裁判字號：臺北高等行政法院108年年訴字第221號判決
裁判日期：民國109年04月30日
裁判案由：公務人員退休資遣撫卹法
臺北高等行政法院判決
108年度年訴字第221號109年4月16日辯論終結原告 劉顏寶珠 等49人（詳如附表）共同訴訟代理人 黃文玲 律師
陳家祥 律師被告 銓敘部 代表人 周弘憲 （部長）訴訟代理人 李佳珍
林建源 （兼送達代收人）上列當事人間公務人員退休資遣撫卹法事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會如附表所示之復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按「（第1項）分別提起之數宗訴訟係基於同一或同種類之事實上或法律上之原因者，行政法院得命合併辯論。（第2項）命合併辯論之數宗訴訟，得合併裁判之。」行政訴訟法第127條定有明文。本院民國108年度年訴字第221號、第597號公務人員退休資遣撫卹法事件之被告相同，且所涉均為被告重新審定原告退休所得之爭議，並分別經復審後提起撤銷訴訟，核屬基於同種類之事實上及法律上原因而分別提起之2宗訴訟，爰依前開規定合併辯論，先予敘明。
二、事實概要：原告原係公務人員，於107年6月30日前退休生效，支領退休金，並有儲存於臺灣銀行股份有限公司之優惠存款（詳如附表）。嗣因公務人員退休資遣撫卹法（下稱退撫法）於106年8月9日經制定公布並自107年7月1日施行，被告爰以附表所示之函文及該函文所附之「退休（職）所得重新計算附表」（以下合稱原處分），重新審定原告自107年7月1日起之每月退休所得。原告不服，提起復審；經公務人員保障暨培訓委員會以附表所示之復審決定（下稱復審決定）駁回。原告仍表不服，遂提起本件訴訟。
三、原告主張略以：
(一)原處分所憑之退撫法第34條、第36條、第37條及第39條等規定（下稱系爭規定），顯然有牴觸憲法之法治國原則而無效情事，被告機關仍予以適用暨作成原處分即有違誤，自應予以撤銷：
1.按憲法第171條第1項及司法院釋字第574號解釋理由書意旨，法安定性原則及信賴保護原則，均係憲法上基本原則，任何新制定之法律或命令，均不得與之牴觸，否則即屬無效。又關於法安定性原則及信賴保護原則，於法規變動時，即以「法律不溯及既往原則」作為具體表現。司法院釋字第717號解釋（下稱釋字第717號）理由書已明白表示僅於「構成要件事實於新法規生效施行後始完全實現」者，始無涉及禁止法律溯及既往原則。惟原告於退休時已符合當時之公務人員退休法第10條至第17條規定之領取退休給與金構成要件，故被告依法核定退休給與金，其核定內容包括退休給與種類、人員等級、基數內涵、任職年限等，則核定給與之授益行政處分已生效，退休金請求權即已確定發生，無須再補足其他任何構成要件始得領取，應受禁止溯及既往原則拘束，即不得以日後公布施行之退撫法變更已核定之退休給與金數額。至於原告以月領方式領取者，僅係就被告已核定之退休給與金領取方式之選擇，並不影響被告過去已完成核定之事實，此由被告並非逐月作成核發退休給與金之行政處分至明。
2.另釋字第717號理由再次肯認公務人員當初選擇一次領取或按月領取退休金時，已經過多方思考，故若選擇月領，對於將來可領取之利益，已屬於憲法保障之信賴利益而非單純願望。從而，大法官既已定性為憲法上所保障之信賴利益，被告對原告溯及適用退撫法而作成不利原告等人之原處分，更有違憲法上之法治國原則。
(二)司法院釋字第782號解釋文（下稱釋字第782號）有諸多違誤，本院不應逕予援用進而為不利原告之判決：
1.於退撫舊制時，公務人員之退撫金完全由政府以編列預算支應，無需再自行提撥退休儲金；嗣後因政府財政考量，於退撫新制改採共同提撥制，由政府及公務人員共同提撥費用組成退撫基金，以支付公務人員退休金，並由政府負最終支付保證責任。從而，無論政府應負責之提撥責任或最終支付保證責任，既均屬於國家之責任，即難定性為恩給制範疇，而應定性為遞延工資性質。
2.釋字第782號解釋文所憑藉之理由，關於退休金喪失、停止、恢復、剝奪、減少之變動，屬於退撫金請求權之解除條件，即於條件成就時發生法定效果，不足作為退撫金之構成要件尚未完全實現之理由。又退休人員經審定後之月退休金於退撫法施行前，應隨現職人員調薪而更動，於退撫法實施後，得隨消費者物價指數之變動而調整則為制度設計問題，亦無法得出退撫金請求權之構成要件於退撫法生效始實現之結論。
