裁判字號：臺灣高等法院高雄分院97年交抗字第584號刑事裁定
裁判日期：民國97年12月04日
裁判案由：聲明異議
臺灣高等法院高雄分院刑事裁定97年度交抗字第584號抗告人高雄市政府交通局代表人甲○○受處分人乙○○上列抗告人因受處分人違反道路交通管理處罰條例聲明異議案件，不服臺灣高雄地方法院中華民國97年7月28日裁定（97年度交聲字第1554號），提起抗告，本院裁定如下：
主文原裁定撤銷，發回臺灣高雄地方法院。
理由
一、抗告意旨略以：
㈠、按行政罰法第27條第1項規定，「行政罰之裁處權，因3年期間之經過而消滅。」，第2項規定:「前項期間自違反行政法上義務之行為終了時起算。」另按同法第45條第1項規定:「本法施行前違反行政法上義務之行為應受處罰而未經裁處，於本法施行後裁處者，除第15、16、第18條第2項、第20條及第22條規定外，均適用之。」第2項規定：「前項行政罰之裁處權時效，自本法施行之日起算。」且揆諸本條
(即行政罰第45條)之立法理由第3點更明揭:「本法施行前違反行政法上義務之行為應受處罰而未經裁處者，於本法施行後裁處時，其裁處權時效，除非個別行政法律另有規定，依其規定外，均自本法施行之日起算。至於有關時效期間之規定，自仍適用本法。」準此，本件係於87年11月30日舉發交通違規，為95年2月5日行政罰法施行前違規行為，未經裁處，依該法第45條第2項規定，裁處權之3年時效，應自95年2月5日起算，本案嗣於97年7月8日行政罰法施行後始由本局裁決，依行政罰法第45條第2項規定，本件所為之裁罰，尚未逾法定之3年時效期間。
㈡、按行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為;觀念通知則是指行政機關單就一定事實的認識而向相對人民表示的事實行為，通常以告知或通知的形式為之，並非行政處分，故不得成為行政爭訟之標的。又依道路交通管理處罰條例第9條第1項規定:「本條例所定罰鍰之處罰，行為人接獲違反道路交通管理事件通知單後，於15日內得不經裁決，逕依規定之罰鍰標準，向指定之處所繳納結案;不服舉發事實者，應於15日內，向處罰機關陳述意見或提出陳述書。
其不依通知所定限期前往指定處所聽候裁決，且未依規定期限陳述意見或提出陳述書者，處罰機關得逕行裁決之。」而在舉發通知單上亦明確記載，如被通知人就舉發內容並無疑義，可自行繳納罰鍰，此係為便利違規行為人所設之規定;另按道路交通管理處罰條例第65條汽車所有人、駕駛人違反本條例，經主管機關裁決後逾二十日未向管轄地方法院聲明異議，或其聲明異議經法院裁定確定，而不依裁決或裁定繳納罰鍰或不繳送汽車牌照、駕駛執照者，依下列規定處理之：…三、罰鍰不繳納者，依法移送強制執行。故舉發通知單性質屬於觀念通知，在使受通知人知悉違規之內容，並作為裁決認定違規事實之基礎，而裁決書始為行政機關之行政處分甚明，並為行政處分請求權之依據及行政執行名義。因此，經警掣單之違反道路交通管理事件通知單，自非行政程序法第131條請求權計算時效之規定。
㈢、按行政執行法第7條第1項規定，行政執行，自處分、裁定確定之日或其他依法令負有義務經通知限期履行之文書所定期間屆滿之日，5年內未經執行者，不再執行;其於5年期間屆滿前已開始執行者，仍得繼續執行。」按「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5年間不行使而消滅」、「行為後法律或自治條例有變更者，適用行政機關最初裁處時之法律或自治條例。但裁處前之法律或自治條例有利於受處罰者，適用最有利於受處罰者之規定。」行政程序法第131條1項及行政罰法第5條雖定有明文，惟查道路交通管理處罰條例就裁處權時效並無特別規定，是以有關道路交通管理處罰條例案件之裁處權時效，悉依行政罰法第45條第2項之規定辦理，除考量法律不溯既往原則及保障人權等因素外，並兼顧法安定性原則及「實體從舊、程序從新」原則，故其僅對於本法施行後，縱原裁罰處分因行政救濟撤銷，僅係在法律規範上該裁罰處分及失其效力，本件處分機關並未在行政罰法施行前作成裁處，符合行政罰法第45條規定是以，本件裁罰顯然未逾時效，自無權利當然消滅之理。本局依法於97年7月8日高市交裁字第00-00000000號裁決書所為之裁處時效，並無不當，為此不服原裁定而提起抗告等語。
二、原裁定略以:
㈠、聲明異議意旨略以：異議人於民國87年11月30日某時騎乘車牌號碼000-000號輕型機車，因未載安全帽而遭警舉發，惟該次違規距今已長達10年之久，顯已超過法定追溯期，為此狀請撤銷原處分等語。
