高雄高等行政法院104年度訴字第39號判決

裁判字號：高雄高等行政法院104年訴字第39號判決

裁判日期：民國104年04月14日

裁判案由：都市計畫

高雄高等行政法院判決
104年度訴字第39號民國104年3月31日辯論終結原告 陳秋覲 被告高雄市政府代表人 陳菊 市長訴訟代理人 薛淵仁
蒲茗慧 上列當事人間都市計畫事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣被告前依據「都市計畫定期通盤檢討實施辦法」辦理「擴大及變更高雄市楠梓、左營、灣子內凹子底及原高雄市都市計畫地區主要計畫（通盤檢討）」，並於民國71年12月30日公告發布實施（第1次通盤檢討）；嗣後依據都市計畫法第26條規定，於85年11月1日公告發布實施「擴大及變更高雄市主要計畫（通盤檢討）案」（第2次通盤檢討）；其後又再依都市計畫法第26條規定，辦理「擴大及變更高雄市主要計畫（第3次通盤檢討）案」（下稱系爭通盤檢討案），及依都市計畫法第19條第1項規定，以98年9月4日高市府都二字第0980051711號公告公開展覽30天（期間自同年9月5日起至10月6日止），並於同年9月14日至9月25日分別於改制前高雄市11個行政區辦理公開展覽說明會。原告於公告期間，建請為疏通高雄市○○路○○○路間車潮，○○○區○○○路打通過同盟路，向北銜接凹仔底華榮路，被告於公告期滿後，將之納入所屬都市計畫委員會（下稱都委會）審議之參考。嗣經都委會102年12月26日第36次會議審議結果，作成「維持公展草案。」之決議，被告則以103年1月28日高市府都發審字第10330433600號函知原告決議內容，另以103年7月31日高市府都發規字第10333703400號函請內政部核定系爭通盤檢討案之公展草案，迄今尚未經核定。原告不服，遂提起本件一般給付行政訴訟。
二、本件原告起訴主張：㈠原告之本建議案第3次再提出，承蒙被告編列為人民團體陳
情案綜理表編號68。被告藉公開展覽「擴大及變更高雄市主要計畫（第3次）通盤檢討」之機會加以討論，經都委會第36次會議審議結果，於103年1月28日以高市府都發審字第10330433600號函通知原告其決議仍維持公展草案。理由是：1.高雄市公園用地仍未符合法令規定，路線穿越三民公園將減少公園面積，且開闢道路會影響三民公園之完整性及市民休憩之安全性。2.所建議變更路線範圍內部分地區為已建成○住○區○○○○道路用地恐將影響他人權利等云云，不受建議予以變更。其實被告之答覆不成理由，蓋公法上之單方行政行為如直接限制一定區域內人民之權利，利益或增加其負擔，即具行政處分之性質，其因而致特定人或可確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟，以資救濟，始符憲法保障人民訴願權或行政訴訟權之本旨。本案雖經內政部訴願審議委員會作成訴願不合法應不予受理之決定，但原告不服，依法提起本件行政訴訟。
㈡高雄市三民區正位於高雄市幾何中心，係全市面積最大人口
最多（約35萬人）最大行政區，地緣廣闊，全市南北三大交通幹線（東起民族路，中間博愛路，西接中華路）均貫穿其間。除東邊民族路為聯外道路外，真正市○○○道○○○○路與中華路兩條，其交通量特別大。尤其上下班時間，全市約有200多萬輛汽車、機車、腳踏車，競相奔馳其間，雜亂又危險。但被告從不計畫，亦不接受原告之建議，藉高雄市都市計畫第3次通盤檢討機會，將自立一路打通過同盟路串聯南北高雄，使自立一路能肩負起分擔左右兩大幹線交通運輸量之任務，以降低塞車時間與頻率，使全市交通更為順暢，又可讓自立一路沿路兩邊及附近廣大民眾，斯後免再受數10年來繞道之苦與費時費錢之害。又觀諸高雄火車站就位於三民區中心位置，其自高雄市建市300多年來，一直扮演著都市發展與繁榮之動力角色，不但匯集台鐵、捷運、公路於一身之雙鐵共構體，目前已使站前廣場人潮車潮擁擠不堪不勝負荷。尤其高雄鐵路地下化工程將於106年底完成通車後，高鐵也會直達高雄火車站，屆時高雄火車站仍為高雄市交通運輸最密集而繁忙之中心點，現在如此，將來更是如此。自立一路正位於高雄火車站西邊，兩者僅隔著高雄中學校區，其間沿建國路往西步行不過5至6分鐘，可說是距高雄市中心很近又很重要之道路，目前火車站站前廣場已不夠使用，相聯之建國路亦太窄，已不堪負荷現在雙鐵共構與公路運輸所帶來之人潮車潮，兩年後自立一路更可肩負起疏散三鐵共構後所帶來龐大人車，就更能凸顯自立一路之重要性。
㈢被告雖一直認為其沒有變更都市計畫直接限制一定區域內人
