裁判字號：臺北高等行政法院89年訴字第912號判決
裁判日期：民國90年05月09日
裁判案由：土地及建物徵收
臺北高等行政法院判決八十九年度訴字第九一二號
原告甲○○○訴訟代理人乙○○被告臺北市政府地政處代表人 宋清泉 處長）訴訟代理人丁○○被告台北市政府工務局公園路燈工程管理處代表人丙○（處長）訴訟代理人戊○○訴訟代理人己○○右當事人間因請求收回被徵收土地事件，原告不服台北市政府中華民國八十九年八月十六日府訴字第八九○七三八二九○○號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
甲、事實概要︰緣台北市政府為興辦該市圓山第一、二、四號公園工程，需用台北市○○區○○段一六九等地號土地計一二七筆（含原告所有同段一七三－六地號土地），面積一五．七五二八公頃，經奉行政院民國六十六年十月十三日台內地字第七五四五九○號函示「准予徵收」，由台北市政府以六十六年十月二十八日府地四字第四六六一四號函公告嗣收，原告亦於六十六年十二月八日具領補償地價完竣。嗣原告於八十八年二月十九日依土地法第二百十四條、第二百十九條及都市計畫法第八十三條，申請照原徵收價額收回圓山段一七三－六地號（重測後為德惠段一小段一八七地號）土地（下稱系爭土地），被告台北市政府地政處（下稱被告地政處）遂邀同有關單位人員至現場會勘，經勘得該地上建有磚造二層舊房屋（門牌：台北市○○街○巷○弄臨二十三號），尚未闢建為公園使用，經該被告函詢被告台北市政府工務局公園路燈工程管理處（下稱被告公園處）函復略謂：「本公園分三年連續工程，已於八十六年度起陸續辦理地上物拆遷作業，預定於八十八年六月三十日前完成所有地上物拆遷及補償。」案經被告地政處審認以本案土地部分已完成法定徵收程序，原告行使收回權已逾行使收回權之期限，經台北市政府函報內政部轉奉行政院八十八年六月三日臺內地字第八八○六三○六號函核定不予發還。被告地政處乃以八十八年六月十七日北市地四字第八八二一七六八七○○號函復原告。原告對土地徵收及否准收回之處分不服，提起訴願，經台北市政府將有關土地徵收訴願部分，移請內政部受理（此部分業經內政部移請行政院以八十九年六月三十日台八十九訴字第一九三五八號決定駁回訴願，原告不服，提起行政訴訟，亦經本院以九十年四月六日以八十九年度訴字第二二六號裁定駁回原告之訴。）；另由該府將原告請求收回土地部分之訴願，決定駁回，原告乃提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明：㈠被告地政處之原處分及訴願決定均撤銷。
㈡被告公園處應賠償原告新台幣（下同）三、一九○、六二六元。
二、被告聲明：㈠駁回原告之訴。
㈡訴訟費用由原告負擔。
丙、兩造之爭點：
一、被告地政處八十八年六月十七日北市地四字第八八二一七六八七○○號函是否為行政處分？
二、原告請求收回系爭土地權利之行使，是否業已逾期？
三、原告請求被告公園處賠償三、一九○、六二六元是否有理？
丁、原告主張：
一、系爭土地為原告所有，台北市政府為興建中山一號公園，雖報經行政院於六十六年十月十二日函核准徵收該筆土地，並經台北市政府於六十六年十月二十八日公告徵收，當時施工範圍並未及於原告之土地及地上房屋，徵收時僅發給土地徵收地價補償費，至房屋部分並未發給拆遷補償費、遷移費及其他補償費，違反土地法第二百十五條、第二百三十三條、第二百三十六條之規定，及司法院院字第二七○四號、釋字第一一○號解釋，是系爭土地之徵收應已失效，原告自得向被告地政處請求收回系爭土地。
二、基於前段理由，原土地徵收既屬失效，如用地機關仍需使用該等土地，應重新辦理土地徵收。原告亦得依憲法第二十四條、民法第一百十三條、行政訴訟法第二條第一項（按係指修正前之行政訴訟法）之規定，附帶請求被告公園處賠償三、一九○、六二六元。其計算之依據為：系爭土地面積四十九平方公尺，依八十九年七月之公告現值為每平方公尺五○、四○○元，另依土地徵收條例第三十條及都市計劃法第四十九條規定，應加成百分之四十，原告已領到原土地徵收補償費二六六、八一四元，則其間之差額三、一九○、六二六元〔50,400×（1＋0.4）×49－266,814＝3,190,626〕即為原告得請求被告公園處損害賠償金額。
戊、被告地政處主張：
