裁判字號：最高行政法院101年裁字第2218號裁定
裁判日期：民國101年10月25日
裁判案由：國有財產法
最高行政法院裁定
101年度裁字第2218號抗告人何景
何敏陽 上列抗告人因與相對人財政部國有財產局臺灣北區辦事處間國有財產法事件，對於中華民國101年6月26日臺北高等行政法院101年度訴字第995號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主文原裁定廢棄，應由臺北高等行政法院更為裁判。
理由
一、抗告法院認為抗告為有理由者，應廢棄或變更原裁定；非有必要，不得命原法院或審判長更為裁定，行政訴訟法第272條準用民事訴訟法第492條規定甚明。
二、抗告人於民國98年11月17日依國有財產法第52條之2規定，檢附載有「士林鎮陽明里13鄰73號」於35年10月1日即有訴外人 何能通 設籍之戶籍謄本影本，向相對人申請承購坐落臺北市○○區○○段○○段155、159、372地號等3筆國有土地（下稱系爭國有土地），經相對人以101年1月20日台財產北處字第1014000118號函（下稱相對人101年1月20日函）復略以「主旨：台端等2人依國有財產法第52條之2規定申請承購臺北市○○區○○段○○段155、159、372地號3筆國有土地乙案，核與讓售法令規定不符，原編098AD0000000號申購案予以註銷，請查照。說明：……三、查台端等2人檢附載有『士林鎮陽明里13鄰73號』於35年10月1日即有何能通君設籍之戶籍謄本影本，擬作為35年12月31日以前已使用旨述國有土地之證明文件。次查旨述3筆國有土地與台端等2人所有之同小段157、158地號（重測前草山段磺溪內小段248-12、248地號私有土地，由何能通君於48年間交換取得）、377地號（重測前草山段磺溪內小段171地號，合併重測前同小段173地號，由何能通君於47年間因放領取得）交雜。地上現況為『格致路175號加強磚造一、二層樓房、搭棚及庭院』。另建物謄本載，格致路175號門牌之建物登記為同小段10152建號（其坐落為同段377地號私人土地），係於57年12月4日建築完成，且依陽明山管理局核發之57年12月4日(57)工使字第938號建築物使用執照及附圖載，10152建號建物雖屬增建，惟其原有建物未坐落本案國有土地，又何君所有土地均係於47年以後取得，核與上開法令規定不符。爰依『辦理國有財產法第52條之2讓售案件注意事項』第13點第2項第3款規定，不合讓售法令規定者，註銷申購案。……」等語。
抗告人不服，提起訴願，遭決定訴願不受理，乃提起行政訴訟，經原審法院101年度訴字第995號裁定移送臺灣臺北地方法院。抗告人不服，提起本件抗告。
三、本件原裁定略以：行政機關代表國庫出售公有財產，乃行政之私法上財產管理行為，並非行使公權力而對外發生法律效果之單方行政契約，係屬私法上契約行為，故本件因國有非公用不動產讓售所生爭議，無論係關於是否符合讓售法令而得承購，或承購案之註銷等節，均為行政機關因國庫行政行為而與人民發生私權之爭執，屬民事訴訟範疇，如有爭執，自應向普通法院訴請裁判。又此種公庫出售財產行為之本質為私法上行為，並無公私法兩階段理論之適用，抗告人對於申購之拒絕，尚不得依訴願行政爭訟及行政訴訟程序救濟。
至司法院釋字第540號解釋係關於國民住宅條例之解釋，其解釋理由中雖敘及國民住宅條例有其行政目的，惟採訂立私法契約之私經濟措施為之，故已進入訂約程序者，即發生私法關係，嗣後若有爭議，應循私法救濟程序。在未進入訂約程序前之申請承購、承租或貸款者，經主管機關認為依相關法規或行使裁量權之結果，不符合該當要件，而未能進入訂約程序者，因未成立任何私法關係，應提起行政爭訟。惟此係因國民住宅條例之行政目的及立法方式使然，即在給付行政之範疇，公行政有意選擇公法或私法之行為方式，以執行其行政任務，但因有特定行政目的，故仍應受某程度公法之拘束，而由行政機關基於職權，於特定階段予以審核裁量，發生公法上之准駁效力。然本件純屬行政之私法上財產管理行為，並無何行使公權力之關係，自難比附援引。訴願決定不予受理其訴願，於法即無不合。抗告人提起行政訴訟，原審法院並無受理訴訟權限，自應依行政訴訟法第2條、第12條之2第2項、國有財產法第4條規定及司法院釋字第448號解釋意旨，將本件移送於管轄法院即臺灣臺北地方法院。
四、抗告人提起抗告，未具理由指摘原裁定有如何違背法令之情形。
五、本院查：
(一)、按國有財產法第52條之2規定：「非公用財產類之不動產