3.釋字第782號解釋文既已肯認公務員對於退撫新制之退撫金請求權非屬單純之願望，而係憲法上值得保護之利益，但卻於無信賴不值得保護之情形下，遽認為得基於公共利益因素而不予保護，顯然對於信賴保護原則之解釋有誤會，自非可採；且對於政府未給予合理之補救措施略而不談，亦屬可議。
4.退撫法之生效日為107年7月1日（參中央法規標準法第14條）。然原處分卻均於107年5、6月作成，即於法規生效日前作成原處分，則原處分於作成時既無退撫法之授權，亦違反當時有效之退撫新制法規，原處分自有違反行政程序法第111條第6、7款之事由，應屬無效。縱認原處分之瑕疵未達重大而非無效云云，然本件情形亦不該當行政程序法第114條第1項得補正之事由，故並無補正之可能性。
5.按行政程序法第123條規定，僅於該條文所規定之各款情形下，行政機關始得廢止原適法之授益行政處分，然本件並無符合上述各款情形，故縱被告為廢止之意思表示，其廢止亦不生效力。再按行政程序法第126條規定，適法授益行政處分廢止時，行政機關應提供合理之補償。從而，若本案被告欲廢止原告退休時核定退撫金之行政處分，依法亦應給予合理之補償。然被告迄未提出合理之補償方式，其逕作成原處分，亦非適法。
(三)並聲明：復審決定及原處分均撤銷。
四、被告抗辯略以：
(一)原告於107年6月30日前退休生效，被告以原處分，依系爭規定按其退休總年資及退休等級，重新計算原告自107年7月1日至118年1月1日以後各實施期間之每月退休所得（如原處分附表），於法並無違誤。
(二)原告所提涉及信賴保護原則一節。公務人員退撫新制實施迄今已逾23年，原公務人員退休制度確有改革之迫切公益需求。系爭規定採10年半，逐年調降退休所得替代率上限；優惠存款利率於擇領月退休金者，則採2年半利率歸零；於擇領一次退休金者，其等於或低於最低保障金額部分維持18％利率；超出最低保障金額部分，採6年半逐步降低其利率至6％止。準此，系爭規定並未全部逕予終止退休人員之退休給付；所採取分階段實施減少給付之緩步改革作法，已給予充分過渡期間。此外，系爭規定設有最低保障金額機制，於第36條第3項及第39條第2項，明定公務人員退休所得於依系爭規定調降時，每月所領退休所得不得低於最低保障金額。參酌司法院釋字第525號、第605號及第717號解釋意旨，系爭規定並未違反信賴保護原則，業經釋字第782號解釋宣告合憲。
(三)原告所提涉及法律不溯及既往原則一節。公務人員依法退休後，對國家得請求給與退休金的法律關係繼續存在，且每月得請求支付當月退休所得，實屬「繼續性之法律事實」（按須由其發放機關每月查核其領受資格），而非「已確定」或「已終結」之法律關係。退休人員每月退休所得係系爭規定施行後仍持續性支領之定期金錢給付，其法律關係跨越新、舊法規施行時期，致構成要件與事實於新法規生效施行後始完全實現者，除法規別有規定外，應適用新法規。又以系爭規定既於第36條及第37條明定退休人員每月退休所得於系爭規定施行後始依其規定逐年調降，並未溯及消滅或終止退休公務人員於其規定施行前已發生且已實現之法律關係，僅係適用於系爭規定施行後國家與退休人員之間仍繼續存在之法律關係，自非系爭規定之溯及適用。
(四)原告指摘原處分係於退撫法條文施行前即作出，依行政程序法第111條第6款及第7款規定，核屬無效一節。退撫法於106年8月9日經總統明令公布，其第95條第1項規定，系爭規定自107年7月1日施行。復參照法務部99年7月13日法律字第0999027993號書函略以，以書面方式作成之行政處分，除法律另有規定外，須經合法送達後始發生外在效力（外部效力），並因而對處分相對人依處分之內容發生內在效力（內部效力）。是以，行政處分之外部效力與內部效力係屬二事，且內、外部效力生效時點並非必然同一；倘法規規定行政處分之內部效力須俟外部效力發生後之特定時點起始生效者，自應依該法規之規定並將該規定內容於處分書內敘明，俾便處分相對人得以知悉因應。準此，原處分係依總統已明令公布之法律（系爭規定），重新計算原告自107年7月1日起之每月退休所得，與退撫法第95條第1項針對系爭規定特定之施行日期並無不合，並無行政程序法第111條第6款及第7款所定情事。
(五)並聲明：原告之訴駁回。
五、上開事實概要欄，除下列爭點外，有原處分、復審決定在卷可稽，應可認定。本件爭點為被告依退撫法新規定以原處分重新審定原告退休所得，是否違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則？原處分是否有無效事由？