一、系爭土地經台北市政府以六十六年十月二十八日府地四字第四六六一四號公告徵收，原告於六十六年十二月八日領取補償地價完竣。嗣其於八十八年二月十九日申請照原價收回系爭土地，依內政部八十三年五月三日台內地字第八三七七三七七號函釋：無論類推適用民法第三百八十條關於買回權五年期限或同法第一百二十五條一般請求權十五年之規定，顯已逾行使收回權之期限，故被告報請內政部層轉行政院以八十八年六月三日台內地字第八八○六三○六號函核定不予發還，被告據以八十八年六月十七日北市地四字第八八二一七六八七○○號函復不予發還，自無不合。
二、雖土地法第二百十五條規定：「徵收土地時，其改良物應一併徵收。但有左列情形之一者，不在此限．．．．」，其並未規定土地與地上物應「同時」一併徵收，而地上物亦非一定需以徵收方式為之，況本案於徵收土地時，已於徵收計畫書上敘明「六、土地改良物情形．．違建業經依法拆除，合法房屋、農作物另行協議補償。」既已針對改良物另以協議補償方式為之，而原告已於八十九年二月十六日與被告公園處達成土地改良物拆遷補償協議，並具領補償費在案；則原告主張湏俟地上物拆遷補償費發放完畢，土地徵收程序始屬完成，應係誤解法令。
三、按土地法二百三十三條及司法院院字第二七○四號及釋字第一一○號等相關解釋所稱「徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後十五日內發給之」，觀其立法意旨，係針對徵收土地或徵收土地改良物，規範需用土地人須於辦理徵收公告完畢十五日內，將應補償之地價及其他補償費繳交主管地政機關發給完竣。查本案土地於六十六年十月二十八日公告徵收，被告亦於六十六年十二月八日（即公告期滿十五日內）具領補償地價完竣，完成徵收補償法定程序，與上開法律規定及解釋意旨並無不合。
己、被告公園處主張：
一、系爭土地部分既已於六十六年間完成徵收補償之法定程序，而原告於八十八年二月十九日始申請照原徵收價額收回土地，依內政部八十三年五月三日函釋意旨，應適用修正前土地法第二百十九條規定，其行使收回權之期限，不論類推適用民法第三百八十條關於買回權五年期間之規定，或類推適用民法第一百二十五條一般請求權十五年之規定，均已逾行使收回權之期限，故報請內政部函轉行政院以八十八年六月三日臺內字第八八○六三○六號函核定不予發還，被告地政處據以八十八年六月十七日北市地四字第八八二一七六八七○○號函復原告不予發還，於法自無不合。觀諸土地法第二百十五條規定：「徵收土地時，其改良物應一併徵收。但有左列情形之者，不在此限．．．．」，查土地法並未規定土地與地上物應「同時」一併徵收，而地上物亦非定需以徵收方式為之，況本案於徵收土地時，已於徵收計畫書上敘明「六、土地改良物情形：違建業經依法拆除，合法房屋、農林作物另行協議補償。」則其徵收已針對改良物另以協議補償方式為之，而原告已於八十九年二月二十六日與被告達成土地改良物拆遷補償協議，及地上建物拆除並具領補償費在案；本件徵收案，行政院核准徵收者僅針對土地而已，系爭土地等於六十六年十月二十八日由台北市政府公告徵收，原告亦於公告期滿後十五日內之六十六年十二月八日具領地價補償完畢，並無土地徵收失效問題。
理由
甲、被告地政處部分：
一、被告地政處所為函復是否為行政處分：㈠按提起行政撤銷訴訟，以有行政機關違法之行政處分存在為前提，所謂行政處
分，乃中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，此觀行政訴訟法第四條第一項、訴願法第三條第一項規定甚明。至若行政機關所為單純之事實之敘述或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生法律效果，自非行政處分，人民對之即不得提起行政訴訟，改制前之行政法院復著有四十四年判字第十八號判例可資參照。次按「原行政處分機關之認定，以實施行政處分時之名義為準。但上級機關本於法定職權所為之行政處分，交由下級機關執行者，以該上級機關為原行政處分機關，亦為訴願法第十三條所明定。
㈡本件原告所有系爭土地因台北市政府興建中山一號公園需要，報請行政院於六
