臺北高等行政法院107年度訴字第562號判決

裁判字號：臺北高等行政法院107年訴字第562號判決

裁判日期：民國107年12月27日

裁判案由：考試

臺北高等行政法院判決
107年度訴字第562號107年12月13日辯論終結原告 王傳全 訴訟代理人 陳穩如 律師被告考試院代表人 伍錦霖 訴訟代理人 陳莉瑩
詹琇蓉 上列當事人間考試事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。（第2項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。（第3項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。……。」行政訴訟法第111條第1項、第2項、第3項第2款定有明文。本件原告起訴時原聲明:「1、確認被告考試院於79年4月27日所核發（七七）全高字第1126號考試院高等考試及格證書有效存在。2、確認被告考試院於79年4月27日所核發（七七）全高字第1126號考試院高等考試及格證書是原告依法以公務員身分完成實務訓練後依法發給。」嗣於107年12月13日言詞辯論程序變更訴之聲明為：「1、確認被告考試院於79年4月27日所核發（七七）全高字第1126號考試院高等考試及格證書有效存在。
2、確認前列高等考試及格證書發給時(79年4月27日)，依法原告已完成公務人員考試所應具備之訓練。3、確認原告於79年4月27日已取得高等考試分發時(78年1月27日)所列職缺之公務人員身分及任用資格。」原告雖變更聲明，惟其請求之基礎不變，被告亦無異議而為本案之言詞辯論，爰依前揭規定予以准許。
二、事實概要原告前應77年全國性公務人員高等考試機械工程職系輪機工程科（下稱77年高考輪機科）考試及格（核發及格證書日期：79年4月27日)。原告分發至中國造船股份有限公司（下稱中船公司）任職工程員及工程師等職務，並於94年間自中船公司轉至經濟部水利署任職， 銓敘 部以94年5月17日部銓一字第0942486377號函，認原告應先經試用，及原告於中船公司年資因不具公務員身分，故無法採計提敘俸級。原告認其既經公務人員高等考試及格，取得考試及格證書當時應已取得公務人員身分，故於107年3月13日函請被告確認79年4月27日所發(七七)全高字第1126號「考試院高等考試及格證書」，係其依法以公務人員身分完成基礎及實務訓練且成績及格後所發給之證書，經被告於107年3月29日以考臺組壹二字第1070002083號書函復略以「……經查台端係應77年全國性公務人員高等考試機械工程職系輪機工程科考試及格，經被告核發(七七)全高字第1126號高等考試及格證書，……台端應已完成該項考試程序，具公務人員任用資格，至訓練期間因尚未完成考試程序，自不具備公務人員任用資格。另公務人員考試及格如分發至公營事業機構服務者，係依主管機關所訂之人事規章審查資格及核派，台端身分屬性及是否具公務員身分，應依各公營事業機構之管理規章予以認定。」原告不服，提起本件確認訴訟。
三、原告主張略以：
(一)原告於77年參加考試院所舉辦高等人員考試及格錄取得，經人事行政局分發並現缺訓練，於79年4月27日取得高等考試及格證書，自斯時起，原告顯已具備公務人員之任用資格，其後如有派任，已無須再行經過試用、訓練之程序。原告係現缺訓練，易言之，除有受訓不合格之情事外，原告係以公務員之身分接受訓練，並於訓練完成取得成績合格後，由考試院依法發給證書，由行政院人事行政局於78年1月27日以七十八局貳字第2130號函發予原告之函文，其說明已敘明：
「一、台端應七十七年公務人員高等考試……經現場公開分配至中國造船公司佔缺實施實務訓練。二、台端所選職缺，係屬現缺，應於基礎訓練結束後十日內，持本書函逕往實務訓練機關學校報到，接受實務訓練，並以實際報到日為實務訓練開始實施日期。」，可知，原告之職務為現缺，易言之，該缺必公務人員職缺，始會經由考選部高等人員考試及格錄取後分發到任，是原告係以公務人員之身分受訓並任職於中船公司，並無疑義。
(二)依據憲法、公務人員考試法等公務人員任用相關法律，經考試院按考試程序考選進用者，所任必為公務人員之職務，同時賦有該職務之身分：原告既係參加被告考試院所舉辦之公務人員考試錄取，又經人事行政局依原考試所列職缺分發至當時仍屬國營事業之中國造船公司任職，則當時該職缺自當屬公務員身分之工作，始符合考試院憲定職權及法律規定。被告既肯認原告已按公務人員考試法完成考試所應具備之程序，並因而發給公務人員高等考試及格證書，即已肯認原告以該被分發之職務完成實務訓練並核定及格，完成實務訓練後依原分發辦法規定續以該職缺任用當然同時取得該職務之公務員身分。今若否認該項考試所列職務不具公務員身分，則整個考試程序必有違法或錯誤；被告既負公務人員考試之權責，自當指明與法不合之所在？如若機關或原告並無違法，則原告自當有此憲賦權利。
