最高行政法院94年度判字第1408號判決

裁判字號：最高行政法院94年判字第1408號判決

裁判日期：民國94年09月15日

裁判案由：醫師法

最高行政法院判決
94年度判字第01408號上訴人乙○○被上訴人臺北市政府衛生局代表人甲○○上列當事人間因醫師法事件，上訴人不服中華民國93年2月26日臺北高等行政法院92年度訴字第4409號判決，提起上訴。本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由本件上訴人主張：一、本件醫師法事件，上訴人於取得「僑」字考試及格證書及「僑中」字中醫師證書時，已完成醫師考試之檢覈程序，而依法取得合法權益，此除依行為時法令規定可知外，另有行為時取得執業、開業登記等人之考試、登記資料佐證，原判決不予調查率為不利上訴人之認定，構成適用法令錯誤之違背法令：經查：上訴人於民國（下同）75年時，已具有5年以上之行醫經驗，並檢具相關文件申請檢覈通過，分別獲「考試院」頒發台檢中醫僑字考試及格證書，並刊登於考試院公報，而僑字考試及格證書上明載：「應醫師考試以中醫針灸科檢覈及格，依考試法第13條規定合行發給及格證書」，故上訴人已完成檢覈程序無疑。其後上訴人更獲行政院衛生署頒發僑中字中醫師證書，依醫師法第1條之規定，上訴人於75年當時已依法取得「中醫師資格」，詎原判決竟認定以依法附條件而檢覈未完成之證書云云，所為法令之適用顯有違誤。二、原判決認定上訴人取得之僑中字中醫師證書係中醫師檢覈程序未完成，而依法附條件之證書云云，殊屬誤會，上訴人依當時考試法第13條完成檢覈程序而取得證書，原判決就此不查，有判決不附理由及適用法令錯誤之違法：按原判決雖援引當時醫師法第3條、中醫師檢覈辦法第2條第3款及第8條第2項規定，認定上訴人檢覈程序未完成，惟查:依行為時醫師法第3條第1項第3款規定：「華僑曾在僑居地執行中醫業務5年以上，卓著聲望者」之資格辦理中醫師檢覈時，當時法規僅規定主管機關得舉行面試，又該面試之辦理係在檢覈程序完成前為之；檢覈程序完成後，即取得中醫師資格，自無再舉行考試之限制，乃屬當然。次依本件證書核發當時之專門職業及技術人員考試法第17條第1項及中醫師檢覈辦法第8條第1項規定，就申請人之專門學識經驗及執業能力規定為「應審查之項目」，至於是否另外舉辦考試乙節，則規定主管機關得決定舉行考試，僅於對華僑為檢覈時，所舉行之考試僅限於「面試」之方法，故主管機關是否舉行考試，非取得證書之前提要件。經查，上訴人辦理檢覈程序時，通過書面審查及面試審查，而取得考試及格證書及中醫師證書，詎原判決就上開有利於上訴人之證據置若未聞，乃率謂上訴人未完成檢覈程序云云，有判決不附理由及適用法令錯誤之違法。三、衛生主管機關因政策變更，於76年時廢除「僑中」字中醫師證書之檢覈制度，更於79年間逕行撤銷領有僑中字中醫師證書人員之開、執業登記，為證明上情，上訴人於原審聲請調閱其中「 陳秋龍 」「 陳天順 」等二人於考試院辦理檢覈之資料，及其向台北市衛生局聲請執業、開業之資料，以證明當時領有僑中字中醫師執照之人員，於辦理醫師執業、開業登記時，根本毋須另行舉辦考試。詎原審竟稱其僅屬個案是否妥適之問題云云，顯昧於上訴人聲請調查證據之意旨。且對於何以上開證據調查之聲請無從反證「上訴人領證書後，已完成檢覈程序，毋須另為考試」之主張乙節說明其理由，乃逕認定上訴人未完成檢覈程序之不利認定，原判決顯有「適用法令錯誤」、「判決不備理由」之違法，應予撤銷。四、基於醫療管理之屬地主義，「僑中」字中醫師證書適用之地域限於中華民國，且取得「僑中」字中醫師證書時，已完成醫師考試之檢覈程序。