裁判字號：高雄高等行政法院109年簡上字第42號判決
裁判日期：民國109年07月13日
裁判案由：退還保證金
高雄高等行政法院判決
109年度簡上字第42號上訴人 佘宗雄 即瑞田砂石行被上訴人屏東縣政府代表人 潘孟安 上列當事人間退還保證金事件，上訴人對中華民國109年4月13日臺灣屏東地方法院109年度簡字第1號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主文
一、上訴駁回。
二、上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由
一、上訴人前經被上訴人核准於屏東縣○○鄉○○○段○○○○號河川公地（下稱系爭土地）採取土石，經被上訴人民國92年1月8日屏府工利字第0920006146號函繳納使用費與土石採取保證金新臺幣（下同）209,826元後，取得被上訴人核發之屏府工利字第92-03號土石採取許可證（許可有效期間自92年2月20日起至92年7月31日止）。而依前揭土石採取許可證證背面之其他批註事項第1點前段規定，上訴人所繳保證金應於許可有效期間屆滿後3個月內申請發還，惟需經被上訴人查明所使用之土地已實施完成水土保持設施及植生綠化等復舊工程後，始予無息發還。惟上訴人於土石採取許可期滿後應辦理採區整復期間（92年8月1日至92年10月30止），為屏東縣政府警察局潮州分局員警於92年9月19日查獲有提供系爭土地供人回填水泥塊、磚塊、鋼條等廢土再披覆砂石填平掩飾之情，經移送臺灣屏東地方檢察署（下稱屏東地檢署）偵辦後，承辦檢察官於92年10月6日現場履勘時口頭告誡「為利後續案件偵辦暫不得辦理採區整復」。其後，上訴人雖曾於92年11月25日向被上訴人申請准予辦理整復作業，然因屏東地檢署於92年12月17日以屏檢 昇謙 92偵4697字第28630號函覆被上訴人，重申暫不同意整復之旨，被上訴人乃於92年12月29日函覆上訴人暫不同意辦理整復作業。嗣上訴人迄至108年2月間始檢具93年9月10日及104年12月13日所攝系爭土地現場照片，以系爭土地整復範圍已無整復必要為由，向被上訴人申請發還所繳土石採取保證金。案經被上訴人核認上訴人未依土石採取法第27條及屏東縣政府土石採取許可證（屏府工利字第92-03號）其他批註事項第1點之附款規定完成整復義務，乃以108年6月14日屏府水政字第10821469100號函為不同意發還土石採取保證金之處分（下稱原處分）。上訴人不服向經濟部提起訴願，亦經訴願決定駁回，乃提起行政訴訟，經原審法院109年度簡字第1號行政訴訟判決（下稱原判決）駁回，上訴人猶表不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張及訴之聲明、被上訴人於原審之答辯及聲明、原判決理由，均引用原判決書所載。
三、上訴要旨及聲明：
(一)原審以：最高法院於99年1月21日判決駁回確定後，依土石採取證其他批註事項第1點，所繳保證金應於許可有效期間屆滿後3個月內申請發還，算至99年4月21日時效屆滿，上訴人於108年始申請返還，已逾3個月時效，因此駁回上訴人在第一審之訴(判決書第6頁(二)以下)。
(二)惟查：原審適用土石採取證其他批註事項第1點所規定之3個月短期消滅時效，違反法律保留原則：
1、「消滅時效制度之目的在於尊重既存之事實狀態，及維持法律秩序之安定，與公益有關，且與人民權利義務有重大關係，不論其係公法上或私法上之請求權消滅時效，均須逕由法律明定，自不得授權行政機關衡情以命令訂定或由行政機關依職權以命令訂之，始符憲法第23條法律保留原則之意旨(本院釋字第474號解釋參照)首段說明消滅時效制度公益有關，且與人民權利義務有重大關係，應採取絕對法律保留，不容許授權由行政機關以命令訂之。」(司法院釋字第723號參照)；「人民對行政機關之公法上請求權，於102年5月23日(含該日)以前發生，惟其時效於102年5月23日(含該日)以前尚未完成者，自102年5月24日(含該日)起適用新法，其已進行之時效期間不受影響，接續計算其時效期間合計為10年」(法務部法律字第10200134250號函參照)。
