裁判字號：最高行政法院101年判字第654號判決
裁判日期：民國101年07月19日
裁判案由：徵收補償
最高行政法院判決
101年度判字第654號上訴人臺南市政府代表人 賴清德 訴訟代理人 楊丕銘 律師被上訴人 林邱和勤
陳忠勝 林淑媛 劉金樹
送達代收人 劉水蓮 林月桂
送達代收人 許明財 上列當事人間徵收補償事件，上訴人對於中華民國101年2月22日高雄高等行政法院100年度訴字第586號判決關於其不利部分，提起上訴，本院判決如下：
主文原判決除確定部分外廢棄，發回高雄高等行政法院。
理由
一、緣原審原告即被上訴人林邱和勤（下稱被上訴人林邱和勤）所有坐落改制前臺南縣仁德鄉（現改制為臺南市○○區○○○段83-1、85、86-1地號土地、原審原告即被上訴人劉金樹（下稱被上訴人劉金樹）所有坐落同段99-1、100、101-1及153-1地號土地、原審原告即被上訴人林淑媛（下稱被上訴人林淑媛）所有坐落同段925、925-1、927、929、930地號土地、原審原告即被上訴人陳忠勝（下稱被上訴人陳忠勝）所有○○○鄉○○段427、427-2地號土地及原審原告即被上訴人林月桂（下稱被上訴人林月桂，上開5人合稱被上訴人）所有坐落同段539、539-2地號土地，均位於改制前臺南縣仁德鄉公所（現改制為臺南市仁德區公所，下稱仁德鄉公所）辦理「98年度臺南交流道○○區○○○道路工程」用地範圍內，經改制前臺南縣政府（現改制為臺南市政府，下稱上訴人）陳報內政部於98年10月15日以台內地字第0980188662號函核准徵收（下稱本案徵收處分），復經上訴人以98年11月16日府地用字第0980276268號公告徵收並一併徵收其土地改良物（下稱98年11月16日公告），公告期間自98年11月17日起至同年12月16日止，嗣上訴人再以99年7月15日府地用字第0990173927號公告徵收漏、複估之地上改良物（下稱99年7月15日公告），公告期間自99年7月16日起至同年8月16日止。被上訴人因認上訴人依臺南縣政府興辦公共設施拆除合法房屋查估補償辦法（下稱查估補償辦法）規定按評點標準【每一評點單價為新臺幣（下同）10.5元】計算渠等所有位於上開土地上之建築改良物補償費用過低，分別提出異議及復議（僅被上訴人林淑媛、林月桂未提復議），經上訴人於100年5月18日以府地用字第1000329283號函（下稱原處分）復被上訴人，內容略以：「說明：……二、本案經蒐集全省以評點計估補償之6縣，……，相較前臺南縣之10.5元尚屬適中，爰評點單價維持現行標準10.5元。」等語。被上訴人不服，分別提起訴願，均遭決定駁回，遂合併提起行政訴訟，經原審法院判決：「訴願決定及原處分均撤銷。上訴人對於被上訴人請求徵收房屋部分，應作成按合法房屋補償價格之每一評點以12.6元為單價計算房屋徵收補償費，並再補償被上訴人按上開計算方式所得差額補償費之行政處分，應依本判決之法律見解對於被上訴人另為處分。被上訴人其餘之訴駁回。」上訴人對於其不利部分不服，提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張：依行政院主計處98年12月16日處仁三字第0980007431號函內容，可知自94年起至98年11月，營造工程物價指數變動率為21.13％，則上訴人於評估本件徵收補償時，未依「查估補償辦法」第7條之規定，考量物價指數變動及市場行情於20％之範圍內自行調整單價或評點，仍以93年公告之單價10.5元為基準，顯有疑慮。且上訴人以臺北縣（現改制為新北市）、臺東縣、花蓮縣、彰化縣、南投縣、桃園縣等6縣市作為評點計價之比較對象，認定本件無理由調整，實與建築改良物徵收補償費查估基準相違背，況上開6縣市皆未與改制前臺南縣相鄰。又仁德鄉公所辦理系爭徵收案，內政部營建署核定經費為3.6億元，是以當年度公告現值估算，而實際徵收費用為2.8億元，減少23％，是導致補償費用未以重建價格估定及無法以同等值購得住宅之要因。另仁德鄉公所為了徵收非核定範圍，降低原估算補償費，以較低之評點數完成補償費計算，違反土地徵收條例第31條之規定云云。為此，求為判決：1.訴願決定及原處分均撤銷；2.上訴人就徵收被上訴人房屋部分，應作成按合法房屋補償價格之每一評點以12.6元為單價計算房屋徵收補償費，並再補償被上訴人按上開計算方式所得差額補償費之行政處分。
