裁判字號：臺北高等行政法院100年簡字第174號判決
裁判日期：民國100年03月21日
裁判案由：償還公費
臺北高等行政法院判決
100年度簡字第174號原告陸軍軍官學校代表人全子瑞（校長）住同上訴訟代理人 葉智幄 律師複代理人 劉佳強 律師被告 劉家源 （原名： 劉家宏 ）上列當事人間償還公費事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告原係原告學校專科學生班第18期之學生，嗣因不願繼續就讀，於民國（下同）84年12月19日經原告核定退學，被告應賠償在校費用新臺幣83,339元，被告已賠償25,239元，尚餘58,100元迄今仍未給付，原告遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上
之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟；因公法上契約發生之給付，亦同。」行政訴訟法第8條定有明文。次按司法院釋字第348號解釋意旨：「行政機關基於其法定職權，為達成特定之行政上目的，於不違反法律規定之前提下，自得與人民約定提供某種給付，並使接受給付者負合理之負擔或其他公法上對待給付之義務，而成立行政契約關係。」國軍各軍事學校招考入學之學生可享受公費及軍（士）官養成教育，於畢業後取得軍（士）官任用資格，惟學生在校期間如遭退學或開除學者，應賠償其在校期間之費用，國防部就有關之賠償事宜訂有「國軍各軍事學校退學開除學生賠償費用辦法」，該辦法係主管機關為確保國家培養軍事人才之目的及財政支出之合理性而訂立，作為自願接受公費軍事教育學生訂立行政契約之準據，亦與法律規定無違，且國軍各軍事學校於甄試學生之招生簡章上已載明在校受訓期間，如因故遭學校開除或退學學籍者，應依照上開賠償費用辦法繳還在校期間所耗費用，則上開賠償費用辦法即成為契約之內容，訂約當事人均有履行契約之義務。
㈡查本件被告本係原告學校之學生，嗣因不願繼續就讀而退
學，則原告與被告間屬國家機關與人民約定提供某種給付，並使接受者負合理之負擔或其他公法上對待給付之義務，而成立行政契約關係。是本件被告因不願繼續就讀退學而應賠償之金額，即屬因該行政契約關係所生之給付義務等情。
㈢綜上所陳，原告遂提起行政訴訟，並聲明求為判決：被告
應給付原告新臺幣5萬8,100元，及自本件起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
三、被告對於原告主張之前揭事實，自承不諱；惟辯稱「時間已久，我不想賠償了，且學校一直都沒有跟我聯絡」等語（見本院卷第32頁」提出時效抗辯。
四、按「行政機關基於其法定職權，為達特定之行政上目的，於不違反法律規定之前提下，自得與人民約定提供某種給付，並使接受給付者負合理之負擔或其他公法上對待給付之義務，而成立行政契約關係。」司法院釋字第348號解釋理由書參照）。次按「國軍各軍事學校（院班）招考之學生報到入學後，經退學或開除學籍者，除符合本辦法免賠在校費用之規定外，均應賠償在校期間費用。」、「賠償在校費用之範圍及標準如左：一、薪餉…。二、主副食品價款…三、服裝費…四、教育訓練費：…自入學之日起至核定退學或開除學籍之日止，以教育階層及各班次之人年教育經費基準核算之。」、「賠償費用之方式如左：一、學生接到核定退學或開除學籍命令時，應即賠償費用或書立欠據後離校。如書立欠據者，應於一個月內賠繳。…。」分別為80年8月28日國防部（80）伸信字第5383號令修正發布「國軍各軍事學校退學開除學生賠償費用辦法」第1條第1項、第2條第1項、第3條第1款所明定（93年7月27日修正為「軍事學校預備學校軍費生公費待遇津貼發給及賠償辦法」）。國防部各軍事學校設立之宗旨，係以培養訓練國軍各軍種之幹部為目的，國防部為解決各軍種軍士官缺額補充，以公費教育方式，鼓勵各個學齡之學生接受軍事教育，進而成為各軍種幹部來源，乃有上開學生賠償費用辦法，作為處理是項業務之依據，及確保享受公費待遇之學生於畢業後依約按受分發各部隊及軍事機關學校完成服務，以解決軍中幹部來源之問題，為達成行政目的所必要，亦未逾越合理之範圍，且為各軍事學校學生入學時與原告學校相互約定之契約內容，是學生因故遭學校開除或退學，自應依該賠償費用辦法履行其義務。再按84年度軍事學校聯合招考新生簡章記載：「㈠…7.在校受訓期間因故遭學校開除或退學學籍者，應依『國軍各軍事學校退學開除學生賠償費用辦法』繳還在校期間所耗費用。」有影本附本院卷可稽。
五、次按行政法律關係中，財產法性質之請求權，無論公行政主體對人民或人民對公行政主體所有者，應皆有消滅時效之適用，始符合法律安定之要求。各別法律中，已明文規定「消滅時效」者，自有此一制度之適用，各別法律無明文規定者，公行政主體之公法請求權，則有行政程序法第131條明文規定。關於行政程序法第131條規定：「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因五年間不行使而消滅（第1項）。
