裁判字號：臺北高等行政法院102年訴字第991號判決
裁判日期：民國102年12月12日
裁判案由：公職人員利益衝突迴避法
臺北高等行政法院判決
102年度訴字第991號102年11月21日辯論終結原告福億營造有限公司代表人 張惠雅 （董事）訴訟代理人 郭蔧萱 律師被告法務部代表人 羅瑩雪 （部長）訴訟代理人 李易臻 上列當事人間公職人員利益衝突迴避法事件，原告不服行政院中華民國102年5月1日院臺訴字第1020132152號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件被告代表人原為 曾勇夫 ，訴訟中變更為 陳明堂 ，再變更為羅瑩雪，已據被告新任代表人陳明堂、羅瑩雪分別提出承受訴訟狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：緣被告以高雄市政府捷運工程局政風室主任○○○於民國（下同）97年7月31日起至100年3月1日止擔任高雄市政府教育局政風室主任，並自公職人員財產申報法97年10月1日修正施行起為公職人員利益衝突迴避法第2條所定之公職人員，其配偶張惠雅則自87年10月間起擔任原告之董事及代表人，故原告自97年10月1日起係屬同法第3條第4款規定之關係人，不得與○○○所監督之機關即高雄市立各級學校為承攬之交易行為，詎原告於○○○97年10月1日至100年3月1日任職期間，陸續與高雄市立國民中、小學為8件工程採購之承攬交易行為（詳如原處分附表所示），交易金額共計新臺幣（下同）3,988,428元，違反公職人員利益衝突迴避法第9條規定，乃依同法第15條規定，以101年11月22日法授廉利益罰字第10105024580號處分書（下稱原處分）處原告交易行為金額1倍之罰鍰3,988,428元。原告不服，提起訴願，遭決定駁回後，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張略以：㈠高雄市政府教育局政風室主任不具有監督教育局所屬各級學校之職權：
⒈依政風機構人員設置條例（101年2月3日修正為政風
機構人員設置管理條例）第5條關於政風機構掌理事項之規定，政風機構在機關內僅負責掌理相關政風事項，並未包含該機關內之人事管理、會計及相關主管業務等。
⒉另依高雄市政府教育局組織規程第9條：「本局下設各
級學校體育處、社會教育館、家庭教育中心，其組織規程另定之。」其中，體育處設有政風室，體育處政風室人員暨其辦理之政風業務，受教育局政風室指揮監督，乃政風機構人員設置條例第10條所明定。然教育局政風室對體育處下設之人事室、會計室及運動設施組等單位負責之人事管理、會計及主管業務等，並未經法定授予有指揮監督權，遑論擴及對整個體育處具有行政監督之職權；同理，雖高雄市政府教育局下設之各級學校未設政風機構，法定各級學校關於預防貪瀆不法之業務由教育局政風室統籌辦理，惟高雄市政府教育局政風室亦應對教育局所屬各級學校無法定行政監督之職權。
⒊再者，高雄市政府教育局所屬各級公立學校工程採購案
，不論在開標、履約管理或驗收等程序上，均未發現有政風人員參與學校工程採購案之監辦情形。復參據機關主會計及有關單位會同監辦採購辦法第3條規定：「本法第13條第1項所稱有關單位，由機關首長或其授權人員就機關內之政風、監查（察）、督察、檢核或稽核單位擇1指定之。無該等單位者，由機關首長或其授權人員就機關內部熟諳政府採購法令人員指定之。」足見機關（學校）辦理採購案，政風人員並無法定應在場監辦之職權。
⒋綜上，教育局政風室主任縱使依公職人員財產申報法規
定須申報財產，並受到公職人員利益衝突迴避法之規範，然教育局政風室主任或關係人應僅受限於不得與其所服務之機關為買賣、租賃、承攬等交易行為之規範，至於教育局政風室主任因未具有監督所屬各級學校之職權，原處分遽予裁罰，於法顯有未符。
㈡原告並無故意或過失：
依行政罰法第7條第1項規定，違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，方不予處罰。公職人員利益衝突迴避法雖於89年7月12日公布，然因宣導效果不彰，原告不知此規定，且原告依政府採購法參與投標時，亦未遭告知有違反公職人員利益衝突迴避法或其他涉及利益衝突之可能。系爭行為業經各學校依政府採購法相關法規及程序審查通過，原告主觀上自認具有承攬系爭事務之資格，無違反公職人員利益衝突迴避等違法情事，故縱認原告違反公職人員利益衝突迴避法第9條規定，惟因非出於故意或過失，即不應加以處罰。況張惠雅雖為原告董事，但任何承攬案均係由總經理或其他經理人依原告內部分層授權規定自行決定辦理，張惠雅無從知悉業務內容，對於系爭標案並無預見可能性，自無故意或過失可言。被告自始未證明原告有何違反行政法上義務之故意或過失，遽對原告為裁罰處分，顯有違誤。為此，提起本件訴訟，並聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