2、行為時之土石採取法關於返還保證金並無相關時效規定，自應援用行為時行政程序法第131條5年時效之規定，矧原審所援引土石採取證其他批註事項第1點，土石採取保證金必須在3個月內申請返還之規定，業已違反法律保留原則而違法，原審不察再予誤用而認為上訴人請求已逾時效，自屬違背法令，應予廢棄。
3、本件返還保證金請求權時效之依上開法務部函釋意旨，應從99年1月21日算至109年1月20日始屆至，是上訴人於108年間起訴，應無逾10年時效。原審適用土石採取證其他批註事項第1點所規定之3個月短期消滅時效，違反法律保留原則，即屬判決違法。
(三)上訴聲明：
1、原判決廢棄。
2、原處分及訴願決定均撤銷。
3、被上訴人應返還上訴人209,826元及自起訴狀繕本送達之翌日起，按年利5%計算之利息。
4、訴訟費用由被上訴人負擔。
四、本院的判斷︰
(一)本件探討上訴人請求被上訴人返還土石採取保證金之公法請求權是否已罹於時效，首須研議⑴上訴人先前繳納保證金之性質為何？⑵上訴人於土石採取許可期滿後應辦理採區整復期間（92年8月1日至92年10月30止）為屏東縣政府警察局潮州分局員警於92年9月19日查獲有提供系爭土地供人回填廢土，再披覆砂石填平掩飾等情，則上訴人是否仍有請求被上訴人返還保證金之公法請求權存在？⑶若上訴人於有前揭⑵之行為後，其返還保證金之公法請求權若因此而喪失，則自不生返還保證金之公法請求權是否已罹於時效之問題。
(二)應適用之法令
1、行政程序法第93條第1項、第2項：「行政機關作成行政處分有裁量權時，得為附款。…前項所稱之附款如下：一、期限。二、條件。三、負擔。四、保留行政處分之廢止權。五、保留負擔之事後附加或變更。」
2、土石採取法第1條：「為合理開發土石資源，維護自然環境，健全管理制度，防止不當土石採取造成相關災害，以達致國家永續發展之目的，特制定本法；本法未規定者，適用其他法律之規定。」
3、土石採取法第27條：「土石採取許可期滿或經撤銷、廢止時，土石採取人應依原核定之土石採取計畫書圖及相關法令規定辦理整復。」
4、91年5月29日發布施行之河川管理辦法第45條第4項：「使用行為係採取土石者，其使用費由該管主管機關訂定公告徵收之；使用限制特定使用區域者，該管管理機關得徵收特定使用費，並均應繳納保證金。」
5、屏東縣政府土石採取許可證（屏府工利字第92-03號）背面之其他批註事項第1點：「所繳保證金於許可有效期間屆滿後3個月內申請發還，惟需經查明所使用土地已實施完成水土保持設施及植生綠化等復舊工程後，始予無息發還。……」。
(三)查上訴人前經被上訴人許可於系爭土地上採取土石，乃核發之屏府工利字第92-03號土石採取許可證（許可有效期間自92年2月20日起至92年7月31日止），並依當時河川管理辦法第45條第4項規定及被上訴人92年1月8日屏府工利字第0920006146號函指示繳納土石採取保證金209,826元，此有被告土石採取許可證（屏府工利字第92-03號）及土石採取保證金繳款書影本各乙紙附卷可稽，並為兩造所不爭執。又被上訴人所核發之上開土石採取許可證，其背面加註之其他批註事項第1點「所繳保證金於許可有效期間屆滿後3個月內申請發還，惟需經查明所使用土地已實施完成水土保持設施及植生綠化等復舊工程後，始予無息發還」之內容，核其目的乃係結合被上訴人作成核發土石採取許可證之授益處分，同時課予處分相對人即上訴人於土石採取許可期間屆滿後，就其「所使用土地已實施完成水土保持設施及植生綠化等復舊工程」之作為義務，並以該項作為義務，作為保證金請求反還之附款，準此，上訴人繳納前開保證金之性質，實為履約保證金之性質，用以擔保上訴人履行「所使用土地已實施完成水土保持設施及植生綠化等復舊工程」之義務。因此，上訴人於繳交上開保證金後，若發生法定或約定違約事由者，則依加註之其他批註事項第1點「所繳保證金於許可有效期間屆滿後3個月內申請發還，惟需經查明所使用土地已實施完成水土保持設施及植生綠化等復舊工程後，始予無息發還」之反面解釋，被上訴人即可不發還該保證金，形同將該保證金沒入。從而上訴人即喪失取回該項保證金之請求權，要屬明確。