㈡、本件異議人於87年11月30日騎乘車牌號碼000-000號輕型機車，於不詳地點（裁決書上未記載地點），因機車駕駛人或附載座人未載安全帽，而遭開單舉發，並經高雄市政府交通局97年7月8日以高市交裁字第00-00000000號裁決書裁處異議人罰鍰新台幣5百元，有上開裁決書、舉發通知單及照片1張在卷可稽，固堪信確有此部分異議人遭裁罰之事實。
㈢、惟查：
1、按時效制度不僅與人民權利義務有重大關係，且其目的在於尊重既存之事實狀態，及維持法律秩序之安定，與公益有關，須逕由法律明定，自不得授權行政機關衡情以命令訂定或由行政機關依職權以命令訂之；在法律未明定前，應類推適用關於請求權消滅時效期間之規定。至於時效中斷及不完成，於相關法律未有規定前，亦應類推適用民法之相關條文（司法院88年1月29日大法官釋字第474號解釋理由書參照）。而86年4月23日修正、86年6月1日施行之道路交通管理處罰條例第90條規定：「違反本條例之行為，自行為成立之日起，為有連續或繼續之狀態者，自行為終了之日起，逾3個月不得舉發，但汽車肇事致人受傷或死亡案件，因肇事責任不明，已送鑑定者，其期間自鑑定終結之日起算」，既未就裁罰時效設有規定，依上開大法官會議解釋意旨，在行政罰法未公佈施行前，自應類推相關法律規定。而公法上之請求權，除法律另有特別規定外，因5年間不行使而消滅，行政程序法第131條第1項定有明文，此雖係有關公法上請求權時效，與違反行政法義務所生之裁處權無涉，惟於行政罰法公布生效前，如裁處權之時效已消滅時，亦得類推適用。
2、次按95年2月5日起生效施行之行政罰法第27條固規定：「行政罰之裁處權因3年期間之經過而消滅。前項期間自違反行政法上義務之行為終了時起算，但行為之結果發生在後者，自該結果發生起算」，惟同法第45條則規定：「本法施行前違反行政法上義務行為應受處罰而未經裁處，於本法施行後裁處者，除第15條、第16條、第18條第2項、第20條及第22條規定外，均適用之。前項行政罰之裁處權時效，自本法施行之日起算」，而行政罰法係於95年2月5日施行，是行政罰法第45條之規範目的，主要是為處理過渡時期之裁罰時效問題，而行政罰法第45條第2項又係同法第27條第2項之特別規定，準此，對於在行政罰法施行前尚未符合上揭行政程序法第131條規定罹於時效之裁罰，自應適用行政罰法第45條第2項之規定「自本法施行之日起算」，亦即自95年2月5日起算3年之時效期間，直至98年2月5日前均得依法裁罰。換言之，對於在行政罰法施行前已逾5年以上之違規行為仍未裁罰者，即應類推適用行政程序法第131條第1項規定，不得再予裁罰。
3、蓋行政行為應受法律及一般法律原則之拘束，且應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴；為行政程序法第4條、第8條所明定。又行政行為應以誠實信用之方法為之，及需符合信賴保護原則，更為學者及實務所肯認，而行政程序法之規定為以上原則之明文化，為法律所揭示之行政程序保障原則，乃行政法理上具有憲法位階之法律原則，行政機關作出之行政行為，無論於行政程序法制定施行前或施行後，均應一體適用。且所謂誠實信用原則，係在具體權利義務關係，依正義公平方法，確定並實現權利之內容，避免一方犧牲他方利益以圖利自己，應以權利人及義務人雙方利益為衡量依據，並應考察權利義務之社會上作用，於具體事實妥善運用之方法。公路監理主管機關長期怠於對交通違規行為作成裁決，不但使裁處權長久處於懸而未決狀態，且致使違規人遭受處罰機關突襲性之行政裁罰，因此蒙受重大之不利益，顯已違反人民對於交通裁罰制度之合理信賴，亦與誠實信用原則有悖，且違反情節重大。況處罰機關長時間延宕而未作出裁決，或裁決後遲未執行，如人民對於違規事實有所爭執，往往亦因時隔久遠，致未能立即提出有利之證據，實影響其權益甚鉅。故處分機關長時間怠於執行交通裁罰處分之不利益，應責由其自行承擔，並無轉嫁由人民承受之理。
4、是以，本件異議人縱有「機車駕駛人或附載座人未載安全帽」之違規情事，惟因其係於87年11月30日為上開交通違規行為，依前開說明（類推適用行政程序法第131條第1項之結果），原處分機關對異議人上開違規行為之裁罰時效，至遲於92年11月29日已告消滅，不因嗣後別有行政罰法之公布、施行有異。原處分機關漏未斟酌時效相關規定，遲於97年7月8日始為前開裁處，自難謂適法，應由本院將原處分機關之裁處予以撤銷，並諭知異議人不罰等語，固非無見。
