裁判字號：最高行政法院102年判字第710號判決
裁判日期：民國102年11月15日
裁判案由：都市計畫
最高行政法院判決
102年度判字第710號上訴人 王星杰
王友圭 共同訴訟代理人 馬興平 律師被上訴人臺東縣關山鎮公所代表人 黃瑞華 上列當事人間都市計畫事件，上訴人對於中華民國102年6月5日高雄高等行政法院100年度訴字第663號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、上訴人所有臺東縣○○鎮○○段第337-1、338-1、705號等3筆地號土地（下稱系爭土地）經臺東縣政府民國70年3月25日府建都字第16821號公告實施之「變更既擴大關山都市計畫」劃定為「道路廣場用地」（都市計畫圖標示為「廣二」）。惟上訴人以關山火車站站前廣場（下稱站前廣場）之實際使用範圍並未及於系爭土地，被上訴人就站前廣場樁位測定時，未依都市計畫範圍實際測定，導致站前廣場坐落○○段336、704地號西邊樁位與實際狀況不符，係因被上訴人所測定之S259、S260、S262、S263樁位（即如附圖所示E、A、
G、I點）往西偏移侵入上訴人所有○○段第337、338、714等地號土地（土地使用分區均為商業區）所致，被上訴人並因此將上訴人所有上開土地逕為分割，增加系爭土地，並將系爭土地○○○區○○○○道路廣場用地」，故被上訴人所測定之樁位與都市計畫不符，實際位置應向東移。上訴人於100年4月17日向被上訴人請求以個案變更方式解除系爭土地之「道路廣場用地」，經被上訴人以100年5月3日關鎮建字第1000003802號函否准，上訴人不服，提起訴願，經臺東縣政府以100年9月8日府行法字第1002001242號訴願決定撤銷原處分，並命被上訴人應於法定期間內另為適法之處分。嗣上訴人以被上訴人於收受訴願決定書已逾3個月仍未作成適法之行政處分為由，提起行政訴訟，為原審判決駁回，而提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張略以：（一）被上訴人就站前廣場樁位測定時，未依都市計畫範圍實際測定，導致站前廣場座落○○段
336、704地號西邊樁位與實際狀況不符，故被上訴人測定之都市計畫S259、Ｓ260、S262、S263等4支界樁，實際位置應向東移。（二）「變更既擴大關山都市計畫」係於70年3月25日公告實施，應於一年內公告樁位圖，然樁位圖卻於71年4月4日才公告，其合法性係有欠缺。（三）被上訴人並未將界樁設立於站前廣場之邊界，如有設樁之必要，亦應依地籍線之邊界或轉折點設置，且本件用地機關即交通部臺灣鐵路局業將站前廣場闢建完成，並已完成土地之徵收及地籍之分割，因此依都市計畫樁測定及管理辦法第17條、第21條規定，亦無再設界樁之必要，從而，亦可撤銷S259等5支界樁，而依系爭土地與○○段336、704地號分界之地籍線為站前廣場之邊界。（四）上訴人因被上訴人豎立S259、S260、S262、S263界樁與站前廣場實際使用位置不符，經實際測量後，分割出系爭土地不予徵收，上訴人因該樁位及系爭土地編為道路廣場用地，致上訴人無法將系爭土地與相鄰○○段337、338、714號土地為合併利用，系爭土地亦因編為道路廣場用地，使用上亦受到限制。前揭狀態現仍存續中，惟可藉由撤銷S259、S260、S262、S263界樁及變更土地使用分區，以使其與實際使用狀況一致，而使上訴人所受限制獲得回復。