(四)次查，上訴人於取得被上訴人核發土石採取許可證後，卻於許可有效期間屆滿後應辦理復舊並申請返還保證金期間（92年8月1日至92年10月30日止），遭被上訴人所屬警察局潮州分局於92年9月19日查獲上訴人有提供系爭土地供人回填水泥塊、磚塊、鋼條等廢土再披覆砂石填平掩飾之情事，經移送屏東地檢署偵辦後，為該署承辦檢察官於92年10月6日現場履勘時口頭告誡「『為利後續案件偵辦』暫不得辦理採區整復」。其後，上訴人於92年11月25日申請准予辦理整復作業，被上訴人則以92年11月27日屏府工利字第0920204859號函詢屏東地檢署意見，因該署於92年12月17日以屏檢昇謙92偵4697字第28630號函覆被上訴人，重申暫不同意整復之旨，被上訴人乃以92年12月29日屏府工利字第0920224000號函覆上訴人暫不同意整復繫案土地。而上訴人所涉提供系爭土地回填廢土之行為，嗣於99年9月21日經最高法院以99年度台上字第394號判決判處有期徒刑審結確定，且上訴人迄未進行任何後續復舊工程報驗。凡此諸情，亦有上訴人整復申請書、被上訴人92年1月8日函及92年12月29日函、被上訴人所屬警察局潮州分局92年9月19日現場會勘紀錄、屏東地檢署92年12月17日函、起訴書、臺灣高等法院高雄分院96年度上訴字第393號及最高法院99年度台上字第394號刑事判決等證據資料附卷可稽，亦為上訴人所是認。準此以觀，上訴人於土石採取許可有效期間屆滿後應為採區整復期間，因違法提供系爭土地供人回填廢土，致受司法偵查機關以保全證據為由，而禁止上訴人進行任何復舊工程，全係可歸責上訴人一己之事由所致。
(五)固然，上訴人所涉刑事案件，拖延7年後至最高法院判決確定，系爭土地歷經98年8月8日莫拉克颱風襲擊，系爭土地歷經大水沖截後堆積而回復河床之自然原貌，並經被上訴人於108年2月25日派員至繫案土地現場勘查後，認該採區範圍及上、下游河床現況地形已經平坦無坑洞且長滿雜草，依目前水流趨勢無妨礙水流發生洪水亂流影響河防安全之情，此整復河床之「負擔」已不存在。惟參酌土石採取法第1條、第27條規定之立法本意，及前開土石採取許可證（屏府工利字第92-03號）其他批註事項第1點前段之規定，土石採取人所繳保證金於土石採取許可有效期間屆滿後3個月內，需經被上訴人查明其使用土地已實施完成水土保持設施及植生綠化等復舊工程後，始予無息發還，可知前開規定之目的係要土石採取人於許可有效期間屆滿後，儘速完成復舊工程，防止採區現場凌亂、不植生綠化或未為適當水土保持設備致生災害或變故。而本件上訴人自始至終迄未進行任何採區復舊之工程，顯已違反當初約定之事由者；抑且，上訴人係因可歸責於己之違法行為，導致無法及時進行系爭土地之復舊工程，甚為明確。則依加註之其他批註事項第1點之反面解釋，被上訴人即可將該保證金沒入而不予發還，上訴人即喪失取回該項保證金之請求權。而此項保證金返還請求權之喪失，要不因上訴人嗣後因情事變遷，致使其整復河床之「負擔」不存在而回復。
(六)承上所述，上訴人返還保證金之公法請求權既因喪失而不存在，則自不生返還保證金之公法請求權是否已罹於時效之問題，要無庸疑。因此，上訴人主張本件返還保證金請求權時效，應從99年1月21日算至109年1月20日始屆至，是上訴人於108年間起訴，應無逾10年時效云云，並不足採。
五、綜上所述，被上訴人核認上訴人申請發還土地採取保證金不符准予發還之要件，而為拒絕否准之處分，洵無違誤；訴願決定予以維持，核無不合。原判決以上訴人於108年始申請返還保證金，已逾3個月時效為由，駁回上訴人在第一審之訴，其理由雖有可議，惟結論並無不同，應予維持。上訴論旨指摘原判決違背法令求予廢棄，並請求被上訴人應返還上訴人209,826元及給付法定遲延利息，均為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第236條之2第3項、第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國109年7月13日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官蘇秋津
法官孫國禎法官邱政強以上正本係照原本作成。
不得上訴。
中華民國109年7月13日
書記官黃玉幸