(三)原告應被告所舉辦之考試被分發至中船公司，卻因該公司違法且無效之行政規則，被認定不具公務員身分，顯然導致同樣經公務人員考試進用，卻因被分發至不同之國營事業，而有基本身分差異，而有違信賴保護原則及平等原則。又被分發機構內部規定能據以否定公務人員考試之職缺是否具公務員身分？如是，豈不完全否定其上位機關即被告考試院所定之考試規定，顯屬矛盾。綜上，如認原告所任職缺係不具公務員身分之職缺，則不僅有違憲法第86條規定，亦有違憲法平等原則中「相同事務應為相同處理之原則」，及憲法第7條所保障人民在法律上地位實質平等之意旨。且經公務人員高等考試及格並經行政院人事行政局分發任用，竟因個別機構內部違法且無效之規定，而無公務人員身分，亦有違信賴保護原則等語。並聲明：1、確認被告考試院於79年4月27日所核發（七七）全高字第1126號考試院高等考試及格證書有效存在。2、確認前列高等考試及格證書發給時(79年4月27日)，依法原告已完成公務人員考試所應具備之訓練。3、確認原告於79年4月27日已取得高等考試分發時(78年1月27日)所列職缺之公務人員身分及任用資格。
四、被告抗辯略以：
(一)公務人員考試錄取人員於(實務)訓練期間，無論占缺與否，均尚未正式取得公務人員任用資格，有關原告主張其係以公務員身分完成實務訓練，於法無據。原告前應77年全國性公務人員高等考試及格後分發至中船公司服務，嗣於94年1月27日任經濟部水利署北區水資源局副工程司，向銓敘部申請採計曾任中船公司工程師等職務年資提敘俸級，該任用案經銓敘部上開94年5月17日函銓敘審定「准予權理」，並備註以，原告係以薦任第六職等先予試用資格權理薦任第七職等，其曾任中船公司年資依中船公司管理辦法第9條規定不具公務員身分，核與公務人員俸給法等相關規定不符，爰無法採計提敘俸級。原告不服上開銓敘部函，陸續提起復審及行政訴訟，經最高行政法院97年度判字第1042號判決駁回，訴訟標的已判決確定。嗣原告提起再審、追加再審之訴、抗告等，亦分別經裁定駁回在案。
(二)依公務人員任用法第20條第1項，乃屬考試及格後初任公務人員之試用規定，與取得考試及格證書二者尚屬有間。另有關原告指稱銓敘部要求其「先予試用」，試用合格後卻未再依規定報請被告發給證書云云，按前開公務人員任用法第20條第3項規定：「試用人員於試用期滿時，由主管人員考核其成績，送考績委員會審查，經機關長官核定後，填具公務人員試用期滿成績銓敘審定書表，依送審程序，報請銓敘部銓敘審定。」原告所述其試用合格後，被告未再發給考試及格證書云云，應係其個人之誤解等語，以資抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
五、本院之判斷：
(一)依行政訴訟法第6條第1項之規定，確認訴訟以確認行政處分無效、確認公法上法律關係成立或不成立及確認已解消之行政處分違法等三種類型為限；其中確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，則以「公法上之法律關係」為確認之對象。又所謂「公法上法律關係」乃指特定生活事實之存在，因法規之規範效果，在兩個以上權利主體間所產生之權利義務關係，或產生人對權利客體之利用關係。又行政法上法律關係之成立有直接基於法規規定者，亦有因行政處分、行政契約或事實行為而發生者，但法規、行政行為、契約條款及事實行為均非法律關係之本身，而係法律關係發生之原因，皆不得以其有效或存在與否作為確認訴訟之標的。倘當事人以非行政處分或非公法上法律關係為確認訴訟之標的，則不合上開確認訴訟之法定類型，即屬行政訴訟法第107條第1項第10款規定起訴不合程式或不備其他要件（最高行政法院100年度裁字第1960號裁定意旨參照）。
(二)經查，本件原告聲明中「確認被告考試院於79年4月27日所核發（七七）全高字第1126號考試院高等考試及格證書有效存在」、「確認前列高等考試及格證書發給時（79年4月27日），依法原告已完成公務人員考試所應具備之訓練」及「確認原告於79年4月27日已取得高等考試分發時（78年1月27日）所列職缺之公務人員任用資格」三部分，不論證書是否有效存在？原告是否完成應具備之訓練？及原告是否取得所列職缺之任用資格，均為事實問題，為認定原告何時起具有公務員身分前提，但非法律關係本身，故皆不得以其事實存否為確認訴訟之標的，原告本件起訴非屬上開確認訴訟之法定類型，應認其起訴係不備要件，此部分起訴為不合法。