三、上訴人則以：按土地徵收條例第31條第3項之立法原意，規定由主管機關訂定查估基準，僅係授權主管機關對徵收之補償擬訂合理查估基準，而非限制查估之項目及補償費之範圍，故授權各直轄市或縣（市）政府參酌當地實際情形，及因地制宜之需，自行訂定建築改良物查估補償基準，係屬地方自治事項（內政部91年8月5日台內地字第0910071488號函釋意旨參照）。是上訴人依據內政部訂頒之建築改良物徵收補償費查估基準第7點規定，訂定查估補償辦法，並無違誤。又重建成本，指使用與勘估標的相同或極類似之建材標準、設計、配置及施工品質，於價格日期重新複製建築所需之成本，不動產估價技術規則第48條第4項定有明文。按查估補償辦法係以評點方式計算還原建築物重建價格辦理，查估補償費已與徵收當時建築物之重建價格相當。是上訴人依據上開規定辦理本件查估補償，係依法行政。又查估補償辦法第7條係規定「得」由上訴人依據物價指數變動或參照市場行情，在20％範圍內由上訴人自行調整單價或評點，並非「應」予調整。臺南縣、市合併後，上訴人所屬工務局比較同樣使用評點計價之6縣市，認其所定每一評點單價尚屬適中，故評點單價仍應維持原訂標準10.5元。又查估基準之評點是否調整變動，應就徵收之通案考量，非僅就少數個案所請，即任意變動，就未提出異議之大多數所有權人而言，將肇生不公平之對待，基於法律授權而訂定之查估補償基準將形同虛設，補償程序亦紊亂無序。再者，物價指數之變動為參考因素之一，並非唯一要件。是被上訴人以營造工程物價指數變動指摘查估補償基準，請求調整變動，係侵越行政權，其請求自無理由等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠臺南縣、市於99年12月25日合併改制為「臺南市」後，查估補償辦法業經上訴人於99年12月25日依地方制度法第87條之2公告繼續適用。按土地徵收條例第31條第1項及第3項、建築改良物徵收補償費查估基準第4點及第7點，以及查估補償辦法第1條、第2條、第7條之規定，可知上訴人為簡化建築改良物徵收補償作業程序，乃依建築改良物徵收補償費查估基準第7點規定，制定查估補償辦法，依上開查估補償辦法，係按每平方公尺評點之方法，計估房屋價值辦理補償，而其調整單價或評點之依據為物價指數變動或參照市場行情。㈡被上訴人因認上訴人依查估補償辦法規定，按評點標準以每一評點單價為10.5元計算渠等所有位於本件徵收土地上之建築改良物補償費用過低，分別提出異議及復議（被上訴人林淑媛、林月桂未提復議，即循序提起訴願及行政訴訟，揆諸本院98年度6月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨，尚無不合），就系爭建築物補償部分不服，因涉及查估補償辦法規定之評點是否調整事宜，非屬改制前臺南縣地價及標準地價評議委員會之權責，遂由改制前臺南縣政府所屬工務局負責查處（改制後由臺南市政府工務局承辦），嗣經臺南市政府工務局查處結果認評點單價目前似不宜作調整，並經簽請核定後，由上訴人以原處分函復被上訴人評點單價維持現行標準10.5元，洵堪認定。㈢查上訴人制定查估補償辦法第7條之沿革，該辦法係於71年12月21日公布實施，原第7條規定：「合法房屋補償價格之評點計值不以折舊亦不因地段之不同而異，其標準得每年定期調整單價1次，以70年7月份總指數為基數，每一評點以新臺幣（以下同）5元為單價，以每年7月1日之臺灣省物價統計月報表公布之最近月份臺灣省營造工程工料價格指數調整評點單價。」