公法上請求權，因時效完成而當然消滅（第2項）。前項時效，因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷（第
3項）。」於行政程序法施行後，能否作為公行政主體與人民公法上請求權消滅時效之共通規定，本院判斷如下：1.就立法體系而論，行政程序法第131條並非規定於行政程序法第1章總則各節內，而係置於第2章「行政處分」第3節「行政處分之效力」中，無從推認在此分節內關於時效之規定，得直接適用於第2章以下各種行政行為態樣所產生之公法請求權。以行政契約為例，乃公行政主體與私人間（或公行政主體相互間）立於平等地位，所為之合意，因不具上對下、強制與順從的關係，行政處分章內各項約束典型行政權行使的正當程序要件，於行政契約內中，幾乎全無適用的必要。因此，行政程序法第131條第1項、第2項規定是否可因法文中有「公法上請求權」之字句，即不再論究其規範目的，泛指該條第1項、第2項為公法上請求權之共通規定，於體系上即有未合。2.以立法沿革而言，行政程序法有關公法上請求權消滅時效之規定，原見之行政院版草案第115條以下，在立法院審議中雖作文字及條次調整，內容則無太大變動。依行政院版之立法說明，有關規定係參照德國行政程序法第53條。參諸德國行政程序法該條規定係設置於該法第3章「行政處分」第3節「行政處分之消滅時效法律效果」下之唯一法條，其規定為：「為實行公法法律主體之請求權而做成之行政處分，使該請求權之消滅時效中斷。時效之中斷，持續至行政處分之不可爭訟，或作成該處分之行政程序以其他原因而終結。民法第212條及第217條準用之（第1項）。第1項所稱之行政處分已不可爭訟者，準用民法第218條。」是以，該條文本並非用以建立公法請求權消滅時效制度，而係在既有消滅時效之前提下，於行政機關以行政處分行使財產法性質請求權時，規定有關時效中斷之事項。我國行政程序法亦於第2章「行政處分」第3節「行政處分之效力」中，為消滅時效規定，但分作多條，其中第131條第1項、第2項並直接設定公法請求權之時效期間及時效完成之法律效果，與德國立法例雖有不同，但我國行政程序法第
131條既源自於德國行政程序法第53條，而我國行政程序法第131條第3項關於行政處分中斷時效之規定，其實與德國行政程序法第53條第1項規定相仿，足見立法者雖有意於行政程序法第131條第1項、第2項建立「公法請求權」時效期間及時效完成法律效果之制度，但此之所謂「公法上請求權」範疇，應受同條第3項之限制，其實僅適用於「公行政主體得以行政處分行使之公法上請求權」，而不及於其他。
3.就法律邏輯而言，行政程序法第131條以下有關消滅時效之規定，應不適用於人民之公法上請求權。即使以公行政主體之公法請求權而論，如並非得以行政處分實現之者（例如基於行政契約之請求權），則除行政程序法第131條第1項、第2項，關於時效期間及時效完成之法律效果之規定，容有類推適用之餘地外（是否可類推適用，仍待個案審酌），其他有關時效因作成處分而中斷及重行起算之規定，即無從適用。此外，有關時效之起算、作成行政處分以外之時效中斷事由及時效之不完成，行政程序法全無規定。是以，公行政主體對人民之公法上請求權，如非得以行政處分實現者，各別行政法規又無特別規定，其時效期間及時效完成之法律效果究竟如何，無從直接適用行政程序法第131條第1項、第2項而得其解答。
六、再按公行政主體基於行政契約對人民之公法上請求權，並非得以行政處分實現，是則，關於時效期間及時效完成之法律效果，當非可直接適用行政程序法第131條第1項、第2項。惟行政程序法就行政契約上請求權之時效制度，並未為直接規定，而於該法第149條規定：「行政契約，本法未規定者，準用民法相關之規定。」準此，行政程序法既未就行政契約上請求權之時效制度有直接規定，原則上自應準用民法相關時效制度之規定。惟法條上所謂「準用……之規定」此種用語，係用於擬處理之案型與擬引用之法條所規範之案型，其法律事實並不同一，但卻類似的情形，從而基於平等原則的考慮，而做同一之處理。但由於二法律事實畢竟只是類似而非同一，故「準用」與「適用」在範圍上仍有區別，亦即在準用的情形，始終必須注意系爭2個法律事實間之性質差異，並針對其差異，慎重認定由此差異所可能引出之為擬處理之案型限制或修正所準用法條的必要。行政程序法第
