裁判字號：臺灣新北地方法院107年簡字第46號判決
裁判日期：民國107年05月24日
裁判案由：廢棄物清理法
臺灣新北地方法院行政訴訟判決
107年度簡字第46號107年5月10日辯論終結原告 申效俠 被告新北市政府環境保護局代表人 劉和然 （局長）訴訟代理人 鄭美炎
李宜泰 吳樂竹 上列當事人間因廢棄物清理法事件，原告不服新北市政府中華民國107年2月1日新北府訴決字第1062535173號（案號：0000000000號）訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序事項：本件因屬原告不服被告所為裁處罰鍰共新臺幣（下同）6,00
0元之處分而涉訟，是本件爭訟之罰鍰數額在40萬元以下，依行政訴訟法第229條第2項第2款之規定，應適用簡易訴訟程序。
貳、實體部分：
一、事實概要：緣原告騎乘其所有之車牌號碼000-000號普通重型機車（下稱系爭機車），後載不詳姓名之人，事先約定而於民國（下同）106年7月6日19時3分、5分22秒、5分42秒許，分別由後載之乘客在新北市○○區○○路○○○巷○○○○街0000000000000000000街0號對面等處之交通標誌桿及燈桿，違規張貼廣告，經被告所屬稽查人員目睹並錄影採證。嗣經被告審認原告有「駕駛車輛（車號：000-000）違規張貼廣告，污染定著物」之違規行為，違反廢棄物清理法第27條第10款規定，爰依同法第50條第3款及新北市政府環境保護局處理民眾違反廢棄物清理法（一般廢棄物）案件裁罰基準第2點等規定，分別以新北市政府環境保護局106年10月23日新北環稽字第00-000-000000號及106年11月8日新北環稽字第00-000-000000號（下稱原處分一）、106年11月8日第00-000-000000號（下稱原處分二）等執行違反廢棄物清理法案件裁處書，各裁處原告3,000元罰鍰。原告不服上開處分而提起訴願，經訴願機關新北市政府決定：「關於原處分機關106年10月23日新北環稽字第00-000-000000號裁處書，訴願不受理。其餘訴願駁回。」。
原告就原處分一、二仍表不服，遂向本院提起行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）事實：
1、緣原告騎乘機車違規張貼廣告汙染定著物為一般民眾檢舉，違規時間分別為106年7月6日19時3分跟拍第1張，並尾隨於後再於同日19時5分（連續跟拍第2張及第3張）對此連續處罰顯有不妥，原告不服並提起訴願。
2、按訴願決定書關於理由部分內容就稽核人員執行職務或一般民眾檢舉均未有應先告知使得裁罰之規定……等等。
（二）理由：
1、不論一般民眾檢舉或公部門稽核人員執法見民眾違法若要處以連續罰皆應先告知其行為違法，行為人若不聽勸阻方可處以連續罰，也就是執法態度及手段應以矯正制止並停止其繼續危害髒亂為首要，並非以跟拍檢舉或處罰為目的。
2、若訴願決定書理由為正確，則日後執法人員皆可跟拍方式執法，不必告知，拍越多罰越多妥當嗎？合法理嗎？受罰者服嗎？徒增民怨而已。
3、環保稽核人員在未告知原告已違法的情形下，尾隨跟拍且處以連續罰顯有不妥，若執法人員都不能為那一般民眾檢舉又何以可為。
4、據2018年2月13日自由時報報導一般民眾檢舉交通違規事件或匿名或挾怨報復有諸多爭議，交通部也預告修正，故日後即便事實明確若匿名檢舉也不受理，本案原告也有疑問檢舉人是否為匿名檢舉，而其身份是否為環保稽核人員亦未可知，僅憑藉幾張照片被告單方說詞實難信服。
5、故原處分及訴願決定就此認事用法顯有違誤，應請撤銷。
（三）言詞辯論期日補充：既是稽查人員目睹，為何在第一時、地無上前制止而讓伊繼續違規，不符行政程序法第7條之規定。
（四）原告並聲明：
1、訴願決定（關於原處分一、二部分）及原處分一、二，均撤銷。
2、訴訟費用由被告負擔。
三、被告則答辯：
（一）按廢棄物清理法第27條第10款規定：「在指定清除地區內嚴禁有下列行為：一、隨地吐痰、檳榔汁、檳榔渣、拋棄紙屑、煙蒂、口香糖、瓜果或其皮、核、汁、渣或其他一般廢棄物。…十、張貼或噴漆廣告污染定著物。」、第50條第3款規定略以：「有下列情形之一者，處新臺幣1,20
0元以上6,000元以下罰鍰。…三、為第27條各款行為之一。」及新北市政府環境保護局處理民眾違反廢棄物清理法（一般廢棄物）案件裁罰基準第2點規定：「違反本法者，依附表一之裁量基準依法裁處。」暨附表一規定：