四、被告答辯略以：㈠公職人員利益衝突迴避法第9條規定之「受其監督之機關
」，依文義解釋及其立法原意，係指「受該公職人員監督之機關」，而非「受該公職人員任職之機關所監督之機關」，故凡依法屬該公職人員職權監督之機關，即為利益衝突迴避法所稱「受其監督之機關」，直接監督或間接監督均屬之。是以，該公職人員若依法有監督所屬機關之職權，其本人及其關係人自不得參與所屬機關及受其監督機關之買賣、租賃、承攬等交易行為。又該條所謂「監督」乃指有監督之權責而言，至於實際上是否於個案中參與監督則非所問，此有被告92年11月14日法政決字第0921119675號函釋、最高行政法院96年度判字第1121號判決及鈞院93年度訴字第3323號等判決意旨足參。
㈡依高雄市政府教育局組織規程第9條規定，該局下設各級
學校，故高雄市政府教育局為高雄市立各級學校之上級機關；又因公立各級學校未設政風機構，其關於預防貪瀆不法之業務，由上級機關政風機構統籌辦理，包括評估機關易滋弊端業務、研討具體防弊措施、追蹤管制防弊措施施行情形、協調修正不合時宜之法令規章及研析機關發生之貪瀆案件、訂定具體改進措施等內容，此有修正前政風機構人員設置條例第6條第1項規定可資參照。而採購業務為眾所周知之易滋弊端業務之一，政府採購法第12條及第13條分別規定機關辦理查核金額以上採購之開標、比價、議價、決標及驗收時，應於規定期限內，檢送相關文件報請上級機關派員監辦，辦理公告金額以上採購之開標、比價、議價、決標及驗收，除有特殊情形者外，應由其主（會）計及有關單位會同監辦；機關主會計及有關單位會同監辨採購辦法第3條則就上開所稱有關單位，明定由機關首長或其授權人員就機關內之政風、監查（察）、督察、檢核或稽核單位擇一指定之。另中央機關未達公告金額採購監辦辦法第2條亦規定：「機關辦理未達公告金額而逾公告金額10分之1之採購，承辦採購單位於開標、比價、議價、決標及驗收時，應通知機關首長或其授權人員指定之主（會）計或有關單位派員監辦。前項有關單位，指機關內之政風、監查（察）、督察、檢核或稽核單位。」依此，○○○依法令對於高雄市政府教育局所屬學校含採購業務在內有監督之職權，高雄市政府教育局政風室依法統籌辦理所屬學校之預防貪瀆不法之業務，教育局所屬學校自屬該局政風室就政風業務職掌上所監督之範圍，故各級機關學校確屬受○○○監督之機關。
㈢又所謂「監督」，依其文義，包含得為指揮、督導、監管
、視察、指正、考核、獎懲或審查行政作為適當與否而對其人員或事務具有影響力等情形，非僅限於組織法上有使用「指揮監督」之字樣為斷，組織內部所有事務只要有貪瀆不法之可能，均屬預防貪瀆不法業務之範疇。原告以教育局所屬學校未設政風機構，故無預防貪瀆不法之業務可供上級機關政風室統籌辦理等主張，實違政風機構設置之目的，顯屬刻意曲解法令之詞。
㈣原告雖係依政府採購法而獲得與各該學校交易之機會，但
政府採購法與公職人員利益衝突迴避法之立法目的及規範意旨截然不同，自不因交易行為係依政府採購程序辦理而成，即可阻卻違法；且行政院公共工程委員會早已將本法納入「廠商參與公共工程可能涉及之法律責任」資料中，於97年2月4日以工程企字第09700056250號通函各機關併同切結書納入招標文件辦理，原告參與公共工程，本應注意相關法令規範。又依原告所稱，其相關營運管理係由○○○之兄○○○負責，負責人登記為公職人員之配偶張惠雅，分屬公職人員○○○之2親等血親及配偶，皆為至親，而○○○擔任教育局政風室主任，包含公職人員利益衝突迴避法在內之相關陽光法案宣導、預防及不法事項發掘等相關業務均為其職掌內容，相較於一般人民，原告理應更能明瞭本法之相關規範，其以不知法律、欠缺違法故意為免責事由，不足採信。為此，求為判決：駁回原告之訴。