三、經查：
㈠、按道路交通管理處罰條例並無關於行政罰裁處權之時效消滅規定，同條例第2條規定：「本條例未規定者，依其他法律規定。」，而道路交通管理處罰條例所規定之違規處罰，本屬行政罰法中所稱行政罰之性質，其裁罰自有行政罰法之適用。而道路交通管理處罰條例第90條規定：「違反本條例之行為，自行為成立之日起，為有連續或繼續之狀態者，自行為終了之日起，逾3個月不得舉發，但汽車肇事致人受傷或死亡案件，因肇事責任不明，已送鑑定者，其期間自鑑定終結之日起算」，亦僅明示違規行為逾3個月，不得「舉發」，並非指裁決機關不得「裁決」，則受處分人自無逾3個月未「裁決」即因時效完成而免罰之信賴保護原則之適用。且道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則第44條第1項之期間規定，解釋上亦屬訓示規定（因未規定違反時有何失權之效果）。
㈡、行政罰法第27條第1項、第2項分別明定「行政罰之裁處權，因3年期間之經過而消滅。前項期間，自違反行政法上義務之行為終了時起算。但行為之結果發生在後者，自該結果發生時起算。」，然行政罰法係於94年1月14日經立法院三讀通過，並經總統於同年2月5日公布，且該法第46條亦規定「本法自公布後一年施行。」，是行政罰法係自95年2月
5日起始生效力。又同法第45條第2項另規定「前項行政罰之裁處權時效，自本法施行之日起算」，係指自行政罰法95年2月5日施行之日起，計算3年之裁處權時效，並非自違反行政法上義務之行為結束日起計算，此乃行政罰法生效後，行政機關得溯及適用行政罰，足見本件裁處權有3年期間之限制，且該時效期間起算時點，雖行政罰法第27條第2項及第45條第2項均有規定，惟行政罰法第27條第2項未設有任何條件限制，屬一般規定，而行政罰法第45條第2項，則明文僅限於就行政罰法生效前行為，於行政罰法生效後裁處之適用，屬特別規定，自應優先適用，從而本件裁罰有關裁處權時效起算時點，應適用同法第45條第2項規定，亦有行政院94年8月8日院臺規字第0940020908號函文「行政機關因應行政罰法施行應注意之法制事項第十項」可參。
㈢、按行政罰法第27條第1項、第2項有關裁罰權之時效，與行政程序法131條之公法上之請求權及行政執行法第7條之執行時效雖皆有不同，然因行政罰法之裁罰權並非公法上之請求權，必於裁罰後，視處罰之種類，始有公法上之請求權之發生；亦即裁處權係屬形成權，非公法上之請求權（有法務部95年6月8日法律字第0950016915號函文意旨足參），則行政罰法之裁處權及行政程序法之請求權法律性質既非相同，上開法規規定即不具同一性，自難依行政罰法第5條規定，就上開法規所定之不同時效期間予以比較適用（有法務部96年3月6日法律字第0960700154號函文意旨足參）。
㈣、按行政罰法第45條第1項規定：「本法施行前違反行政法上義務之行為應受處罰而未經裁處，於本法施行後裁處者，除第15條、第16條、第18條第2項、第20條及第22條規定外，均適用之。」，足見本法施行前違法行政法上義務之行為應受處罰而未經裁處者，於本法施行後裁處時，其裁處權時效，除非個別行政法律另有規定，依其規定外，均自本法施行之日起算（參行政罰法45條第3項之立法意旨說明）。而道路交通管理處罰條例所定罰鍰、吊扣吊銷證照、記點之裁罰，本屬行政罰法所稱行政罰之性質，是其裁罰自有行政罰法規定之適用，且道路交通管理處罰條例既未對「裁決」處分權為時效之規定，則應回歸行政罰法有關「裁處權」時效之相關規定，故本件原處分機關雖於97年7月8日始對異議人裁處，惟裁處之時效起算，依前揭行政罰法之規定及立法意旨說明，應係自95年2月5日起算3年（即裁罰權之時效應計至98年2月4日），則本件受處分人於87年8月1日涉有上開交通違規，於95年2月5日行政罰法施行前，雖未經裁處，嗣於行政罰法施行後始裁決，依前開行政罰法第45條第
2項規定，本件裁決似未逾越上開規定之時效期間。
四、綜上所述，原裁定未予細究上開規定，遽以原處分機關之裁決已罹於時效為由，撤銷原處分，裁定受處分人不罰，尚有未合。原處分機關執此而提起抗告，為有理由，應由本院將原裁定撤銷，並為顧及當事人審級利益，發回原審法院，另為適法之裁定。
據上論結，應依道路交通案件處理辦法第26條，刑事訴訟法第413條前段，裁定如主文。
中華民國97年12月4日
刑事第一庭審判長法官郭雅美
法官徐美麗法官張意聰以上正本證明與原本無異。
不得再抗告。
中華民國97年12月4日
書記官陳金卿