（五）被上訴人至遲亦應於召開第一次通盤檢討會時即已知悉本案係屬地籍界樁問題非屬都市規畫問題，卻屢次函復臺東縣政府及上訴人，表示本案係屬變更都市計畫，要求上訴人於下次通盤檢討時再自行提出之作法，其違法之程度實明如觀火，任何人皆可認其設置樁位及將系爭土地變更登記為廣場用地之處分，屬無效之處分等語，先位求為判決：被上訴人依70年3月25日府建都字第16821號公告之關山都市計畫所豎立編號S259、S260、S262、S263界樁應予撤銷，並將系爭土地土地使用分區道路廣場用地變更為商業區；備位求為判決：確認被上訴人81年辦理之「變更既擴大關山都市○○○○道路廣場用地樁位於系爭土地樁位為如附圖A點至B點連線、B點至D點連線、F點至H點連線所示之位置，被上訴人就前開地號土地○○○區○○道路廣場用地之處分為無效。
三、被上訴人則以：（一）本案關山火車站前道路廣場用地及毗鄰南側之停車場用地係同時間畫設，如單獨調整廣場用地之界樁，將造成該區廣場與停車場邊線不平整，有礙整體使用。又關山都市計畫已公告實施30年，如依上訴人陳請單獨調整廣場用地之界樁將造成爭議，故依都市計畫法第26條規定辦理。（二）系爭土地坐落於關山鎮關山火車站前之道路廣場用地，臺灣鐵路管理局於67年間為興建站前廣場徵收之殘留土地（當時尚未完成細部計畫），70年公告實施計畫道路廣場用地之界線未依原徵收土地邊界畫設，又於76年地籍重測時發現邊界現況與地籍不符，造成爭議。徵收之殘留土地如需變更或撤銷，仍需依都市計畫法第26條規定辦理變更，或由需地機關依法協議價購或徵收取得。（三）關山鎮都市計畫（第一次通盤檢討）案經臺東縣政府100年2月18日府建都字第0000000000B號公告實施，依「都市計畫定期通盤檢討實施辦法」第15條規定：都市計畫發布實施未滿2年，除有第14條規定之情事外，不得藉故通盤檢討，辦理變更，故本案仍須俟被上訴人下次辦理都市計畫通盤檢討時，再提出變更或撤銷請求等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）於原審法院審理中經被上訴人檢附「變更既擴大關山都市計畫圖」、樁位圖及地籍圖委託臺東縣政府重新測定S259、S260、S2
62、S263等4支界樁結果，除Ｓ260樁位有所差異，應再往西偏移1.16公尺外，其餘S259、S262、S263等3支樁位相符，足見被上訴人於臺東縣政府70年3月25日公告實施「變更既擴大關山都市計畫」後，其就站前廣場（廣二）西邊所測定之界樁，系爭S259、S262、S263等3支樁位並無錯誤，另S260樁位雖有所差異，惟係應再往西偏移1.16公尺，即座落於分割後上訴人所有○○段337地號土地內，對上訴人更為不利。至於站前廣場之實際使用狀況與都市計畫所劃定之範圍不一致，係因臺東縣政府70年3月25日公告實施「變更既擴大關山都市○○○道路廣場用地之界線未依原實際徵收土地邊界畫設，致分割出系爭土地（現為空地）。（二）臺東縣政府以70年3月25日公告實施「變更既擴大關山都市計畫」後，被上訴人即於70年12月依都市計畫樁測定及管理辦法之相關規定，測定都市計畫樁位，並製作樁位圖，送請臺東縣政府於71年4月3日公告在案。則臺東縣政府雖於「變更既擴大關山都市計畫」發布實施一年後始公告展覽樁位圖，惟揆諸前揭說明，都市計畫法第23條第3項所稱核定發布實施一年內之時間係屬訓示規定，是臺東縣政府逾一年後公告樁位圖，對於被上訴人測定系爭都市計畫樁位之合法性並無影響。（三）惟依都市計畫樁測定及管理辦法第17條、第21條之規定，公共設施用地得否減釘或免釘都市計畫樁位，係由被上訴人視實際情況決定之，至若被上訴人釘定之樁位發生錯誤，亦可依法予以更正，土地權利人尚不得據此主張得免釘都市計畫樁位。是依都市計畫樁測定及管理辦法第11條之規定，除S260樁位可由被上訴人依職權或依上訴人之申請予以更正外，並無須撤銷，其餘S259、S262、S263、S265等4支樁位則未有錯誤，亦無撤銷之必要。