本件衛生主管機關乃刻意提供錯誤資訊誤導各機關作成錯誤之解釋，原判決就此不查，亦未調查有利之事證即率予援用，構成判決適用法令錯誤之違背法令：（一）被上訴人及衛生主管機關稱上訴人所領得之執照僅於國外有適用效力，及當時領得僑中字中醫師證書後，尚須另行筆試等主張，與事實顯然不符：當時領有僑中字中醫師執照之人員均係依醫師法第3條第1項之規定申請檢覈，惟當時不論依照法令及實務，均毋需另行辦理考試，已如前述，是以被上訴人關於此節之主張，亦顯有不實。（二）上訴人領得「僑」字考試及格證書及「僑中」字中醫師證書前，除辦理書面審查外，亦進行面試程序而完成檢覈程序，而領得考試及格證書，本件衛生主管機關稱上訴人未回國參加面試程序云云，與事實根本不符。原審竟不予分辨，率予援用，亦拒絕調查上訴人聲請調閱衛生主管機關所提供之內容，以證明其刻意提供錯誤資訊誤導司法院作成對其有利之司法院釋字第547號解釋，亦有論理法則違誤及判決不備理由之違背法令。五、醫師法第3條第4項於91年1月16修正公布，上訴人於90年10月間向被上訴人所屬臺北市中山區衛生所申請醫師執業登記時，新法尚未公布，其後因該所遲遲未予同意，上訴人始再向被上訴人所屬萬華區衛生所申請執業登記，而於被上訴人未予拒絕前，應視為原申請程序之延續，僅嗣後變更執業地區之登記，是基於法律不溯既往原則，上訴人並未受到新法修改之拘束。依中央法規標準法第18條規定，上訴人之執業申請應適用91年1月16修正公布前之醫師法，詎原判決就此不查，仍適用新修正之醫師法第3條第4項作為駁回之依據，所為之判決顯有適用法令錯誤之違法。鈞院89年度判字第3839號判決既認「僑中」字醫師證書為適法有效之醫師證書，而認主管機關應核發 王有 、陳天順執業執照，基於平等原則及法律一體適用原則，被上訴人不得予以差別待遇。原審就此不查，而適用新修正之醫師法第3條第4項作為駁回之依據，亦有判決適用法令之違誤。六、被上訴人關於醫師資格之認定殊無任何管轄權，本件上訴人分別獲考試院、衛生署頒發考試及格證書及中醫師證書，被上訴人事後予以質疑而拒絕執業登記，係就無管轄權之事項予以認定，所為拒絕登記之處分顯有欠缺管轄權之違誤，原審就此不查，率予認定合法處分，所為法令之適用顯有判決不備理由及適用法令錯誤之違法，為此請廢棄原判決，並撤銷原處分及訴願決定等語。
被上訴人則以：一、查上訴人於91年1月18日向被上訴人所屬臺北市萬華區衛生所申請核發中醫師執業執照當時，醫師法第3條第4項業已修正公布施行，則上訴人申請執業登記並請求發給執業執照，即應依前揭醫師法第3條第4項規定辦理，本件上訴人既未檢具台中字中醫師證書，依法即無法回國執業，是被上訴人請上訴人補正台中字中醫師證書後再行核發執業執照，於法洵屬有據。二、查本件上訴人於75年取得行政院衛生署頒發之僑中字第337號「中醫師證書」後，並未立即申請回國執業，且華僑申請中醫師檢覈，並非必然申請回國執業，因此，本件並無人民申請案件於申請程序進行中，法令變更之情形，故不發生新、舊法如何適用之問題。且華僑申請中醫師檢覈，與華僑中醫師申請回國執業，兩者為並無必然關聯之獨立請求，自應個別適用行為人提出請求時之有效法令，此乃依法行政原則之當然結果。上訴人既於91年1月18日始向被上訴人所屬臺北市萬華區衛生所申請核發中醫師執業執照，自應適用91年1月18日上訴人提出申請時有效之法規，並不發生法令溯及既往適用之問題。依上訴人91年1月18日申請時有效之醫師法第3條第4項及中醫師檢覈辦法第10條規定，被上訴人因上訴人未補行筆試及各、取得行政院衛生署頒發之「台中」字中醫師證書前，否准其在台執業之申請，於法尚無不合。二、上訴人於75年取得行政院衛生署頒發之僑中字第337號「中醫師證書」後，其為華僑中醫師之法律上地位及利益，並未因任何行政處分或法令變更而受影響，自不發生信賴保護問題。而領有「僑中」字中醫師證書者，本未取得在國內執業之資格。本件上訴人以華僑中醫師之資格，在91年1月18日之前既未曾取得回國執業之資格，且回國執業，依法並非取得華僑中醫師資格者之當然權利或利益，則原處分依行為時法否准上訴人在台執業之申請，難謂對上訴人之信賴利益，有任何影響，請判決駁回上訴等語，資為抗辯。