民之權利，利益或增加其負擔，即無行政處分之法律效果，致生人民之損害。但被告不因特定區域內人民需要變更仍不變更都市計畫予以打通自立一路去改善或補救當地數十萬民眾交通不便之苦，仍寧願讓人民繼續無限期受交通不便之害，被告不就是實質加害者嗎？可是被告迄今仍視若無睹。又按司法院釋字第156號解釋係謂主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利，利益或增加其負擔，即具行政處分之性質，其因而致特定人或可得確定的多數人之權益遭受不當或違法之損害者；自應許其提起訴願或行政訴訟，以資救濟。相反的，行政機關如不變更都市計畫予以補救，仍使一定區域內人民之交通便利受損受害，即具行政處分之性質，其因而致特定多數人行的利益繼續受害者，應許其提起訴願或行政訴訟，以資救濟，始符憲法保障人民的訴願權或行政訴訟權之本旨。
㈣綜上觀之，被告以變更都市0000000路過同盟路至龍
德路間所需變更為道路用地面積至多也不過10,000㎡，只占全市總面積2,496平方公里之0.0000000%，且其基本開路造橋工程費也不過2億元，只占全市每年總預算費用約1,200億元之0.1666%，豈會造成全市公園用地面積不足與全年建設經費之短絀嗎？其實絕對不會，只是被告見苦不助，見死不救而已，是不為此，非不能也。因此被告反對原告變更都市計畫之主張，顯無理由等情。並聲明求為判決被告應將本院卷第59頁圖示紅色虛線部分擬定開闢道路計畫，列入「擴大及變更高雄市主要計畫（第3次通盤檢討）」之計畫內容。
三、被告則以：㈠被告依據都市計畫法第26條規定辦理系爭通盤檢討案，及依
都市計畫法第19條第1項規定公告公開展覽30天。於公告期間，原告陳情為疏通博愛路與中華路間之車潮，建請○○○區○○○路打通過同盟路，向北銜接凹仔底華榮路，公告期滿後，被告將之納入都委會審議之參考。案經都委會102年12月26日第36次會議審議（第6案），以「本市公園用地面積仍未符合法令規定，有關建議路線需穿越三民公園，將減少公園用地面積，且本案道路開闢將破壞三民公園之完整性，及市民休憩、親水之安全性，建議不宜規劃為道路用地」；另「本案建議路線範圍部分地區為建成○住○區○○○○道路用地恐影響他人權利」（如附圖）等理由，決議「維持公展草案」。另被告依都市計畫法第20條第1項第2款規定將審議結果及主要計畫一併報請內政部核定，現尚未經核定。是以，被告悉依都市計畫相關法規辦理系爭通盤檢討案。
㈡至於都市計畫通盤檢討所做之變更，參照司法院釋字第156
號解釋理由書及最高行政法院89年度裁字第442號、第1088號裁定意旨，都市計畫之擬定、發布及因定期通盤檢討所做必要變更，並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔，不具行政處分之性質。由於本案都市計畫屬通盤檢討案所作之必要變更，縱內政部日後核定系爭通盤檢討案，並經被告發布施行，然因其非屬行政處分，而不得提起行政救濟。綜上所述，系爭通盤檢討案係依都市計畫法相關法令規定程序辦理，都委會所作決議依法有據。本件原告之訴顯無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載之事實，業經兩造各自陳述在卷，並有被告71年12月30日71高市府工都字第034424號公告（本院卷第39頁）、85年11月1日高市府工都字第28050號公告（本院卷第40頁）、98年9月4日高市府都二字第0980051711號公告（本院卷第41頁）、103年1月28日高市府都發審字第10330433600號函（本院卷第48-49頁）、103年7月31日高市府都發規字第10333703400號函（本院卷第50頁）及都委會102年12月26日第36次會議紀錄（本院卷第42-47頁）等附卷可稽，洵堪認定。本件兩造之爭點為：原告是否享有請求被告應將本院卷第59頁圖示紅色虛線部分擬定開闢道路計畫，列入「擴大及變更高雄市主要計畫（第3次通盤檢討）」計畫內容之公法上請求權？茲將本院之判斷分述如下：
㈠按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之
給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。」行政訴訟法第8條第1項前段定有明文。次按「主要計畫擬定後，送該管政府都市計畫委員會審議前，應於各該直轄市、縣（市）（局）政府及鄉、鎮、縣轄市公所公開展覽30天及舉行說明會，並應將公開展覽及說明會之日期及地點登報周知；任何公民或團體得於公開展覽期間內，以書面載明姓名或名稱及地址，向該管政府提出意見，由該管政府都市計畫委員會予以參考審議，連同審議結果及主要計畫一併報請內政部核定之。」「都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每3年內或5年內至少應通盤檢討1次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。