五、按「本法所稱公職人員，指公職人員財產申報法第2條第1項所定之人員。」、「本法所定公職人員之關係人，其範圍如下：一、公職人員之配偶或共同生活之家屬。二、公職人員之2親等以內親屬。三、公職人員或其配偶信託財產之受託人。四、公職人員、第1款及第2款所列人員擔任負責人、董事、監察人或經理人之營利事業。」、「公職人員或其關係人，不得與公職人員服務之機關或受其監督之機關為買賣、租賃、承攬等交易行為。」、「違反第9條規定者，處該交易行為金額1倍至3倍之罰鍰。」為公職人員利益衝突迴避法第2條、第3條、第9條、第15條所明定。次按97年10月1日修正施行（即現行法）之公職人員財產申報法第2條第1項第11款規定：「下列公職人員，應依本法申報財產：……十一、政風及軍事監察主管人員。」
六、查前揭事實概要所載各節，為兩造所不爭執，並有○○○公務人員履歷資料明細表、公職人員財產申報表、原告公司基本資料查詢（明細）、設立登記事項卡、變更登記表、董事及股東名單、系爭8件工程採購案之承攬交易資料（包括開標／決標紀錄、工程採購契約、驗收紀錄、工程結算驗收證明書、原告受領工程款開立之統一發票）、原處分、訴願決定等件在卷可稽，其事實堪予認定。又本件之主要爭執在於：原告負責人之配偶○○○擔任高雄市政府教育局政風室主任，對於系爭8件工程招標機關之各該國中、小學有無監督權責？被告以原告違反公職人員利益衝突迴避法第9條規定，依同法第15條規定，以原處分處原告交易行為金額1倍之罰鍰3,988,428元，有無違誤？
七、本院之判斷：㈠查○○○自97年7月31日起至100年3月1日止擔任高雄
市政府教育局政風室主任（原處分卷第12頁反面），自公職人員財產申報法97年10月1日修正施行起，為公職人員利益衝突迴避法第2條所定之公職人員，又因其配偶張惠雅自87年10月原告設立起即擔任原告之董事並為負責人（原處分卷第24～28頁），故原告自97年10月1日起係公職人員利益衝突迴避法第3條第4款規定之關係人，應無疑義。
㈡又利益衝突迴避法之立法目的係為促進廉能政治、端正政
治風氣，建立公職人員利益衝突迴避之規範，有效遏阻貪污腐化暨不當利益輸送（該法第1條規定參看），據此該法第9條所稱「受其監督之機關」，依文義解釋及其立法原意，應係指受該公職人員監督之機關而言，故而依法係屬該公職人員職權所及監督之機關，即為該法所稱「受其監督之機關」，直接監督或間接監督均屬之。是公職人員若依法有監督所屬機關之職權，其本人或其關係人自不得參與所屬機關及受其監督機關之買賣、租賃、承攬等交易行為（最高行政法院96年度判字第1121號、100年度判字第1055號判決意旨參照）。至所謂「監督」，乃指有監督之權責而言，有無在個案中實際參與監督，則非所問。
㈢經查，高雄市政府教育局組織規程暨編制表第9條明定「
本局之下設各級學校……」，是高雄市政府教育局為高雄市立各級學校之上級機關。又行為時（81年7月1日修正）政風機構人員設置條例第6條規定，未設政風處（室）之機關，其政風業務係由其上級機關之政風機構統籌辦理，故未設政風機構之高雄市立各級學校，依上開規定，其政風業務係由上級機關政風機構即高雄市政府教育局政風室統籌辦理，此由高雄市立專科以下學校校長等人之財產申報，均係依據公職人員財產申報法第4條第2款規定，以高雄市政府教育局政風室為受理申報機關，即足明之，並有○○○以高雄市政府教育局政風室主任身分決行通知高雄市立專科以下學校校長等應為財產申報之人遵期辦理定期申報之高雄市政府教育局政風室99年11月2日高市教政字第514號書函在卷可參（本院卷第90～97頁）。復依前揭政風機構人員設置條例第5條第3款規定，機關員工貪凟不法之預防、發掘及處理檢舉事項，乃政風機構所掌事項；而採購業務於辦理過程易生弊端，政府採購法第12條、第13條因此明定機關辦理查核金額以上採購之開標、比價、議價、決標及驗收時，應於規定期限內，檢送相關文件報請上級機關派員監辨，辦理公告金額以上採購之開標、比價、議價、決標及驗收，除有特殊情形者外，應由其主（會）計及有關單位會同監辨；並參以機關主會計及有關單位會同監辨採購辦法（依政府採購法第13條第4項授權訂定）第3條就所稱「有關單位」，明定由機關首長或其授權人員就機關內之政風、監查（察）、督察、檢核或稽核單位擇一指定之；另中央機關未達公告金額採購監辦辦法（依政府採購法第13條第2項授權訂定）第2條亦規定：「（第1項）機關辦理未達公告金額而逾公告金額10分之1之採購，承辦採購單位於開標、比價、議價、決標及驗收時，應通知機關首長或其授權人員指定之主（會）計或有關單位派員監辦。（第2項）前項有關單位，指機關內之政風、監查（察）、督察、檢核或稽核單位。」依此，被告認原告負責人之配偶○○○擔任高雄市政府教育局政風室主任，依法令對於高雄市政府教育局所屬各級學校政風業務（包括辦理採購業務貪凟不法之預防）具有監督權責，系爭8件工程招標機關之各該國中、小學係受○○○監督之機關，並無違誤。原告主張高雄市政府教育局長未將其對所屬機關指揮監督權限授權○○○行使，且高雄市政府教育局所屬各級學校工程採購案之開標、驗收或履約管理等程序未有政風人員參與，故而高雄市政府教育局政風室主任不具監督教育局所屬各級學校之職權云云，核不足採。