本院按：一、本件上訴人向主管機關申請執業登記並請求發給執業執照當時之醫師法（91年1月16日修正公布，同年月18日生效）第3條第4項、第7條之3及第8條第1項分別規定：「已領有僑中字中醫師證書者，應於中華民國94年12月31日前經中醫師檢覈筆試及格，取得台中字中醫師證書，始得回國執業。」「本法所稱之主管機關：．．在直轄市為直轄市政府．．」「醫師應向執業所在地直轄市、縣（市）主管機關申請執業登記，領有執業執照，始得執業。」。次按，中醫師檢覈辦法第10條規定：「已持有『僑』字中醫師考試及格證書者，回國執業時，仍應依照第6條之規定補行筆試。」。另台北市政府90年8月23日府秘二字0000000000號公告：「主旨：公告本府主管業務委任事項，並自90年9月1日起生效。．．公告事項．．六、本府將下列業務委任本府衛生局，以該局名義執行之：．．（九）醫師法中有關本府權限事項。」。二、又司法院釋字第547號解釋：「憲法第86條第2款規定，專門職業及技術人員執業資格，應經考試院依法考選銓定之。醫師從事醫療行為，不僅涉及病患個人之權益，更影響國民健康之公共利益，自須具備專門之醫學知識與技能，醫師既屬專門職業人員，其執業資格即應按首開規定取得。中華民國32年9月22日公布之醫師法第1條明定：『中華民國人民經醫師考試及格者，得充醫師』（81年7月29日修正為：『中華民國人民經醫師考試及格並依本法領有醫師證書者，得充醫師』）。第醫師應如何考試，涉及醫學上之專門知識，醫師法已就應考資格等重要事項予以規定，其屬細節性與技術性事項，自得授權考試機關及業務主管機關發布命令為之補充。關於中醫師考試，醫師法對其應考資格已定有明文，至於中醫師檢覈之科目、方法、程序等事項，則授權考試院會同行政院依其專業考量及斟酌中醫之傳統醫學特性，訂定中醫師檢覈辦法以資規範，符合醫師法與專門職業及技術人員考試法之意旨，與授權明確性原則無違。考試院會同行政院於71年8月31日修正發布之中醫師檢覈辦法第8條第1項規定：『中醫師檢覈除審查證件外，得舉行面試或實地考試。但以第2條第3款之資格應檢覈者，一律予以面試』，同條第2項又規定：『華僑申請中醫師檢覈依前項規定應予面試者，回國執業時應行補試』。嗣因配合75年1月24日專門職業及技術人員考試法之公布，考試院乃重新訂定，於77年8月22日會同行政院發布中醫師檢覈辦法，其第6條規定申請中醫師檢覈者，予以筆試，並於第10條規定：『已持有【僑】字中醫師考試及格證書者，回國執業時，仍應依照第6條之規定補行筆試』。此一規定，依法律整體規定之關聯意義為綜合判斷，僅屬專門職業及技術人員考試法暨醫師法所授權訂定之中醫師檢覈辦法中關於考試技術之變更，並不影響華僑依中醫師檢覈辦法所已取得『僑』字中醫師及格證書及『僑中』字中醫師證書之效力，更無逾越前開法律授權之範圍或增加母法所無之限制，與憲法保障人民權利之意旨並無違背。次按憲法上所謂平等原則，係指實質上之平等而言，若為因應事實上之需要及舉辦考試之目的，就有關事項，依法自得酌為適當之限制。華僑申請中醫師檢覈，其未回國參加面試者，於審查證件合格後，即發給『僑』字中醫師考試及格證書及『僑中』字中醫師證書，此種證書之發給性質上為具體行政行為，惟其適用地之效力受到限制。其既未依中醫師檢覈辦法回國參加面試或筆試，即不得主張取得與參加面試或筆試及格者所得享有在國內執行中醫師業務之權利，否則反而造成得以規避面試或筆試而取得回國執行中醫師業務之資格，導致實質上之不平等。是上開中醫師檢覈辦法將中醫師檢覈分成兩種類別而異其規定，並未違背憲法平等原則及本院歷來解釋之旨意。