且系爭S259、S260、S262、S263樁位係座落於系爭土地之西邊而與○○段337、338、714地號為界，並非座落於東邊而與○○段336、704地號為界，是上訴人主張本件可撤銷S259等5支界樁，而依系爭土地與里瓏段336、704地號分界之地籍線為站前廣場之邊界云云，殊難憑採。（四）被上訴人測定之系爭界樁，僅S260樁位有所差異，應再往西偏移1.16公尺，可由被上訴人依都市計畫樁測定及管理辦法第11條規定予以更正，或由上訴人申請被上訴人更正，其餘S259、S262、S263等樁位，並無違誤，是尚無理由撤銷S259、S260、S262、S263等樁位。
又揆諸都市計畫法之規定及說明，土地使用分區係依由各級地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所所劃定，非必要之公共設施用地變更，須由原擬定計畫之機關依都市計畫法第26條之規定，經由通盤檢討之程序後，始得為之。（五）經查，本件，僅S260樁位有所差異，其餘樁位，並無錯誤，已如前述，足見本件被上訴人設置系爭樁位之處分，並無違法或重大瑕疵，核非無效之處分。至於系爭土地之使用分區，被上訴人係依「變更既擴大關山都市計畫」之規劃，編定為公共設施用地，並無違法之處，亦非無效之處分。再者S259、S260、S262、S263、S265等5支樁位，係設置於系爭土地之地籍線西邊（即如附圖所示E、A、G、I、J點），並非位於系爭土地之地籍線東邊（即如附圖所示A、B、D、F、H點），是上訴人請求確認「變更既擴大關山都市○○○○道路廣場用地樁位為如附圖所示A點至B點連線、B點至D點連線、F點至H點連線及被上訴人於錯誤樁位所為變更系爭土地為道路廣場用地之處分為無效，亦無理由。因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、上訴人上訴意旨略以：（一）依臺灣省政府地政處土地測量局84年6月23日八四地測一字第12709號函可見，變更暨擴大關山都市計畫中預定做關山火車站站前廣場即為標示廣二之預定地，與實際完工之關山火車站站前廣場實際位置不符，並依實際位置測量後，分割出337-1、338-1地號土地返還予上訴人。（二）依被上訴人101年6月5日關鎮建字第10100058901號函說明內容，就有關有無提供都市計畫圖、樁位圖、地籍圖予臺東縣政府就本件系爭樁位之正確位置進行測量，出現前後不一致之陳述，原判決未另定期日測量，亦未請當日測量人員到庭證述產生誤差原因為何，逕依該測量之結果，作為裁判之主要依據，實有判決違背法令及不備理由之違法。（三）都市計畫樁測定及管理辦法第17條、第41條係賦予原測釘機關得視實際狀況減釘或免釘樁位之權限。基此，上訴人為土地權利之利害關係人，都市計畫樁位設置位置正確與否，影響上訴人為土地之利用，上訴人即有確認訴訟之確認利益，原判決以都市計畫樁測定及管理辦法第17條、第21條並未賦予民眾請求權而否准上訴人所請，有判決適用法則不當之違法。（四）觀諸被上訴人及臺東縣政府函覆上訴人之公文可知，原判決未詳視前開公文，並於理由中做出為何有利於被上訴人之判斷，遽認本件係屬變更都市計畫之範疇而駁回上訴人之訴，實有判決不備理由之違法。（五）本件337-1、338-1地號原先並不存在，即並非先有關山火車站站前廣場實際使用範圍地籍線，後又因被上訴人為辦理都市計畫，再由337、338地號分割出337-1、338-1地號土地。又參照前開近20年之爭議過程，可見被上訴人於設立系爭樁位之始，即已設立錯誤，從而該豎立系爭樁位之處分自始無效，從而上訴人之備位聲明於法即屬有據。（六）本件系爭變更既擴大關山都市計畫除曾於81年5月間召開第一次通盤檢討會議，迄今已過21年，而未召開第二次都市計畫通盤檢討會議，上訴人形同無從提出問題供都市計畫委員會討論，被上訴人顯有怠惰，原判決默許行政機關怠忽職責之不作為，拒絕受理人民依訴訟程序進行權利救濟，則形同自核心剝奪上訴人之財產權及訴訟權，而有判決適用法規不當之違法。