78年8月30日修正公布上開條文規定：「合法房屋補償價格之評點計值不以折舊亦不因地段之不同而異，其標準自78年7月起每一評點以新臺幣（以下同）10元為單價計算，爾後年度由本府依78年7月份之物價指數為基數，以每年7月份之臺灣省物價統計月報表公布之最近月份之臺灣省營造工程工料價格指數比例範圍內調整評點單價。」上訴人於79年9月19日即按上開條文規定將每一評點單價溯自同年7月1日起調整為10.3元計算，嗣至87年5月28日再依上開條文規定將每一評點單價自同年7月1日起調整為10.5元計算。可知上訴人確有依照查估補償辦法第7條規定調整評點單價，且最後1次調整評點單價為87年5月28日，距離內政部於98年10月15日核准徵收前揭被上訴人之土地，已相隔11年以上。再查，依行政院主計處編製之「營造工程物價指數」，其94年1月營造工程物價指數為93.27，98年11月為112.98，變動率為21.13%，亦有該處98年12月16日處仁三字第0980007431號電子信箱函可佐。足認上訴人已經11年餘未調整上開評點單價，且期間營造工程物價指數已有相當比率之增加，則上訴人在處理本件被上訴人就系爭建築物補償部分之異議及復議案時，未依照查估補償辦法第7條規定，依據物價指數變動或參照市場行情，審酌現行之評點單價是否合理，有無調整之必要，卻以參酌改制前臺北縣政府等6縣市之現行評點單價，及惟恐調增評點單價後將造成補償標準不一衍生不公平疑慮，暨上訴人及其他需地機關之財政負擔加重等理由，駁回被上訴人調增評點單價之請求，均與查估補償辦法第7條規定調整評點單價，欠缺實質上之關聯。是本件上訴人駁回被上訴人調增評點單價之請求，顯已違反查估補償辦法第7條規定。綜上，被上訴人訴請撤銷原處分及訴願決定，為有理由。惟上訴人在核定是否調整評點單價前，尚須依查估補償辦法第7條規定，審查物價指數變動或參照市場行情，所涉相關事證未臻明確，尚待其原審判決之法律見解，本於權責，進行審查後，據以作成適法之決定。被上訴人請求判令上訴人應作成如訴之聲明第2項所示之行政處分，依行政訴訟法第200條第4款規定，在請求命上訴人遵照原審判決之法律見解對其作成處分部分為有理由，其餘部分，應予駁回等由，判決被上訴人一部勝訴，一部敗訴。
五、上訴意旨略謂：本件徵收公告自98年11月17日起至98年12月16日止，被上訴人林邱和勤於公告期間內之98年12月1日就其所有房屋之補償標準每評點10.5元提出異議，上訴人於98年12月16日函復被上訴人林邱和勤仍維持每評點10.5元之標準，依土地徵收條例施行細則第23條規定，其應於查處通知送達之日起30日內，即99年1月16日前以書面敘明不服查處之事實及理由送達予上訴人，然被上訴人林邱和勤卻遲至99年4月23日始踐行上開程序，是本件徵收公告中關於被上訴人林邱和勤所有房屋之補償標準以每評點10.5元計價實已確定；又被上訴人陳忠勝於公告期間內之98年12月7日就其所有房屋之補償標準每評點10.5元提出異議，上訴人於98年12月22日函復被上訴人陳忠勝仍維持每評點10.5元之標準，依土地徵收條例施行細則第23條規定，其應於查處通知送達之日起30日內，即99年1月22日前以書面敘明不服查處之事實及理由送達予上訴人，然被上訴人陳忠勝卻遲至99年4月23日始踐行上開程序，是本件徵收公告中關於被上訴人陳忠勝所有房屋之補償標準以每評點10.5元計價實已確定；又被上訴人劉金樹亦於公告期間內提出每評點10.5元之異議，上訴人於98年12月29日函復被上訴人劉金樹仍維持每評點10.5元之標準，依土地徵收條例施行細則第23條規定，其應於查處通知送達之日起30日內，即99年1月22日前以書面敘明不服查處之事實及理由送達予上訴人，然被上訴人劉金樹卻遲至99年7月5日始踐行上開程序，是本件徵收公告中關於被上訴人劉金樹所有房屋之補償標準以每評點10.5元計價實已確定。是被上訴人林邱和勤、陳忠勝、劉金樹之訴顯不合法，然訴願機關、原審法院皆予以實體審理，實有違反土地徵收條例第22條、土地徵收條例施行細則第23條之違背法令。