又『面試』包括一、筆試，二、筆試及口試，是考試之方法雖有面試、筆試、口試等之區別，但無非均為拔擢人才、銓定資格之方式，苟能在執行上力求客觀公平，並不影響當事人之權益或法律上地位，其領有『僑中』字中醫師證書者，本未取得在國內執業之資格，尚無值得保護之信賴利益可言。則前開辦法重新訂定發布後，即依中央法規標準法第13條規定，自發布日起算至第3日起發生效力而無過渡期間之規定，並無違背信賴保護原則。至91年1月16日修正之醫師法第3條第4項：『已領有僑中字中醫師證書者，應於中華民國94年12月31日前經中醫師檢覈筆試及格，取得臺中字中醫師證書，始得回國執業』，亦係為配合88年12月29日修正公布之專門職業及技術人員考試法已廢止檢覈制度所為之過渡規定，對其依法所已取得之權利，並無影響，與憲法保障人民權利之意旨亦無違背，併此指明。」。三、再者，最高行政法院91年2月份庭長法官聯席會議決議：「已持有『僑』字中醫師考試及格證書者，回國執業時，仍應依照第6條之規定補行筆試，為中醫師檢覈辦法第10條所明定，領有考試院醫師考試及格證書及行政院衛生署頒發之僑字中醫師證書者，僅為中醫師檢覈程序未完成而依法附條件之證書，此觀當時有效之醫師法第3條、中醫師檢覈辦法第2條第3款及第8條第2項規定自明，在法定條件未成就前，不生在台執業證書之效力，故未補行考試及格取得『台』字中醫師證書前，僅依『僑』字中醫師證書，不得在台申請開、執業中醫師業務。」。查本件上訴人檢附行政院衛生署於75年10月1日核發之僑中字第337號中醫師證書影本等相關資料，向被上訴人所屬臺北市萬華區衛生所申請核發中醫師執業執照，因上訴人未檢具行政院衛生署「台中」字中醫師證書，且所附資料不足，該所乃以91年1月22日北市萬衛三字第099160038200號函請被上訴人釋復。被上訴人於91年2月15日以北市衛三字第09140402500號函復上訴人並副知該所略以：「．．依據現行醫師法第3條第3項之規定：『已領有僑中字中醫師證書者，應於中華民國94年12月31日前經中醫師檢覈筆試及格，取得台中字中醫師證書，始得回國執業。』敬請台端補正台中字證書後，本局將依法掣發執業執照。」等語。上訴人對被上訴人91年2月15日北市衛三字第09140402500號函不服，遂循序提起本件行政訴訟。
原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：一、本件上訴人向主管機關申請執業登記並請求發給執業執照當時之醫師法（91年1月16日修正公布，同年月18日生效）第3條第4項明文規定，已領有僑中字中醫師證書者，應於94年12月31日前經中醫師檢覈筆試及格，取得台中字中醫師證書，始得回國執業。亦即，領有僑中字中醫師證書者欲回國執業申請執業執照，須於94年12月31日前經中醫師檢覈筆試及格，取得台中字中醫師證書始得辦理。查上訴人於91年1月18日向被上訴人所屬臺北市萬華區衛生所申請核發中醫師執業執照當時，前揭醫師法第3條第4項業已修正公布施行，則上訴人申請執業登記並請求發給執業執照，即應依前揭醫師法第3條第4項規定辦理，本件上訴人既未檢具台中字中醫師證書，依法即無法回國執業，是被上訴人請上訴人補正台中字中醫師證書後再行核發執業執照，於法洵屬有據。二、查本件上訴人於75年取得行政院衛生署頒發之僑中字第337號「中醫師證書」後，並未立即申請回國執業，且華僑申請中醫師檢覈，並非必然申請回國執業，因此，本件並無人民申請案件，於申請程序進行中，法令變更之情形，故不發生新、舊法如何適用之問題。且華僑申請中醫師檢覈，與華僑中醫師申請回國執業，兩者為並無必然關聯之獨立請求，自應個別適用行為人提出請求時之有效法令，此乃依法行政原則之當然結果。上訴人既於91年1月18日始向被上訴人所屬臺北市萬華區衛生所申請核發中醫師執業執照，自應適用91年1月18日上訴人提出申請時有效之法規，並不發生法令溯及既往適用之問題。