六、本院之判斷：
(一)按退撫法第4條規定：「本法用詞定義如下：……四、退休所得替代率（以下簡稱替代率）：指公務人員退休後所領每月退休所得占最後在職同等級人員每月所領本（年功）俸（薪）額加計1倍金額之比率。但兼領月退休金者，其替代率上限應按兼領月退休金之比率調整之。五、每月退休所得，依公務人員支領退休金種類，定義如下：（一）於支領月退休金人員，指每月所領月退休金（含月補償金）加計公務人員保險（以下簡稱公保）一次養老給付優惠存款利息（以下簡稱優存利息），或於政府機關、公立學校、公營事業機構參加各項社會保險所支領保險年金（以下簡稱社會保險年金）之合計金額。（二）於兼領月退休金人員，指每月按審定比率所領月退休金（含月補償金），加計一次退休金及公保一次養老給付優存利息或社會保險年金之合計金額。……六、最低保障金額：指公務人員委任第一職等本俸最高級之本俸額與該職等一般公務人員專業加給合計數額。……」第34條第3項規定：「前項人員已依原公務人員退休法第30條第2項規定審定並領取月補償金者，於本法公布施行後，以其核定退休年資、等級，按退休時同等級現職人員本（年功）俸（薪）額，依原公務人員退休法第30條第2項規定，計算其應領之一次補償金，扣除其於本法公布施行前、後所領之月補償金後，補發其餘額。無餘額者，不再補發。」第36條規定：「（第1項）退休公務人員支領月退休金者，其公保一次養老給付之優惠存款利率（以下簡稱優存利率），依下列規定辦理：一、自中華民國107年7月1日至109年12月31日止，年息9%。二、自中華民國110年1月1日起，年息為0。（第2項）前項人員除支領減額月退休金者外，其公保一次養老給付之優存利息，依前項規定計算後，致每月退休所得低於第37條及附表3所定最末年替代率上限金額時，按該金額中，屬於公保一次養老給付優存利息部分，照年息18%計算其公保一次養老給付可辦理優惠儲存之金額。但依本法公布施行前規定計算之每月退休所得（以下簡稱原金額）原即低於第37條及附表3所定最末年替代率上限金額者，依原儲存之金額及年息18%辦理優惠存款。（第3項）依前2項、第37條至第39條規定計算後之每月退休所得低於或等於最低保障金額者，應按最低保障金額中，屬於公保一次養老給付優存利息部分，照年息18%計算其公保一次養老給付可辦理優惠儲存之金額。但原金額原即低於最低保障金額者，依原儲存之金額及年息18%辦理優惠存款。（第4項）退休公務人員支領一次退休金者，其一次退休金與公保一次養老給付之優存利率，依下列規定辦理：一、一次退休金與公保一次養老給付合計之每月優存利息高於最低保障金額者：（一）最低保障金額之優存利息相應之本金，以年息18%計息。（二）超出最低保障金額之優存利息相應之本金，其優存利率依下列規定辦理：1.自中華民國107年7月1日至109年12月31日止，年息12%。2.自中華民國110年1月1日至111年12月31日止，年息10%。3.自中華民國112年1月1日至113年12月31日止，年息8%。4.自中華民國114年1月1日起，年息6%。二、一次退休金與公保一次養老給付合計之每月優存利息低於或等於最低保障金額者，其優存本金以年息18%計息。（第5項）退休公務人員兼領月退休金者，依下列規定辦理：一、按兼領月退休金比率計得之公保一次養老給付優存金額，依第1項至第3項規定辦理。但最低保障金額及第2項所定最末年替代率上限金額應按其兼領月退休金之比率計算。二、兼領之一次退休金得辦理優惠存款金額，加計按兼領一次退休金比率計得之公保一次養老給付優存金額，依前項規定辦理。但最低保障金額應按其兼領一次退休金之比率計算。」第37條規定：「（第1項）本法公布施行前退休生效者之每月退休所得，於本法公布施行後，不得超過依替代率上限計算之金額。（第2項）前項替代率應依退休人員審定之退休年資，照附表3所定替代率計算，任職滿15年者，替代率為45%，其後每增加1年，替代率增給1.5%，最高增至35年，為75%。未滿1年之畸零年資，按比率計算；未滿1個月者，以1個月計。（第3項）前項替代率之上限，依退休人員審定之退休年資，照附表3所列各年度替代率認定。（第4項）前3項所定替代率，於選擇兼領月退休金者，各依其兼領一次退休金與兼領月退休金比率計算。（第5項）本法公布施行前退休生效者，應按本法公布施行時之待遇標準，依前4項規定重新計算每月退休所得；經審定後，不再隨在職同等級人員本（年功）俸之調整重新計算。」