又內政部依據土地徵收條例第31條第3項規定訂頒建築改良物徵收補償費查估基準，上訴人依據該基準第7點因地制宜之特別規定，訂頒查估補償辦法，並未違反母法之規定，而查估補償辦法屬法規命令之性質，行政機關應予以援用為判斷之依據。然原審判決卻對上訴人適用查估補償辦法第7點規定之每評點10.5元為本件補償基準有所指摘，顯然違法。且上訴人所採為評比之6縣市評點單價，其中桃園縣之人口、所得、經濟、物價等情況顯然超逾改制前臺南縣，而桃園縣所訂頒之每評點單價卻僅8.4元；彰化縣之人口、所得、經濟、物價等情況相類於改制前臺南縣，而彰化縣所訂頒之每評點單價僅8.5元，若如原審判決所稱「各該縣市依據其本身之地理環境、經濟繁榮程度等條件，對轄區內營造工程物價所生之影響而制定」，顯見上訴人所訂頒之每評點10.5元實屬合理，原審判決為理由矛盾。又原審判決以包括臺北市、高雄市、臺灣省在內之營造工程物價指數統計資料，論斷改制前臺南縣之每評點單價是否合理，復論評點單價應考量各該縣市本身之地理環境、經濟繁榮程度等，亦係前後理由矛盾。再者，上訴人就被上訴人所有房屋之徵收補償價額以每評點單價10.5元計算，經換算為每坪補償造價之結果，被上訴人林邱和勤系爭房屋每坪重建價格為52,238元，被上訴人陳忠勝為60,466元，被上訴人劉金樹為66,321元，被上訴人林淑媛為59,442元，被上訴人林月桂為60,526元，對照99年3月19日「臺灣地區住宅類建築造價參考表」，則換算結果臺南地區1層至3層住宅之造價每坪為54,000元至59,000元之間，足證上訴人就渠等系爭房屋之徵收補償價額以每評點單價10.5元計算之結果，確實與重建之市價相當，上訴人並無裁量權濫用之情形，亦符合法律規定之本旨云云。
六、本院按：㈠「土地徵收條例第22條第1項前段規定：『土地權利關係人對於第18條第1項之公告有異議者，應於公告期間內向該管直轄市或縣（市）主管機關以書面提出。』同條第2項前段規定被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服第1項查處情形者，依同條例施行細則第23條規定：『．
．．應於查處通知送達之日起30日內，以書面敘明不服查處之事實及理由，送直轄市或縣（市）主管機關。』該條例第22條第2項後段並規定『土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟』。是土地徵收條例第22條第1項、第2項規定之異議、復議程序，乃立法者為土地權利關係人對於徵收補償價額不服時，在依通常救濟程序提起訴願前所增設之救濟程序。由於各該程序皆有法定期間之限制，且由前開條例第22條第2項後段規定可知，土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟，於此情形，如解釋為土地權利關係人對於徵收補償價額不服時，得隨意進行其他救濟程序，譬如於異議、復議程序終結前，尚得先行或同時進行訴願及行政訴訟程序，將造成同一事件之法律救濟途徑重疊、併行甚至結果歧異；如解釋為土地權利關係人『選擇』一種救濟程序後排除其他救濟途徑者，不僅法無明文而且『選擇』並無法定期間、次數之限制，亦可能造成同一事件之法律救濟途徑，無止境的中斷與接續，凡此皆顯然違反程序明確、程序安定與有效法律保護之法治國家基本原則。是土地權利關係人對於徵收補償價額不服時，依土地徵收條例第22條第1項、第2項規定，必須於公告期間內提出異議，並經復議程序，始得提起行政救濟，該異議、復議程序自屬土地權利關係人對於徵收補償價額不服時，提起行政救濟前之必要先行程序。惟為符合憲法保障人民訴願與行政訴訟權利之意旨，儘量避免使多層次先行程序構成人民行使其救濟權利之程序障礙，……。至被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額依法以書面敘明不服查處之事實及理由，送直轄市或縣（市）主管機關者，即係依法申請該管直轄市或縣（市）主管機關裁量決定提請地價評議委員會復議或移送訴願。