對於非必要之公共設施用地，應變更其使用。」都市計畫法第19條第1項及第26條第1項亦分別定有明文。揆諸行政訴訟法第8條第1項前段所定之一般給付訴訟類型，係在審理人民與行政機關間所發生公法上財產給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上給付之公法上爭議事件。而都市計畫之擬定、發布及擬定計畫機關依規定於3年或5年內定期通盤檢討所作必要之變更，係屬法規之性質，並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔之行政處分（司法院釋字第156號解釋理由書參照），是依都市計畫法第26條規定之定期通盤檢討，性質上既屬法規之修正，則人民陳述都市計畫內容缺失，表示應該如何改正，請求行政機關定期通盤檢討予以變更，應屬請求行政機關作成行政處分以外之其他非財產上之給付，故人民應提起之訴訟類型應為一般給付訴訟類型。至於人民是否享有請求行政機關變更定期通盤檢討計畫內容之權利，係屬原告之訴有無理由之問題，並不影響其應提起訴訟類型之判斷。準此，本件原告於被告依都市計畫法第26條規定辦理系爭通盤檢討案公告期間，建請被告基於疏通博愛路與中華路間車潮之考量，將原告所提○○○區○○○路打通過同盟路，向北銜接凹仔底華榮路之意見，納入系爭通盤檢討案計畫內容，但未獲被告採納辦理，則原告續以提起本件一般給付行政訴訟，有原告起訴狀（本院卷第6頁）在卷可參，請求被告應將本院卷第59頁圖示紅色虛線部分擬定開闢道路計畫，列入「擴大及變更高雄市主要計畫（第3次通盤檢討）」之計畫內容（本院卷第139頁），應屬正確之訴訟類型，合先敘明。
㈡次查，稽諸都市計畫法第26條第1項規定之定期通盤檢討，
係法律授予行政機關推行公共事務之權限，而定期通盤檢討之性質，係屬法規之修正，已如前述，則原告主張定期通盤檢討具有行政處分之性質云云，難謂可採。其次，考諸人民提起一般給付訴訟，請求行政機關作成行政處分以外之行政行為時，須依實體法之規定，享有請求行政機關作成行政處分以外一定行政行為之公法上請求權，始得為之。然衡酌都市計畫之規範意旨，係以提昇或維護特定地區之都市環境及景觀，保護自然資源、促進都市生活之豐富性，尋求和諧之生活空間及均衡發展，使人民享受都市文明之公益為目的，是以都市計畫通盤檢討之抽象規定，僅使人民享有反射利益，並無保障特定人法律上權益之規範意旨。再者，參酌都市計畫法第19條第1項、第26條第1項及行政程序法第168條：
「人民對於行政興革之建議、行政法令之查詢、行政違失之舉發或行政上權益之維護，得向主管機關陳情。」之規定，僅係人民促使行政機關發動職權調查處理之性質，行政機關亦無依人民提出之建議或陳情為准駁或作為之法定義務。準此而言，本件原告並無從依此享有要求被告為特定行政行為之公法上請求權，要堪認定。
㈢綜上所述，都市計畫定期通盤檢討之性質，係屬法規之修正
，且現行法制上並無賦予人民享有請求擬定計畫之主管機關應為如何擬訂計畫或變更通盤檢討之公法上請求權。而人民向擬定計畫之主管機關陳述都市計畫內容之缺失，表示應為如何改正，請求主管機關定期通盤檢討予以變更，僅係表達意見供主管機關參考審議之性質，主管機關並無因此負有特定行政行為之法定義務。從而，本件原告提起一般給付訴訟，請求被告應將本院卷第59頁圖示紅色虛線部分擬定開闢道路計畫，列入「擴大及變更高雄市主要計畫（第3次通盤檢討）」之計畫內容，為無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國104年4月14日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官蘇秋津
法官林彥君法官張季芬以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││之一者，得不│格或為教育部審定合格之大學或獨││委任律師為訴│立學院公法學教授、副教授者。││訟代理人│2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││列情形之一，│二親等內之姻親具備律師資格者。││經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││院認為適當者│。││，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││審訴訟代理人│依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國104年4月14日
書記官周良駿