第39條規定：「（第1項）退休人員每月退休所得，依第36條規定調降優存利息後，仍超出附表3所定各年度替代率上限者，應依下列順序，扣減每月退休所得，至不超過其替代率上限所得金額止：一、每月所領公保一次養老給付或一次退休金優存利息。二、退撫新制實施前年資所計得之月退休金（含月補償金）。三、退撫新制實施後年資所計得之月退休金。（第2項）退休人員每月所領退休所得，依第37條或前條規定計算後，有低於最低保障金額者，支給最低保障金額。但原金額原即低於最低保障金額者，依原金額支給。（第3項）前項所定最低保障金額，於選擇兼領月退休金者，各依其兼領一次退休金與兼領月退休金比率計算。」司法院釋字第185號解釋：「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權，為憲法第78條所明定，其所為之解釋，自有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之。」
(二)經查，被告係依系爭規定，重新計算並審定原告自107年7月1日起之每月退休所得，業據原處分「重新審定說明」部分載明。惟立法委員 林德福 等38人因行使職權，認退撫法第4條第4款至第6款、第7條第2項、第18條第2款、第3款、第36條至第38條、第39條第1項、第2項、第77條第1項第3款規定，提高退撫基金共同撥繳費用之基準、變更公務人員退撫給與之條件與計算基準、降低退休所得替代率、削減公務人員保險養老給付（下稱公保給付）優惠存款利息（下稱優存利息）等，違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則及比例原則，侵害受規範對象受憲法保障之財產權、生存權、服公職權、工作權及平等權向司法院聲請解釋，經司法院於108年8月23日作成釋字第782號解釋，認退撫法第7條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背；同法第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背；同法第4條第4款、第5款、第18條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。並於解釋理由中說明：對於非屬一次性之退撫給與，諸如月優存利息、月補償金、月退休金，因退撫給與法律關係之構成要件事實，在現實生活中尚未完全具體實現，倘新法規變動退撫給與內容，且將之適用於新法規施行後仍繼續存在之事實或法律關係，而未調降或追繳已受領之退撫給與，即非新法規之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則。查退撫法規範之退撫給與法律關係，跨越新、舊法規施行時期。於退撫法施行後，始依退撫法規定之退休要件及所得計算基準，核定原退休所得是否超過依新法所定各年度退休所得替代率與本俸計算之金額，並據以調降、執行於新法施行後應給付之月退休所得額，不再給付應扣除之差額（第36條至第39條參照）。足見上開規定係將新法規適用於舊法規施行期間內已發生，且於新法規施行後繼續存在之退撫給與法律關係，並非新法規之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則；任何法規皆非永久不能改變，受規範對象對於法規未來可能變動（制定、修正或廢止），亦非無預見可能。立法者為因應時代變遷與當前社會環境之需求，在無涉法律不溯及既往原則之情形下，對於人民既存之權益，原則上有決定是否予以維持以及如何維持之形成空間。然就授予人民權益而未定有施行期間之舊法規，如客觀上可使受規範對象預期將繼續施行，並通常可據為生活或經營之安排，且其信賴值得保護時，須基於公益之必要始得變動。且於變動時，為目的之達成，仍應考量受規範對象承受能力之差異，採取減緩其生活與財務規劃所受衝擊之手段，始無違信賴保護原則與比例原則（司法院釋字第525號及第717號解釋參照）。原對退休人員較為有利之退撫制度有其時代背景，嗣因社會變遷而衍生諸多未必合理之現象，然實非可歸責於受規範對象，且受規範對象對舊法規之繼續施行亦有應受保護之信賴利益。