十六年十月十三日以台內地字第七五四五九○號函核准徵收，交由台北市政府以六十六年十月二十八日六六府地四字第四六六一四號函公告並通知原告，原告已於六十六年十二月八日具領補償地價完竣。嗣原告於八十八年二月十九日向被告地政處聲請依土地法第二百十四條、第二百十九條及都市計畫法第八十三條，照原徵收價額收回系爭土地。被告台北市政府地政處遂邀同有關單位人員於八十八年三月三十一日至現場會勘。經勘查該地上建有磚造二層舊房屋（門牌：台北市○○街○巷○弄臨二十三號），尚未闢建為公園使用，該處乃函詢被告處。該處以八十八年四月二十七日北市工公配字第0000000000函復：「．．．．本公園分三年連續工程，已八十六年度起陸續辦理地上物拆遷作業，預定於八十八年六月三十日前完成所有地上物拆遷及補償」。其後被告地政處審認本案於土地部分已完成法定徵收程序，而原告行使收回權時間核與行為時土地法第二百十九條規定不符，顯已逾行使收回權之期限，台北市政府乃函報內政部轉陳行政院核示，經行政院以八十八年六月三日台內地字第八八○六三○六號函核定不予發還。被告地政處乃擬以八十八年六月十七日北市地四字第八八二一七六八七○○號函復原告。
㈢經查「本法除法律另有規定外，由地政機關執行之。」「徵收土地為左列各款
情形之一者，由行政院核准之：一、需用土地人為總統府、五院及其直轄機關、省政府或院轄市市政府者。二、舉辦之事業，屬於中央各院、部、會直接管轄或監督者。三、土地面積，跨連兩省（市）以上者。四、土地在院轄市區域內者。」、「徵收土地為左列各款情形之一者，由省政府核准之：一、需用土地人為省政府各廳處、縣、市政府或其所屬機關及地方自治機關者。二、舉辦之事業，屬於地方政府管轄或監督者。省政府為前項核准時，應即報請行政院備查。」、「徵收土地，應給予之補償地價補償費及遷移費，由該管市、縣地政機關規定之。前項補償地價補償費及遷移費，均由需用土地人負擔，並繳交該管市、縣地政機關轉發之。」行為時土地法第三條、第二百二十二條、第二百二十三條及第二百三十六條分別定有明文。準此，有關土地徵收之核准機關，應為內政部或前台灣省政府，至各縣市地政機關僅為執行機關，而非核准徵收之權限機關甚明。又「徵收私有土地後，不依核准計畫使用，或於徵收完畢一年後不實行使用者，其土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。」行為時土地法第二百十九條亦定有明文。按該收回權之設，乃因被授益之需用土地人不履行公法上之負擔，而使原土地所有權人可以發動，使該授予需用土地人利益之行為或處分受到廢止之一種制度。收回權之行使，即在使原核准徵收之機關，廢止其原核准之徵收。故收回權應屬公法性質，其行使之對象，應為有權廢止該授益行為或處分之機關，即以原核准徵收土地之各該機關為原處分機關。依此，本件系爭土地之徵收核准機關既為行政院，自應以行政院為收回權之行使對象。原告請求收回系爭土地既經被告函報內政部轉行政院八十八年六月三日台內地字第八八○六三○號函核定不予發還，並交由被告地政處以八十八年六月十七日北市地四字第八八二一七六八七○○號函知原告。則原告縱有不服，自應以原核准徵收機關即行政院為被告，對之提起訴願，始屬適法。本院已於言詞辯論時曉諭原告是否更正，惟原告表示不願更正，經記明筆錄在卷可稽。則被告地政處既非土地徵收之主管機關，其所為上開函復，純屬針對原告之請求所為經辦事件之事實上敘述或理由說明，並不因而發生拒絕收回土地之法律效果，揆諸首揭規定及判例意旨，並非行政處分，自不得對之提起行政爭訟。原告此部分訴訟，難認合法。
二、收回權之行使已罹於時效：縱認被告地政處所為上開函復之性質，係屬行政處分。然按土地所有權人收回權之行使，將發生廢止徵收處分之效力，對於公共事業之興辦，自有影響，為免徵收所生之權利義務關係因收回被徵收土地而受牽動，自不宜使收回權之行使長久陷於不確定狀態，而應有一定存續期間之限制。故七十八年修正前之土地法第二百十九條雖未對原土地所有權人之收回權設有期間限制，但實務上仍認應類推適用民法第三百八十條關於買回權五年期間之規定，或類推適用民法第一百二十五條一般請求權十五年時效期間之規定，有行政法院（現改制為最高行政法院）七十一年判字第八四六號判決、七十三年判字第一二七○號判決及七十四年判字第七六一號判決可參。惟為杜爭議，七十八年十二月二十九日修正公布之土地法，遂於第二百十九條第一項規定，原土地所有權人得「於徵收補償發給完竣屆滿一年之次日起五年內」，向該管直轄市或縣（市）地政機關申請收回其土地，以期明確。