六、本院查：按「都市計畫由各級地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列之規定擬定之：一、市計畫由直轄市、市政府擬定，鎮、縣轄市○○○鄉街計畫分別由鎮、縣轄市、鄉公所擬定，必要時，得由縣（局）政府擬定之。」「細部計畫核定發布實施後，應於1年內豎立都市計畫樁、計算坐標及辦理地籍分割測量，並將道路及其他公共設施用地、土地使用分區之界線測繪於地籍圖上，以供公眾閱覽或申請謄本之用。」「都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每3年內或5年內至少應通盤檢討1次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。對於非必要之公共設施用地，應變更其使用。」「都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」「都市計畫地區範圍內，應視實際情況，分別設置左列公共設施用地：一、道路、公園、綠地、廣場、兒童遊樂場、民用航空站、停車場所、河道及港埠用地。」都市計畫法第13條第1款、第23條第3項、第26條第1項、第32條、第42條第1款分別定有明文。足見土地使用分區係由各級地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所所劃定，其公共施設用地之變更，須由原擬定計畫之機關依都市計畫法第26條之規定，經由通盤檢討之程序後，始得為之。次按「都市計畫樁位經公告確定後，原測釘單位如發現錯誤，應即予更正，若實地樁位更動或與地籍圖原分割結果有出入者，應重新辦理樁位公告，並通知土地及建物所有權人。土地及建物所有權人如認為更正後之樁位有錯誤時，得於公告期間內，依第8條至第10條之規定申請複測、再複測。」「都市計畫樁位應依左列規定，先在圖上加以選定。．．．三、公共設施用地界樁及土地使用分區界樁之選位：（一）邊界轉折點。．．．（六）鄰接道路之邊樁，除交界樁外，沿道路之邊樁免釘。」「左列已完成地籍分割地區得視實際情況減釘或免釘樁位：一、已依都市計畫開闢完成之公共設施用地。
二、已辦理市○○○○區段徵收地區。三、都市計畫界線以地籍界線為準地區。」分別為都市計畫樁測定及管理辦法第11條、第17條第3款及第21條第1項所明定。而都市計畫樁測定及管理辦法第11條之規定既係賦予原測釘機關對於已公告確定之樁位予以更正之權限，並未限定更正之程序為依職權發動或依人民申請為之，且參酌同條第2項規定之立法意旨觀之，尚非全然排斥土地權利關係人於發現錯誤時，有申請更正之程序權利。本件上訴人既主張被上訴人為站前廣場樁位測定時，未依都市計畫範圍實際測定，導致站前廣場座落○○段336、704地號西邊樁位與實際狀況不符，從而原審乃經被上訴人檢附「變更暨擴大關山都市計畫圖」、樁位圖及地籍圖委託臺東縣政府重新測定S259、S260、S262、S263等4支界樁結果，除S260樁位有所差異，應再往西偏移1.16公尺外，其餘S259、S262、S263等3支樁位相符，此有被上訴人101年6月5日關鎮建字第1010005891號函及101年11月14日關鎮建字第1010012639號函附臺東縣政府辦理「王星杰等2人所有座落台東縣○○鎮○○段337-1、338-1、705地號土地重新辦理界樁測定」乙案樁位測定成果圖、樁位座標表等附原審卷可稽，足見被上訴人於臺東縣政府70年3月25日公告實施「變更既擴大關山都市計畫」後，其就站前廣場（廣二）西邊所測定之界樁，系爭S259、S262、S263等3支樁位並無錯誤，另Ｓ260樁位雖有所差異，惟係應再往西偏移1.16公尺，即座落於分割後上訴人所有○○段337地號土地內，對上訴人更為不利。