裁判字號：臺北高等行政法院105年訴字第1568號判決
裁判日期：民國106年03月28日
裁判案由：有關土地登記事務
臺北高等行政法院判決
105年度訴字第1568號106年3月14日辯論終結原告 王先煌 被告金門縣地政局代表人 許鴻志 （局長）住同上訴訟代理人 吳維源 上列當事人間有關確認被告中華民國76年11月28日以金寧鄉后盤村寧字23678地號收歸國有之登記為無效之案件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按「確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於三十日內不為確答者，始得提起之。」行政訴訟法第6條第2項定有明文。其目的在於先由原處分機關自行審查及自行確認其所作成之行政處分是否無效。是以此種行政程序之踐行，並無嚴格遵守請求確認、未被允許或不為確答等流程之必要，而係以在「起訴前」經原處分機關為實質審查確認行政處分並非無效為已足。（最高行政法院105年度判字第543號判決參照）。惟如原告並未先向原處分機關請求確認行政處分無效即逕提起確認行政處分無效之訴，縱於訴訟中經被告答辯並無無效之情事，仍與行政訴訟法第6條第2項要件不符，亦不得視為事後之補正，否則行政訴訟法第6條第2項之確認訴訟起訴要件將成具文。（最高行政法院105年度判字第22號判決同此意旨，可資參照）。本件原告提起確認行政處分無效之訴，請求確認無效之行政處分有二，一為被告民國（下同）76年11月28日金寧鄉后盤村寧字23678地號收歸國有登記之行政處分（下稱原處分一）；一為被告81年10月20日地籍圖重測登記之行政處分（下稱原處分二）。經查原告於起訴前，已於105年9月29日向被告主張原處分一無效，請求被告查明惠覆（見原處分卷第19頁），並經被告105年10月11日函覆說明符合相關規定（見原處分卷第18頁），是原告請求確認原處分一無效部分，應已符合行政訴訟法第6條第2項規定。至於原告起訴請求確認原處分二無效部分，經查原告起訴前向被告提出之申請函（見原處分卷第12頁至第13頁、第16頁至第17頁、第19頁、第22頁至第26頁），並未有關於原處分二無效之記載，則原告起訴請求確認原處分二無效，核與規定未合，為不合法，應予駁回。
二、事實概要：金門縣○○鄉○○段○○○○號（原寧字23678地號）（下稱系爭土地）經被告認定屬無主地，於74年間依金門縣政府（74）撫民字第11019號公告無主土地受理補辦所有權登記代管2年（自74年10月16日起至76年10月16日止），經公告期滿後無人提出異議，被告遂於76年11月28日依土地法第57條規定將系爭土地登記收歸國有。復於81年10月20日地籍圖重測將系爭土地登記為現在地○○○鄉○○段○○○號。原告於105年9月29日提出申請函，請求確認系爭土地所有權於76年11月28日收歸國有之登記無效，經被告於105年10月11日地籍字第1050007691號函復拒絕確認，原告不服被告上開函復，遂向本院提起行政訴訟。
三、本件原告主張：
（一）按土地法第57條規定之「公告」機關為「直轄市或縣（市）地政機關」即指直轄市、縣（市）政府所屬之「地政機關」法條文義明確並無疑義。為求慎重原告請求有權解釋之主管機關內政部明確釋示界定：包括「公告」「代管」之機關均係指直轄市、縣（市）政府所屬之「地政機關」而言。本件金門縣政府以（74）撫民字第11019號之「公告」令交金門縣金寧鄉「代管」系爭土地，然二者皆並非土地法第57條規定得公告或代管之法定機關至為明顯。本件系爭土地因其「公告」、「代管」為無效，亦即金門縣政府（74）撫民字第11019號之「公告」無效，令交金門縣金寧鄉「代管」之系爭土地亦無效，於76年11月28日金門縣地政事務所（被告前身）復據無效「公告」、「代管」之系爭土地收歸國有之登記即原處分一，依行政程序法第111條第6款規定「未經授權而違反法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者」屬無效。81年10月20日地籍圖重測而為原處分二，亦為無效之公告及代管而作成，故亦為無效。
（二）金門縣政府（74）撫民字第11019號收歸國有之公告期間（公告期間自74年10月16日起至76年10月16日止），正是金門自來水廠占有、使用、管理中，經營有償供水期間，占有使用中的土地依民法第943條第1項之規定「占有人於占有物上行使之權力，推定其適法有此權力。」在他人占有使用中並蓋有建物之土地，如何認定該土地為「無主地」？
（三）主管地政機關，當時金門縣地政事務所未曾徵詢金門自來水廠在該地占有使用權源，亦未詢問四鄰土地之所有權人該被公告之土地是否為「無主地」，甚至坐落在該土地上古厝之原所有權人先父 王清標 亦未曾被詢問，更不必說在收歸國有之土地現址有任何的明顯揭示土地將被收歸國有，且當時金門實施戰地政務，土地登記制度並不健全，導致人民無法依土地法第57條提出異議、登記。原處分一有行政程序法第111條第7款：「其他具有重大明顯瑕疵」之無效事由。原告已於105年9月29日依行政訴訟法第6條第2項之規定向被告請求確認原處分無效未被允許，拒絕確認在案，始依據同條項之規定提起確認行政處分無效之訴。又無效的行政處分形式繼續存在，原告之權利處於繼續被侵害的狀態，蓋系爭土地違法收歸國有而被剝奪，現有的961號土地又為系爭土地四圍緊密包裹著，成為一無法使用之袋地，財產權之使用、收益、處分之權能陷於剝奪與限制之雙重侵害均尚在繼續中，有即受確認判決之利益，宣告原處分無效，使回復未處分前之狀態，回復到權利未受剝奪及侵害之狀態。