準此，舉凡成立於法條修正公布前，有關收回權行使之原因事實，即應於法條修正公布後之五年內行使之，始符其立法意旨。查本件行政院六十六年所為核准台北市政府之徵收案，僅係針對土地部分為徵收，未包含土地改良物，有上開徵收公告可稽，則徵收補償之範圍自係以土地為準，而原告既已於六十六年十二月八日具領補償地價完竣。是原告縱認其有收回被徵收土地之權限，依上說明，亦應於該法條修正公布施行後之五年內即至遲應於八十三年十二月二十八日前行使，始係合法，乃原告遲至八十八年二月十九日始申請照原徵收價額收回土地，其收回權之行使，顥已逾期，故被告地政處以八十八年六月十七日北市地四字第八八二一七六八七○○號函復原告不予發還，自無不合。
乙、被告公園處部分：
一、按「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」為行政訴訟法第七條所明定。參酌其修正理由，係於人民之權利或法律上利益因行政機關之違法處分而受有損害，且該損害不能除去時，准許人民於提起行政訴訟之際，合併請求損害賠償或其他財產上之給付。從而，該規定所稱「損害賠償」，其性質實屬公法上之損害賠償，為國家賠償之一種，故其請求權行使之要件、程序、賠償範圍，仍有國家賠償法相關規定之適用。經查：
㈠被徵收土地之所有權人，對於其土地之權利義務，於應受之補償發給完竣時終
止，行為時土地法第二百三十五條前段定有明文；而八十九年二月二日公布施行之土地徵收條例第二十一條第一項亦明定：被徵收土地或土地改良物之所有權人，對於其土地或土地改良物之權利義務，於應受補償費發給完竣時終止。查系爭土地之徵收補償費二六六、八一四元業於六十六年十二月八日由原告所具領，為其所是認，依上開法律規定，原告對系爭土地之權利既已終止，自無任何權益受損可言。
㈡系爭土地前於六十六年奉行政院核准徵收，原告並未主張或舉證證明此項徵收
有何違法之處，且該徵收處分又迄未經撤銷，原土地徵收處分已經確定，按土地徵收，係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂，是土地徵收係一種合法侵害行為，被告公園處據以執行，辦理地上物拆遷作業，難認違法，不生損害賠償問題。，況查卷附原土地徵收計算書已載明「合法房屋另行協議補償」，並未明定協議期限，是被告公園處雖遲至八十八年四月十四日起始與原告等為房屋協議補償，既於八十九年二月二十六日達成協議，並由原告領取房屋補償費在案，原告自不得另行請求賠償。㈢又公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者
，國家應負損害賠償責任；然請求國家賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之；賠償義務機關對於前項請求，應即與請求人協議，國家賠償法第十條定有明文。本件原告並未主張或舉證證明被告公園處各承辦公務員就本件土地徵收（房屋非經徵收）執行職務行使公權力時，有何不法致侵害其權利；又未先以書面向該被告請求損害賠償並與之協議，是原告逕行提起本件損害賠償之訴，亦有未合。
㈣未按民法第一百十三條固規定：無效法律行為之當事人，於行為當時，知其無
效或可得而知者，應負回復原狀或損害賠償之責。微論上開規定係就私法行為而定，與本件係公法關係，二者性質相異，已難遽予援用。退步言之，姑認可以類推適用，然查該條係規定「無效」之法律行為，亦即「自始無效」，與本件原告主張之「地上改良物未與土地一併徵收並交給補償費、遷移費及其他補償」致土地徵收處分「嗣後失效」亦截然不同。況系爭土地徵收查無「無效」或「失效」情形，是原告引上開民法規定請求損害賠償，亦無理由。
二、綜右論敍，原告訴求被告公園處賠付三、一九○、六二六元，非有理由，併予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段判決如主文。
中華民國九十年五月九日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法官葉百修
法官黃清光法官梁力求右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國九十年五月十五日
書記官吳芳靜