言詞辯論，逕為判決駁回其上訴。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第237條之9第2項、第236條之2第3項、第255條第1項、第237條之8第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國102年10月14日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法官曹瑞卿
法官張國勳法官黃桂興上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中華民國102年10月14日
書記官李承翰