（四）聲明並求為判決：1.確認原處分一、原處分二無效。2.訴訟費用由被告負擔。
四、被告則抗辯：
（一）查系爭土地原為無主土地，於74年間依金門縣政府（74)撫民字第11019號公告無主土地受理補辦所有權登記代管2年（自74年10月16日起至76年10月16日止），公告期滿後無人提出異議，並於76年依土地法第57條規定登記收歸國有，管理機關金門縣政府，嗣81年10月17日辦理地籍圖重測，依土地法第46條之2規定通知所有權人到場指界，係依登記簿記載土地所有權人來辦理重測，斯時由管理機關來辦理指界，於法皆並無不合。
（二）依內政部49年2月6日台內地字第24530號函要旨：「土地法規定縣市地政機關為縣市政府」，故本件被告具有管轄權限，又土地法第43條規定「依本法所為之登記，有絕對效力」，故系爭土地依土地法第57條規定登記收歸國有並無違誤。內政部91年9月17日台內中地字第0910085092號函亦同此意旨。
（三）聲明並求為判決：1.駁回原告之訴。2.訴訟費用由原告負擔。
五、本院判斷：
（一）按「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」行政程序法第111條定有明文。所謂無效之行政處分，係指行政行為具有行政處分之形式，但其內容具有明顯、嚴重瑕疵而自始、當然、確定不生效力。基於維護法律安定性、國家本身所具有之公益性以及國家權威，學說及各國立法例皆認為行政處分是否無效，除法律定有明文之情形外，宜從嚴認定，故乃兼採「明顯瑕疵說」與「重大瑕疵說」作為認定標準之理論基礎。是以，依行政程序法第111條之規定，行政處分無效之原因，除該條第1款至第6款之例示規定外，尚有該條第7款「其他具有重大明顯之瑕疵者」之概括規定，用以補充前6款所未及涵蓋之無效情形。而行政處分是否具有重大明顯之瑕疵罹於無效，並非依當事人之主觀見解，亦非依受法律專業訓練者之認識能力判斷，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，其簡易之標準即係普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準；如行政處分之瑕疵倘未達到重大、明顯之程度，一般人對其違法性之存在與否猶存懷疑，則基於維持法安定性之必要，則不令該處分無效，其在被正式廢棄前，依然有效，僅係得撤銷而已。（最高行政法院106年度判字第47號判決參照）。而前開行政程序法第111條第6款所稱「未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者」，所謂「違背法規專屬管轄之規定」，主要係指對不動產或與地域相關聯之權利，所為之行政處分而欠缺土地管轄之情形；所謂「缺乏事務權限」，係指欠缺事物管轄，例如土地之買賣，應由稅捐稽徵機關課徵土地增值稅，乃竟由地政機關作成課稅之決定。至於該條第7款所謂「其他具有重大明顯之瑕疵」，係指其瑕疵之程度，不但重大，且如同寫在額頭上，任何人一望即知。如果其瑕疵非重大，或非明顯，即難指該行政處分為無效。（最高行政法院105年度判字第657號判決參照）。
（二）經查，本件原告主張原處分一違反行政程序法第111條第6款「未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限」而無效，係以訴外人金門縣政府於74年間所為（74）撫民字第11019號之「公告」令交金門縣金寧鄉「代管」系爭土地之公告、代管，訴外人金門縣政府並非土地法第57條規定之有權機關為其論據。惟其請求確認無效之行政處分係「原處分一」，並非訴外人金門縣政府74年間之公告，原告亦不爭執被告有作成原處分一之權限，尚難認「原處分一」有違反行政程序法第111條第6款「未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限」之情事。至於原告指摘作為原處分一基礎之74年公告，係由不具權限之訴外人金門縣政府為之、公告前被告未實質調查系爭土地是否屬無主土地、被告未能提出已合法公告之證明等各項違法性疑義，尚需深入審查，並非任何人一望即可獲知原處分一有重大明顯瑕疵，揆諸前開說明，亦難據以認為原處分一為無效。
（三）綜上，原處分一並無行政程序法第111條第6款、第7款之無效事由，原告起訴請求確認原處分一無效為無理由。至於原告請求確認原處分二無效部分，因起訴前未經向被告請求確認無效，為不合法。均應駁回。
（四）本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法均於本件判斷不生影響，爰不一一贅述。又，關於原處分二部分，原告起訴不合法，程序不合，實體不究，是原告具狀請求再開言詞辯論調查81年重測時何人到場指界，核無必要，併此敘明。
六、本件原告之訴一部為無理由，一部為不合法，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國106年3月28日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法官許瑞助
法官許麗華法官洪慕芳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國106年3月28日
書記官陳又慈