┌──┬────┬────┬─────────┬──────┬────┬─────┐│項次│違反法條│裁罰法條│違反事實│違規情節│罰鍰│裁罰基準│││││││上、下限││││││││││├──┼────┼────┼─────────┼──────┼────┼─────┤│30│第27條│第50條│張貼（噴漆）或其他│一年內第一次│1,200元│3,000元/│││第10款│第3款│廣告污染定著物││-6,000元│件│││││├──────┤├─────┤│││││一年內第二次││6,000元/││││││以上││件│└──┴────┴────┴─────────┴──────┴────┴─────┘
（二）卷查本案係原告駕駛系爭機車於本市○○區街道任意張貼廣告污染定著物，此有被告稽查紀錄及採證照片9幀附卷可稽，原告違規事證屬實，被告依法告發處分，洵屬有據。
（三）就原告之主張，答辯分述如下：
1、按行政罰法第25條規定：「數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者，分別處罰之。」、行政院環境保護署94年11月15日環署廢字第0940087294號函釋：「…關於在不同一地點張貼廣告構成違規行為之處罰，應認定非一行為，因污染地不同，屬於獨立性質，依法應分別處罰。…在不同地點，亂貼廣告構成違規案件其所指不同一地點，應以不同一土地定著物為認定標準…。」又最高行政法院96年度裁字第3856號裁定：「同一樣式之廣告於數個不同之處所張貼，因污染地不同，具獨立性質，自屬數次違規行為，依法應分別處罰，並無違反一行為不二罰之原則」。查原告分別違規張貼廣告污染定著物，係發生於同日之不同時間及不同地點，依前述函釋及法院判決意旨既非屬同一行為，被告依法分別處罰，並各裁處新北市環境保護局裁罰基準之最低罰鍰金額，洵屬有據。
2、經再次查證，本案係由稽查人員於執行市區環境衛生巡查勤務期間，經沿線錄影查獲連續張貼廣告污染定著物之違規畫面，並於事證查明後逕行告發，又依廢棄物清理法就違反該法條規定者，並無須先予告知並勸導無效後始得裁罰之規定，本案根據車籍資料查詢行為人為原告，並於事證審查明確後處分原告，此過程並無違誤。原告誤認被告受理民眾跟拍檢舉且處以連續罰一事，原告容有誤解，又依廢棄物清理法第67條第1項：「對於違反本法之行為，民眾得敘明事實或檢具證據資料，向在地執行機關或主管機關檢舉。」，檢舉人檢舉違法之行為係法律所賦予之可行事務，而原告所提出2018年2月13日自由時報之報導係針對交通違規案件，與本案無涉。
（四）綜上所述，本件原告所為主張為無理由。
（五）被告並聲明：
1、原告之訴駁回。
2、訴訟費用由原告負擔。
四、緣原告騎乘其所有之系爭機車，後載不詳姓名之人，事先約定，而於106年7月6日19時3分、5分22秒、5分42秒許，分別由後載之乘客在新北市○○區○○路○○○巷○○○○街0000000000000000000街0號對面等處之交通標誌桿及燈桿，違規張貼廣告，經被告所屬稽查人員目睹並錄影採證一節，業為原告所不爭執，且有新北市政府環境保護局稽查紀錄影本3紙、採證錄影擷取畫面3份、車籍查詢影本1紙（見訴願卷第34頁至第41頁、第46頁）附卷可稽，是此一事實自堪認定；則二造之爭點厥係：（一）原處分一、二是否違反「一事不二罰」原則？（二）原告所指被告所屬稽查人員未先予勸阻一節，是否影響原處分一、二之合法性？
五、本院之判斷：
（一）按「在指定清除地區內嚴禁有下列行為：十、張貼或噴漆廣告污染定著物。」、「有下列情形之一者，處新臺幣一千二百元以上六千元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰：三、為第二十七條各款行為之一。」、「故意共同實施違反行政法上義務之行為者，依其行為情節之輕重，分別處罰之。」，廢棄物清理法第27條第10款、第50條第3款及行政罰法第14條第1項分別定有明文；次按「一、本署前行政院衛生署於62年2月16日衛署環字第14014號函釋：『在不同一地點張貼廣告物構成違規行為之處罰，應認定非一行為，因污染地不同，屬於獨立性質，依法應分別處罰。』又於67年9月13日函釋：『所請釋示在不同地點，亂貼廣告構成違規案件其所指不同一地點，應以不同一土地定著物為認定標準』在案。
二、就上該二函釋所指乃係指行為人主觀上基於一個概括之犯意，客觀上須先後數行為，逐次實施而具連續性，違反數個同性質之行政法上之義務，因其每一前行為與次行為，依一般社會健全觀念，在時間差距上，可以分開，在行政秩序罰之評價上，各具獨立性，每次行為皆可獨立處罰，故係屬數行為違反同一行政法上之義務，可分別處罰之；反之，行為人就同一行政法上之義務，以單一行為之數個舉動接續進行，以實現一個行政法上之義務，僅成立一個行政秩序罰，雖行為人於違反行政法義務之行為完畢之前，其各個舉動與該行政法義務之構成要件相符，但行為人主觀上係以其各個舉動僅為全部違反行政法上義務行為之一部，而客觀上，亦認係實施一個行政法上義務之行為，故僅成立一個行政秩序罰。三、是以本案究屬單一行為或數行為，應依前揭本署前行政院衛生署函釋認定之。