149條屬於「整部民法」規定之準用，此種類型之準用規定，特徵是彼此分別所規範的法律事實雖然不同，但為系爭問題在法律上重要之點卻是相同的。以行政程序法第149條規定體例而言，顯然係選取「契約」為法律上重要之點，並以此為基礎而得準用民法相關規定。民法上對於各種有名契約，因不同原因所產生之各種請求權長短期時效之規定，有相當細緻繁複之規定，並有民法第6章第125條至第128條規定，可資參照，此乃必須斟酌各該契約性質及請求權基礎，因應該請求權所依據之本權保護必要性與法律安定性要求之高低而為定奪，無從一概而論。故而，行政契約請求權時效於準用民法相關規定時，究應如何準用？首須對系爭行政契約「類似」於民法債編中有名契約（或混合契約或無名契約得類推何種有名契約之規定）為定位，再以此為基礎，針對系爭行政契約與所選定之民法上契約類型有何差異，而就差異處對所擬準用之相關契約時效規定而為必要之限制或修正，如各該契約中並無特殊時效規定，或應準用民法第126條、第127條短期時效？或可回歸準用民法第125條關於時效之補充規定？都是法律「準用」時應先予辨明。惟無論如何，法律上平等地位的主體，為規範其間之事務，利用意思表示合致，來形成規範，此始為私法契約之本質，而私法契約上請求權之時效制度亦係以此為基本出發點，相對應為設計，如行政契約為實現特殊行政目的，雖藉由契約形式表現，但所為之合意，具有強烈之上對下、強制與順從的關係，即與私法上契約本質有所不同，此際，但其實已欠缺「契約」此點法律上認為重要事項之準用基礎。
七、查本案系爭行政契約係以：原告免費提供軍事教育之資源予被告，惟被告如經輔導轉學、退學或開除，應賠償在校期間費用；核此行政契約，形式上雖有契約之名，但論其實際，被告除可選擇是否締約外，對契約內容（如原告所提供之軍事教育資源為何、考核程序等等），其實並無置喙之餘地，是此行政契約之主給付內容而言，與其認係兩造基於「平等地位」，利用意思表示合致以形成規範，毋寧認為係原告為達到培育國軍人才之行政目的，基於「高權地位」對人民提供服務，並非不可以行政處分之形式表現，究其實際，以行政處分形式表現可能更合乎其意旨。職是，本案行政契約與私法契約之基本性質不同（私法契約以兩造地位平等為原則，系爭行政契約公行政主體具有顯然高權之地位），就契約雙方給付內容以觀，民法債編中實難以尋找相類似之有名契約相類比準用，遑論準用相關時效規定。本案系爭行政契約請求權時效顯然無從準用民法相關時效規定而判定之（縱然有之，國軍公費生之受公費補助，亦是每月發給或供給，其與民法第126條定期給付債權相類似，如擬準用即應以本條
5年之短期時效為是。）但系爭行政契約原告之主給付內容，既然係基於高權地位為之者，則相對應所取得對人民之公法上請求權，當亦可基於同一高權地位之考量而為時效規定之類推適用，而行政程序法第131條第1項、第2項即係藉
5年短期時效以限縮高權地位者得行使請求權年限之規定（行政程序法第131條第1項、第2項採取5年短期時效且本權消滅制度，係基於公益目的，衡酌公行政主體有儘速實現公法上請求權之義務及能力所為之規定，亦即就公行政主體對人民公法上請求權而言，法律安定之要求高於對公行政主體權利保護之必要）。基此，本案系爭行政契約中，原告對被告返還公費請求權之時效，即可類推行政程序法第131條第1項、第2項之規定，方符合公法上時效制度之目的。又行政契約，本法未規定者，準用民法相關之規定。」行政程序法第149條定有明文。又「債權人基於債之關係，得向債務人請求給付。」、「遲延之債務，以支付金錢為標的者，債權人得請求依法定利率計算之遲延利息。」、「應付利息之債務，其利率未經約定，亦無法律可據者，週年利率為百分之5。」經民法第199條第1項、第233條第1項前段、第203條分別定有明文。次按「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」行政訴訟法第107條第3項定有明文。
八、依本件原告起訴之事實，被告係於84年12月19日經被告核予開除學籍，並於85年一月間由被告給付25,239元賠償後，原告即未再就餘款（即系爭款項）請求被告給付，業據兩造陳述在卷（見本院卷第32頁）從而，依前揭賠償費用辦法，原告自85年1月間起即得對被告請求賠償給付，詎原告迄100年1月21日始具狀向本院請求被告給付賠償，揆諸前揭類推適用行政程序法第131條第1項、第2項規定之說明，以及公法上請求權罹於時效當然消滅，且經債務人為時效抗辯，本件原告請求被告給付賠償乙節，顯無理由，至臻明確，應予駁回。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第236條、233條第1項前段、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國100年3月21日
臺北高等行政法院第六庭
法官闕銘富上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中華民國100年3月21日
書記官黃明和