㈣高雄市政府教育局政風室就該局所屬各級學校之預防貪凟
不法業務既有統籌辦理及監督權限，高雄市立各級學校自屬原告負責人之配偶○○○所監督之機關，故原告自97年10月1日起係屬公職人員利益衝突迴避法第3條第4款規定之關係人，依法不得與高雄市立各級學校為承攬之交易行為，迺原告竟於97年10月1日至100年3月1日○○○任職高雄市政府教育局政風室主任期間，分別與原處分附表所示高雄市立中、小學校為系爭8件工程採購案之承攬交易行為，核已違反公職人員利益衝突迴避法第9條規定，至為明確。審諸行政院公共工程委員會已將公職人員利益衝突迴避法納入廠商參與公共工程可能涉及之法律責任資料中，並以97年2月4日工程企字第09700056250號函通知各機關併同切結書納入招標文件辦理，且原告參與系爭採購案所具投標廠商聲明書，其中項次10之聲明事項即已載明「本廠商就本採購案，係屬公職人員利益衝突迴避法第2條及第3條所稱人員或其關係人，涉及違反公職人員利益衝突迴避法第9條『公職人員或其關係人，不得與公職人員服務之機關或受其監督之機關為買賣、租賃、承攬等交易行為』。【公職人員利益衝突迴避法第15條規定處該交易行為金額1倍至3倍之罰鍰】」（原處分卷第59、74、96、107頁），則原告就前揭構成公職人員利益衝突迴避法處罰及其基礎事實，自難諉為不知。況原告負責人張惠雅係○○○之配偶，2人為至親，而○○○擔任高雄市政府教育局政風室主任，包含公職人員利益衝突迴避法在內之相關陽光法案宣導、預防及發掘不法事項等相關業務均為其職掌內容，對於相關法令甚為熟稔，相較於一般人民，原告負責人張惠雅理應更能明瞭公職人員利益衝突迴避法之相關規範，遑論公職人員利益衝突迴避法於89年7月12日即經總統公布施行，迄本件行為時，該法施行已近10年，原告猶稱不知該法及相關規定，顯係推託之詞，實無足取，何況依行政罰法第8條規定，原告亦不得因不知法律而免除行政處罰責任，是原告以公職人員利益衝突迴避法宣導成效不彰，其不知相關規定，執為無違法故意之論據，要無可採。
㈤又原告雖係依政府採購法所定招標程序取得系爭8件工程
之承攬交易，惟政府採購法係為建立政府採購制度，依公平、公開程序之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質而制訂，利益衝突迴避法則係為促進廉能政治、端正政治風氣、遏阻貪污腐化及不當利益輸送，因而規範依法應申報財產之公職人員及其關係人不得為一定之行為，以免瓜田李下及不當利益輸送，二者立法目的及規範意旨截然不同，自不因系爭8件承攬交易行為係依政府採購程序所為，即得據為公職人員利益衝突迴避法違法阻卻事由，故原告以其係依政府採購法參與投標，決標時未受告知有違反公職人員利益衝突迴避法或其他涉及利益衝突之可能，做為其欠缺主觀故意之理由，亦非可採。從而，被告以原告違反公職人員利益衝突迴避法第9條規定，並具有故意之責任要件，依同法第15條規定，以原處分處原告法定最低倍數即交易行為金額1倍之罰鍰3,988,428元，於法尚無不合。
八、綜上所述，原告所訴各節，均非可採，原處分並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
九、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
十、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1項前段，判決如主文。中華民國102年12月12日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法官王碧芳
法官陳秀媖法官程怡怡
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國102年12月18日
書記官張正清