上開調降原退休所得之相關規定，對原退撫給與作適度之調降係為達成下列目的：（1）平緩服務年資相同、等級亦相同之退休人員，因服務期間之不同，退休所得之顯著差異；（2）消除兼具舊制與新制年資者，因新舊制年資比例不同，所致退休所得之不均衡；（3）處理受規範對象繼續領取全部優存利息之不合理性；（4）降低政府因補貼優存利息之財務負擔；（5）因應人口結構老化退撫給與持續增加之費用，多由少子化後之下一世代負荷之情形；（6）延緩政府培育人才提早流失，以及（7）延續退撫基金之存續，維護退休公務人員老年經濟安全。此等目的整體而言，係為追求高於個人信賴利益之重要公共利益，且上開規定已設有適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之措施。是所採手段未逾越必要之程度，得認與信賴保護原則、比例原則尚無違背。從而，本院審理案件適用法律時，應受該解釋見解之拘束。是被告於退撫法施行後，依系爭規定，就原告自107年7月1日起之每月退休所得，作成重新審定之原處分，於法自無不合。原告主張原處分有前揭違法違憲事由云云，自非可採。
(三)又按書面之行政處分應記載其法令依據，行政程序法第96條第1項第2款固有明文，但書面行政處分已將其法令依據記載明確者，即已符合上述程式要求，而無程式上之瑕疵。至於所記載之法令依據是否有誤，必須依個別行政處分所涉及相關行政法之法律關係具體判斷，尚非社會普通一般人依其認知能力，一望即能辨識判斷之瑕疵，核非屬行政程序法第111條第7款所定已達重大明顯而無效之瑕疵。再者，書面行政處分自送達相對人及已知之利害關係人起，依送達之內容對其發生效力，同法第110條第1項定有明文。所謂「依送達之內容對受送達之相對人或利害關係人發生之效力」，係指處分機關基於從事行政處分單方法律行為之意思決定，按所送達行政處分內容所表示之法效意思（規制內容），對法律行為對象（處分相對人或利害關係人）發生之規制性法律效果。書面行政處分雖自送達相對人時起，即得認知其存在及成立，並得以之為行政爭訟對象，而發生所謂「外部效力」；但行政處分所欲規制之法律關係內容，均是按送達之處分內容而發生。是故，行政處分內容所表示之規制性法律效果，倘附有始期者，該內部效力須待始期屆至，方始發生。由此可知，附有始期之行政處分，其規制內容是否合法，應以始期屆至內部效力發生時之法規狀態為斷。在此情形下，書面行政處分所應記載之法令依據，自應以始期屆至內部效力發生時之有效施行法令為基準，方得供受送達者據以判斷，其規制內容是否合法。查原處分雖是於退撫法107年7月1日施行日前送達予原告，但原處分之規制內容，是依106年8月9日就制定公布並訂自107年7月1日施行之退撫法規定，重新計算審定原告自上開退撫法施行日起，月退休所得之內容。依此，原處分內部效力是自107年7月1日才發生，則原處分所應記載之法令依據，參照前開說明，自應記載107年7月1日當時，得以判斷原處分是否依法而為之法令依據，亦即公告預定自107年7月1日起施行之退撫法相關規定。而原處分內所記載之法令依據，正是系爭規定，自無違誤。況且，縱使原處分所記載之法令依據，有如原告主張之錯誤，該法令依據是否確有錯載之瑕疵，也須依公務員退休相關法令之法律關係，進行相關調查審認，方得具體判斷，尚非社會普通一般人依其認知能力，一望即能辨識判斷，核非屬行政程序法第111條第7款所定已達重大明顯而無效之瑕疵，又與同條第1至6款所列具體無效瑕疵事由無關。故原告主張原處分有無效事由，應屬誤會。另依退撫法第37條規定，被告重行審定退休人員退休所得時，應依退休人員退休時之審定結果，據以計算退休所得替代率上限。據此，原處分係依退撫法第37條規定，按原告經審定之退休年資、退休等級，重新計算渠等自107年7月1日起之退休所得，並未廢止渠等退休審定處分。從而，原告主張原處分作成時，被告並未廢止渠等退休處分並依法補償一節，容有誤解。至原告主張釋字第782號解釋可議之處，尚非本院可得審酌，兩造其餘主張、陳述及證據，均無礙本院前開論斷結果，爰不予一一論述，併予指明。
七、綜上所述，原處分並無違誤，復審決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。中華民國109年4月30日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法官蕭忠仁
法官吳坤芳法官羅月君
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國109年4月30日
書記官陳又慈