，於民國35年12月31日以前已供建築、居住使用至今者，其直接使用人得於民國104年1月13日前，檢具有關證明文件，向財政部國有財產局或所屬分支機構申請讓售。經核准者，其土地面積在500平方公尺以內部分，得按第1次公告土地現值計價。」次按辦理國有財產法第52條之2讓售案件注意事項第4點規定：「（第1項）本條規定讓售之國有土地範圍，以主體建物、居住使用場所或附屬設施實際使用之範圍為限。（第2項）前項居住使用場所及附屬設施，以下列各款為認定之基準：(一)浴廁。(二)晒場。(三)庭院。(四)畜禽舍。(五)廚房。(六)倉庫。(七)其他經執行機關就現場認定應併同主體建物使用者。（第3項）第1項所稱實際使用之範圍，以勘查表所載審認之。」同注意事項第8點第4款規定：「申請人依本條申請讓售時，應繳附下列文件（所附證件為影印本者，申請人應自行核對與正本相符並註明認章）：……(四)35年12月31日以前已使用國有土地之證明文件（以下證件任繳一種）：1.在該地上房屋設有本人或他人戶籍之戶籍謄本。2.房屋稅收據，或稅務機關課稅或免稅證明文件。3.水電費收據或自來水、電力公司裝設水電證明文件。4.當地縣市政府建管單位或鄉鎮市區公所核發之證明文件。5.其他由政府機關或公營事業機構或公法人出具足資證明之文件。」同注意事項第13點第2項第3款規定：「申請讓售案件有下列情形之一者，註銷其申購案並敘明理由通知申請人：……(三)不合讓售法令規定者。」再按審查國有財產法第52條之2讓售案件補充規定第1點第9款規定：「讓售範圍之認定：……(九)對於併同主體建物居住使用場所或附屬設施是否於35年12月31日以前使用國有土地至今之認定，倘依現場使用情形判斷及相關書面資料查證結果無反證者，得經申購人切結後，依本條規定辦理讓售。」同補充規定第6點第13款規定：「其他：……(十三)注意事項第4點第2項所列居住使用場所或附屬設施使用項目，如經申購人檢具注意事項第8點第4款之證明文件，證明於35年12月31日以前即於國有土地上建築使用者，得依個案實際情形認定為主體建物。」
(二)、立法院於87年5月7日召開第3屆第5會期財政委員會第9次
會議，委員論述臺灣省很多直接使用土地之民眾在35年間辦理土地總登記時，因資訊不發達，民智未開，而未前往登記，致這些民眾原得登記為私有土地被登記為國有土地後，再被要求繳交租金，對這些民眾而言，非常不公平。有鑑於此，委員建議國有財產法增訂第49條第2項、第58條第3項規定。惟因委員各有看法， 洪性榮 等8名委員遂連署提案增訂第52條之2規定，將原得登記為私有土地無償發還予這些民眾，以符合公平正義。但因該條文未排除法律禁止私有之土地及公共設施用地，影響層面頗大，除違反公平正義外，將發生再徵收，加重政府財政負擔，經行政協商、黨團協商，於88年12月28日召開第4屆第2會期第14次會議，三讀通過按第1次公告土地現值計算讓售價格（非常低廉），讓售原得登記為私有土地予這些民眾，並附帶決議該條文修正施行後，直接使用人使用土地之面積逾500平方公尺者，得准其以分戶分割方式辦理；另為便民提高服務品質，財政部國有財產局應至各地舉辦說明會，統一作業方式。嗣行政院於89年11月15日增訂發布國有財產法施行細則第55條之2、第55條之3，財政部國有財產局亦於90年1月11日訂定發布辦理國有財產法第52條之2讓售案件注意事項、於93年9月3日訂定發布審查國有財產法第52條之2讓售案件補充規定。
(三)、由相對人101年1月20日函說明三之記載可知，抗告人檢附
載有「士林鎮陽明里13鄰73號」於35年10月1日即有何能通設籍之戶籍謄本影本，擬作為35年12月31日以前已使用系爭國有土地之證明文件。惟經相對人審查，系爭國有土地與抗告人所有坐落臺北市○○區○○段○○段157、158地號（重測前草山段磺溪內小段248-12、248地號私有土地，由何能通於48年間交換取得）、377地號（重測前草山段磺溪內小段171地號，合併重測前同小段173地號，由何能通於47年間因放領取得）交雜。地上現況為「格致路175號加強磚造一、二層樓房、搭棚及庭院」。另建物謄本載，格致路175號門牌之建物登記為同小段10152建號（其坐落為同段377地號私人土地），係於57年12月4日建築完成，且依陽明山管理局核發之57年12月4日(57)工使字第938號建築物使用執照及附圖載，10152建號建物雖屬增建，惟其原有建物未坐落本案國有土地，又何能通所有土地均係於47年以後取得，核與國有財產法第52條之2、辦理國有財產法第52條之2讓售案件注意事項第4點、審查國有財產法第52條之2讓售案件補充規定第1點第9款、第6點第13款規定不符，乃依辦理國有財產法第52條之2讓售案件注意事項第13點第2項第3款規定，註銷原編098AD0000000號申購案。是相對人乃係考量若按第1次公告土地現值計算讓售價格（非常低廉），讓售系爭國有土地予抗告人，除違反上揭規定外，亦不符合公平正義，乃依法註銷抗告人之申購案。則相對人就該公法上具體申購系爭國有土地事件所為之註銷申購案之決定，對外直接發生法律效果之單方行政行為，係屬行政處分而非國庫行為，因具公法性質，抗告人如有不服，應依法提起行政爭訟以為救濟，故其訴訟應由行政法院審判。原裁定因認系爭國有土地讓售所生之爭議（註銷申購案），為相對人因國庫行政行為而與抗告人發生私權之爭執，屬民事訴訟範疇，抗告人如有爭執，應依法向普通法院訴請裁判；抗告人竟向無受理訴訟權限之原審法院提起行政訴訟，即有違誤，爰裁定將本件移送於臺灣臺北地方法院等節，於法尚有未合，應認抗告為有理由。且因本件申購案是否有相對人101年1月20日函說明三所記載之情事？是否符合讓售法令規定？有由原審法院調查後更為裁判之必要，爰裁定廢棄原裁定，由臺北高等行政法院更為裁判。
六、據上論結，本件抗告為有理由。依行政訴訟法第272條、民事訴訟法第492條，裁定如主文。
中華民國101年10月25日
最高行政法院第二庭
審判長法官劉鑫楨
法官沈應南法官許瑞助法官蕭忠仁法官吳慧娟以上正本證明與原本無異中華民國101年10月25日
書記官彭秀玲