(三)另查，原告於94年1月27日自中船公司轉至經濟部水利署任職，有銓敘部以94年5月17日部銓一字第0942486377號審定函附卷可憑（見本院卷第18頁)。按本件考試及格證書於79年4月27日核發當時，公務人員任用法第20條第1項規定：「初任各官等人員，未具與擬任職務職責相當之經驗一年以上者，得先予試用一年，試用期滿成績及格，予以實授。成績不及格者，由任用機關分別情節，報請銓敘機關延長試用期間，但不得超過六個月。延長後仍不及格者，停止其試用。試用成績特優者，得縮短試用期間，惟不得少於六個月。」94年1月27日當時之公務人員任用法第20條第1項規定：「初任各官等人員，未具與擬任職務職責程度相當或低一職等之經驗六個月以上者，應先予試用六個月，並由各機關指派專人負責指導。試用期滿成績及格，予以實授。」均可知，非取得考試及格證書即取得公務人員身分，尚須被分發任用公務人員職缺，始能取得公務人員身分。又公務人員任用法與公務人員考試法為不同法律，公務人員考試法及其施行細則有關公務人員經考試及格並訓練完成後即發與及格證書之規定，與取得公務人員身分有間，原告主張依公務人員考試法第21條，及其施行細則第19條規定，經考選部所舉辦考試錄取並及格人員，即已取得公務人員身分，其後如有派任，已無須再行經過試用、訓練之程序云云，與公務人員任用法第20條第1項規定不合，應有誤會。
(四)承上，原告固然取得公務人員高等考試及格證書，然何時取得公務人員身分，其判斷須視其何時被分發任用公務人員職缺；公務人員任用法第5條第1、2、3項規定：「公務人員依官等及職等任用之。官等分委任、薦任、簡任。職等分第一至第十四職等，以第十四職等為最高職等」是公務人員職缺之特徵為具有官等、職等；同法第33條規定：「教育人員、醫事人員、交通事業人員及公營事業人員之任用，均另以法律定之。」故該特種人事的任用，以其他法律定之，惟公營事業人員之任用未定專屬法律，其職缺是否為公務人員職缺，即須綜合觀察，該公營事業所訂之人事規章，亦為重要之參考依據。原告取得本件考試及格證書後，被分派到中船公司任職，原告在中船公司之任職，是否為公務人員職缺？大法官釋字第305號解釋略以：「公營事業依公司法規定設立者，為私法人，與其人員間，為私法上之契約關係……至於依公司法第27條經國家或其他公法人指派在公司代表其執行職務或依其他法律逕由主管機關任用、定有官等，在公司服務之人員，與其指派或任用機關之關係，仍為公法關係。」及中船公司章程第1條規定：「本公司依照中華民國公司法股份有限公司之規定組織之，……」中船公司管理辦法第9條規定：「中船公司之副總經理及以下之從業人員採用聘僱制度，不具公務員身分。」可知，中船公司係依公司法設立之私法人，該公司與所屬副總經理及以下從業人員均屬私法聘僱契約，不具公務員身分（最高行政法院97年度判字第1042號判決意旨參照)，亦非公務員兼具勞工身分。而原告於78年2月至94年1月在中船公司係擔任工程師職務，惟並非國家或其他公法人指派在中船公司代表執行職務或依其他法律逕由主管機關任用、定有官等，而在中船公司服務之人員，亦為原告所不爭，則依前揭說明，原告與中船公司間係屬私法契約關係，其任職中船公司期間，應不具備公務員身分，亦非公務員兼具勞工身分。原告縱為依法考試及格並經人事行政局分發至中船公司任職，此屬中船公司聘僱從業人員之進用方式之一，仍無改於進用後，原告與中船公司間為私法上契約關係，而不具公務員身分。從而，原告主張其於中船公司任職期間已具公務員身分云云，並非可採。從而，原告於本件考試及格後，分發至中船公司工作，其於中船公司任職期間不具公務員身分，故原告聲明確認其分發當時已取得高等考試所列職缺之公務人員身分，為無理由，應予駁回。
(五)原告為依法考試及格並經人事行政局分發至中船公司任職，屬國營事業中船公司聘僱從業人員之進用方式之一，有其時代背景，原告參加公務人員考試及格，分發後竟未取得公務人員身分，固然悖於原告期待，但是否為公務人員職缺，應綜合研判，有如前述，非因參加公務人員考試及格所分發之職缺，即必然為公務人員職缺。原告所舉人事行政局會議紀錄、公務人員懲戒委員會議決書、行政院釋示亦均有其時空背景，況為行政機關之見解，不能拘束本院對法律之解釋適用。原告主張其分發至中船公司任職，係經由考選部高等人員考試及格錄取後分發到任，該缺必公務人員職缺，如此始符合考試院職權及法律規定，否則整個考試程序必有違法或錯誤，及經濟部認定原告任職中船期間不具公務員身分，乃 烏龍 誤解云云，均為其主觀見解，為本院所不採。至於同樣應公務人員考試及格，有人分發公務人員職缺，有人分發非公務人員職缺，是否有悖平等原則或違反信賴保護原則，為另一問題，與本件原告任職於中船公司是否為公務人員職缺之判斷無關，是均無法為原告有利之認定。另原告提出其他中船公司退休人員有取得公務人員退休證者(見本院卷第333頁)，惟其取得之背景事由不明，中船公司之核發行為亦不拘束本院見解，尚難遽為原告有利之認定，附此敘明。
六、綜上所述，本件原告之訴為一部不合法、一部無理由，為求卷證齊一，爰以更慎重之判決駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為一部不合法、一部無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國107年12月27日
臺北高等行政法院第七法庭
審判長法官陳金圍
法官許麗華法官吳俊螢
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國107年12月27日
書記官王月伶