上訴意旨雖主張其為土地權利之利害關係人，有確認都市計畫樁位位置之權利，原審僅就被上訴人前後不一之認定，而未再定期測量，或請當日測量人員到庭作證，何以發生誤差，即以該測量結果作為判決依據，顯有判決不備理由及違背法令之違法云云，惟查站前廣場之實際使用狀況與都市計畫所劃定之範圍不一致，乃係因臺東縣政府70年3月25日公告實施「變更暨擴大關山都市○○○○○道路廣場用地之界線未依原實際徵收土地邊界畫設，致分割出系爭土地（現為空地），現既經原審委請臺東縣政府依被上訴人提供之「變更既擴大關山都市計畫圖」、樁位圖及地籍圖而為重新測定，自無上訴意旨主張之應由原審再為重新測量或命測量人員至法院為證述之必要，原審判決自無何違背法令或不備理由之違法。再者被上訴人於「變更暨擴大關山都市計畫案」公告實施後，已依都市計畫樁測定及管理辦法之相關規定，測定系爭都市計畫樁位，並製作樁位圖，送請臺東縣政府公告展覽，其所測定之樁位係屬合法有效，並無違法，而被上訴人測定之系爭界樁，僅S260樁位有所差異，應再往西偏移1.16公尺，可由被上訴人依都市計畫樁測定及管理辦法第11條規定予以更正，或由上訴人申請被上訴人更正，其餘S259、S262、S263等樁位，並無違誤，是尚無理由撤銷S259、S260、S262、S263等樁位。又揆諸首揭都市計畫法之規定及說明，土地使用分區係由各級地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所所劃定，非必要之公共設施用地變更，須由原擬定計畫之機關依都市計畫法第26條之規定，經由通盤檢討之程序後，始得為之。則本件於被上訴人依法辦理「變更既擴大關山都市計畫」第二次通盤檢討變更非必要之公共設施用地前，尚不得逕將系爭土地○○○區○道路廣場用地變更為商業區，因而駁回上訴人請求撤銷系爭界樁，並變更系爭土地之使用分區，此業據原判決敘明甚詳，上訴意旨主張原判決僅以本件涉及變更都市計畫範疇而駁回其訴，有判決不備理由之違法，自亦無可採。另被上訴人測定系爭都市計畫樁位係屬合法有效，並無違法，且即便其中S260樁位有所差異，應再往西偏移1.16公尺，尚可由被上訴人或上訴人依都市計畫樁測定及管理辦法第11條規定予以更正，已如前述，自無上訴人所主張有無效之情事。另「都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每3年內或5年內至少應通盤檢討1次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。對於非必要之公共設施用地，應變更其使用。」為都市計畫法第26條第1項所明定，而本件關山鎮都市計畫（第一次通盤檢討）案係經臺東縣政府100年2月18日府建都字第0000000000B號公告實施，依前開規定，迄今尚未逾應通盤檢討之期限，至被上訴人於81年間即開始辦理本案第一次通盤檢討，何以至100年間始完成該通盤檢討案，固有未當，惟尚與本件判決結果無涉，自無上訴意旨所主張原審默許行政機關怠忽職責，而拒絕受理人民訴訟之權利，有判決適用法規不當之違法。綜上，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中華民國102年11月15日
最高行政法院第一庭
審判長法官鍾耀光
法官許金釵法官黃淑玲法官林樹埔法官鄭小康以上正本證明與原本無異中華民國102年11月15日
書記官黃淑櫻