該管直轄市或縣（市）主管機關如認為無必要提請地價評議委員會復議者，應即將土地權利關係人不服查處之事實及理由，移請訴願管轄機關為訴願決定；該管直轄市或縣（市）主管機關如未依行政程序法第51條規定之期間依法裁量決定移送訴願或提請地價評議委員會復議者，土地權利關係人即可直接以查處處分為不服之對象，提起訴願及行政訴訟。」（本院98年6月份第1次庭長法官聯席會議決議參照）。足見異議及復議程序為土地權利關係人對於徵收補償價額不服時，提起行政救濟前之必要先行程序，僅於例外情形，始得以查處處分為不服之對象，提起訴願及行政訴訟。㈡經查，上訴人就本案徵收處分以98年11月16日公告徵收，公告期間自98年11月17日起至98年12月16日止，依卷內相關資料所示，被上訴人林邱和勤、陳忠勝、劉金樹均不服其所有房屋之補償標準每評點以10.5元計算，被上訴人林邱和勤於公告期間內之98年12月1日提出異議，上訴人於98年12月16日以府工土字第0980305504號函復被上訴人林邱和勤仍維持每評點10.5元之標準，被上訴人林邱和勤不服查處通知，於99年4月23日始提出復議；被上訴人陳忠勝於公告期間內之98年12月7日提出異議，上訴人於98年12月22日以府工土字第0980310519號函復被上訴人陳忠勝仍維持每評點10.5元之標準，被上訴人陳忠勝不服查處通知，於99年4月23日始提出復議；被上訴人劉金樹於公告期間內提出異議，上訴人於98年12月29日府工土字第0980316999號函復被上訴人劉金樹仍維持每評點10.5元之標準，被上訴人劉金樹不服查處通知，於99年7月5日始提出復議，渠等3人之復議，似均逾查處通知送達之日起30日之期間，上訴人指摘被上訴人林邱和勤、陳忠勝、劉金樹3人已逾提起復議之法定期間，此部分之主張均已確定等情，似非全然無據，原審法院就此程序事項未為斟酌，即遽謂渠3人之復議合法，並為上訴人不利之判決，尚嫌速斷。㈢又查，被上訴人林月桂、林淑媛亦不服其所有房屋之補償標準每評點以10.5元計算，於99年7月15日公告徵收之公告期間（自99年7月16日起至99年8月16日止）內，分別於99年8月13日、99年8月16日提出異議，上訴人以原處分函復被上訴人，原審法院認原處分關於被上訴人林月桂、林淑媛部分，係屬於異議之查處處分，而非復議結果函，則依首揭說明，被上訴人林月桂、林淑媛原應依復議程序後，始得提起訴願，然依卷附渠2人之訴願卷所示，被上訴人林月桂、林淑媛2人於訴願書狀已表明不服原處分提起訴願，並請上訴人轉訴願管轄機關內政部，足見渠2人似係不服原處分提起訴願，而非僅表明不服查處處分，送請上訴人裁量決定提請復議或移送訴願，此與本院上該決議意旨關於例外情形，得逕以查處處分為不服之對象，提起行政爭訟之情形似未盡一致，原審法院未依職權查明渠2人此舉是否即表示送請上訴人裁量決定提請復議或移送訴願，即認被上訴人林月桂、林淑媛2人提起訴願及行政訴訟，符合本院上揭決議意旨，仍嫌速斷。㈣綜上所述，上訴人以被上訴人林邱和勤、陳忠勝、劉金樹3人已逾提起復議之法定期間，原審法院仍為其不利之判決，求為廢棄，為有理由。惟因綜觀卷內相關資料，並無關於上訴人對被上訴人林邱和勤、陳忠勝、劉金樹3人查處通知送達時間之資料，以供本院判斷被上訴人林邱和勤、陳忠勝、劉金樹3人之復議是否確已逾期，本院自無從自為判決，又被上訴人林月桂、林淑媛得否不經復議，逕提訴願，此關涉被上訴人林月桂、林淑媛本件訴訟是否合法，仍待原審法院依職權查明上訴人於收受訴願書狀後，是否已裁量無提請復議之必要，始將上揭書狀移送訴願管轄機關等情，爰將原判決關於不利於上訴人部分廢棄發回原審法院更為審理。
七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中華民國101年7月19日
最高行政法院第六庭
審判長法官廖宏明
法官江幸垠法官林金本法官陳國成法官侯東昇以上正本證明與原本無異中華民國101年7月20日
書記官葛雅慎