另揆諸貴局檢附之宜蘭縣政府訴願決定書內容，該府以行為人違規時間相隔短暫，顯係基於概括之犯意，應以一行為視之，撤銷原處分一節，核屬該府針對個案所為之訴願決定，僅對該個案有拘束力，併此敘明。」，行政院環境保護署94年11月15日環署廢字第0940087294號函釋甚明；再按「則同一樣式之廣告於數個不同之處所張貼，因污染地不同，具獨立性質，自屬數次違規行為，依法應分別處罰，並無違反一行為不二罰之原則。」（參照臺北高等行政法院95年度簡字第789號行政訴訟判決及最高行政法院96年度裁字第3856號裁定）；末按「為使執行機關於執行違反廢棄物清理法（以下稱本法），裁處罰鍰符合比例原則，特訂定本基準。」、「違反本法者，依附表之裁量基準依法裁處。」、「本基準違反次數計算，係指違反本法發生日（含）往前回溯一年內違反相同條款遭裁罰累積次數。」，新北市政府環境保護局處理民眾違反廢棄物清理法（一般廢棄物）案件裁罰基準第1點、第2點、第5點分別定有明文，而其附表一項次30則規定：
┌──┬────┬────┬─────────┬──────┬────┬─────┐│項次│違反法條│裁罰法條│違反事實│違規情節│罰鍰│裁罰基準│││││││上、下限││││││││││├──┼────┼────┼─────────┼──────┼────┼─────┤│30│第27條│第50條│張貼（噴漆）或其他│一年內第一次│1,200元│3,000元/│││第10款│第3款│廣告污染定著物││-6,000元│件│││││├──────┤├─────┤│││││一年內第二次││6,000元/││││││以上││件│└──┴────┴────┴─────────┴──────┴────┴─────┘此係新北市政府環境保護局為協助屬官行使裁量權而訂頒之裁量基準，核屬行政程序法第159條第2項第2款所指之裁量基準（行政規則），又依行政程序法第161條之規定，其具有拘束訂定機關、其下級機關及屬官之效力，而行政機關依循行政規則執行法律，因之形成行政慣例，基於「平等原則」、「信賴保護原則」，行政機關即不得任意偏離，進而構成「行政自我拘束」，由是，該裁量基準乃「間接」衍生出外部效力，而自該裁量基準以觀，並未牴觸逾越廢棄物清理法，其規定亦屬明確，被告於裁量時自應受拘束。
（二）經查：
1、原告既係於106年7月6日19時3分、5分22秒、5分42秒許，騎乘系爭機車而事先約定由後載之乘客分別在新北市○○區○○路○○○巷○○○○街0000000000000000000街0號對面等處之交通標誌桿及燈桿，違規張貼廣告，則時間差距縱屬短暫，但仍可區分，且廣告係於數個不同之處所張貼，故所污染之定著物及地點亦非同一，故於行政罰之評價上，各具獨立性，而屬數行為違反同一行政法上之義務，依法自可分別處罰之（參照行政罰法第25條之規定），自無違反「一事不二罰」原則。
2、又就前開違反廢棄物清理法第27條第10款之違法事實，依法並無應踐行「勸阻」程序始得處罰之規定，是被告所屬稽查人員於目睹原告之違法行為後，審酌斯時之情況乃未加勸阻而尾隨繼續錄影採證，不論其是否妥當，但就合法性而言仍非違法；至於廢棄物清理法第50條所規定：「經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰」一節，就違反第27條各款之行為人而言，乃係指若經限期改善（例如：除去廢棄物、污染物、棄置雜物．．．。）而屆期仍未完成改善，則依法可「按日連續處罰」，此與本件被告所屬稽查人員是否應「勸阻」違法行為之發生，要屬二事，是原告此部分所為之主張，亦屬無據。
六、綜上所述，原告起訴所為主張均核無足採，是被告認原告前揭時、地有違反廢棄物清理法第27條第10款之違法行為，爰依同法第50條第3款及新北市政府環境保護局處理民眾違反廢棄物清理法（一般廢棄物）案件裁罰基準第2點及附表一項次30等規定，以原處分一、二各處原告罰鍰3,000元，揆諸前開規定及論述，其認事用法，均無違誤，訴願決定就此部分遞予以維持，亦無不合，是原告訴請撤銷訴願決定（關於原處分一、二部分）及原處分一、二，為無理由，應予駁回。
七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第236條、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國107年5月24日
行政訴訟庭法官陳鴻清上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實），其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上訴），並繳納上訴費新臺幣3,000元。
書記官彭姿靜中華民國107年5月24日