依上訴人91年1月18日申請時有效之醫師法第3條第4項及「中醫師檢覈辦法」第10條規定，被上訴人因上訴人未補行筆試及格、取得行政院衛生署頒發之「台中」字中醫師證書前，故否准其在台執業之申請，於法尚無不合。三、上訴人於75年取得行政院衛生署頒發之僑中字第337號「中醫師證書」後，其為華僑中醫師之法律上地位及利益，並未因任何行政處分或法令變更而受影響，自不發生信賴保護問題。而領有「僑中」字中醫師證書者，本未取得在國內執業之資格，本件上訴人以華僑中醫師之資格，在91年1月18日之前既未曾取得回國執業之資格，且回國執業，依法並非取得華僑中醫師資格者之當然權利或利益，則原處分依行為時法否准上訴人在台執業之申請，難謂對上訴人之信賴利益，有任何影響。四、再查，上訴人雖取得行政院衛生署頒發之僑中字第337號「中醫師證書」，惟該證書之效力如何，仍應視據以核發證書之法令規定而定。本件上訴人取得之「中醫師證書」，乃中醫師檢覈程序未完成而依法附條件之證書，此觀當時有效之醫師法第3條、中醫師檢覈辦法第2條第3款及第8條第2項規定自明，且以上法令規定，應為上訴人所明知。上訴人主張，因其取得「中醫師證書」，故依醫師法第1條、第2條、第6條及專門職業及技術人員考試法第19條規定，即可在台執業云云，忽視該證書就在台執業而言，乃依法附條件之證書，在法定條件未成就前自不生得在台執業之證書效力之性質，故上訴人所訴，並不足採。五、至本院89年度判字第3839號判決，係針對案外人王有、陳天順等人之行政訴訟案件所作之判決，該判決之既判力僅及於該訴訟案件當事人，況本案上訴人提出核發中醫師執業執照申請之時，醫師法第3條第4項規定業已修正公布施行，與前揭判決當事人王有、陳天順等人之情形已有不同，自不得比附援引，原處分尤無違反平等原則之可言。至上訴人請求原審法院函查案外人陳天順、陳秋龍於考試院依中醫師檢覈辦法辦理考試之資料，以及於被上訴人機關申請執業登記之資料乙節，因個案申請日期有別，且屬個案原處分是否妥適之問題，無法據此為有利於上訴人之認定，因此，原審法院認本案並無調取上開資料之必要。六、上訴人復稱司法院釋字第547號解釋、最高法院87年度台非字第348號刑事判決，及本院91年2月份庭長法官聯席會議決議，均係基於衛生主管機關刻意提供錯誤資訊作成，並請求原審法院向司法院大法官書記處、最高法院函查相關資料乙節。茲因前開解釋、判決及決議，對僅持有僑中字中醫師證書者，不得在台申請執業中醫師業務乙節，均已提出相關法律見解，此觀乎前開解釋、判決及決議內容至明，是上訴人主張該解釋、判決及決議均係基於衛生主管機關誤導云云，不無誤會，原審法院亦認本案核無調取上開資料之必要。七、綜上所述，被上訴人以91年2月15日北市衛三字第09140402500號函復上訴人略以：「．．依據現行醫師法第3條第3項之規定：『已領有僑中字中醫師證書者，應於中華民國94年12月31日前經中醫師檢覈筆試及格，取得台中字中醫師證書，始得回國執業。』敬請台端補正台中字證書後，本局將依法掣發執業執照。」等語，徵諸前揭規定、解釋、決議及說明，並無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。上訴人聲請撤銷，並請求判命被上訴人准許上訴人醫師執業登記並核發執業執照之申請，均為無理由，因將訴願決定及原處分維持，並駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴意旨仍執相異之見解，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國94年9月15日
第三庭審判長法官徐樹海
法官吳錦龍法官侯東昇法官林茂權法官鄭小康以上正本證明與原本無異中華民國94年9月19日
書記官郭育玎