裁判字號：臺灣桃園地方法院103年簡字第34號判決
裁判日期：民國103年10月03日
裁判案由：都市計畫法
臺灣桃園地方法院行政訴訟判決103年度簡字第34號
民國103年10月3日辯論終結原告 周信安 被告桃園縣政府代表人 吳志揚 訴訟代理人 陳河泉 律師上列當事人間都市計畫法事件，原告不服內政部民國102年11月21日台內訴字第0000000000號訴願決定（案號：0000000000），前向台北高等行政法院提起行政訴訟，經該院於民國103年2月10日以103年度訴字第42號裁定將案件移送本院，本院判決如下：
主文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件係原告因不服行政機關所為新台幣（下同）40萬元以下罰鍰之處分而涉訟，依行政訴訟法第229條第1項及第2項第2款規定，應由地方法院行政訴訟庭為第一審管轄法院，並適用簡易程序，合先敘明。
二、事實概要：緣原告（為泰國人）於桃園縣楊梅市○○○路○段○○○號建築物（下稱系爭建物）開設「勝泰古式舒壓生活館」，系爭建物位於乙種工業區，經被告聯合查報小組於民國102年4月24日派員赴該址稽查，認定系爭建物作「健身服務業」（按摩業）使用，涉及違反都市計畫法臺灣省施行細則第18條規定，被告以102年6月14日府城行字第0000000000號函請原告陳述意見，原告於102年6月20日以書面陳述意見。案經被告仍認原告違反都市計畫法臺灣省施行細則第18條規定，乃依都市計畫法第79條規定，以102年8月5日府城行字第00000000000號裁處書（下稱原處分）處原告新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並立即停止違規使用。原告不服，以已申辦商業登記經政府核准在案（JZ99110瘦身美容業），及其業於102年5月7日向工商登記辦理歇業，被告裁處與事實不符，請求撤銷原處分等語為由，提起訴願，經內政部以10
2年11月21日台內訴字第0000000000號訴願駁回，原告就罰鍰部分仍有不服，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張略以：ꆼ被告聯合查報小組於102年4月24日稽查當日為何未通知場
所違反都市計畫法？當時只通知本場所要改善隔間防火材料的問題，原告認為不符合成本就向工商登記單位辦理歇業。又原告已於102年5月7日向工商登記辦理歇業，被告卻於
102年6月14日在原告歇業一個多月後以原告違反都市計畫法裁罰。申辦商業登記時有付給政府機關系爭建物的使用執照等文件，才領到商業登記書，且依照目前土地的實際使用狀況，系爭建物旁的整排房屋都是用來開設商店而營業使用，都沒被裁罰，卻僅裁罰原告。原告為在台居住之外籍人士，為謀生活而開設個人工作室，均係依照中華民國的法律規定，但無法瞭解所有詳細的法規，所以才認為拿到商業登記證書就行。被告未盡告知之責，讓原告花錢裝潢開業後卻又告知違法不得營業，導致原告血本無歸。
ꆼ原告店內之營業內容，實際上為推拿，原告與女友（店由原
告開設，實際多由女友在店內經營）均受過整復推拿之職業訓練，原告女友並領有傳統整復推拿師證書（有提出相關證明書在卷可憑），當初去申請商業登記時，因被告承辦人員說沒有整復推拿的登記項目，所以要原告改以「瘦身美容業」登記。推拿與按摩是不同的。
ꆼ聲明：原處分及訴願決定均撤銷。訴訟費用由被告負擔。
四、被告抗辯略以：ꆼ按都市計畫法第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或
建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。…」次按都市計畫法臺灣省施行細則第18條規定：「乙種工業區以供公害輕微之工廠與其必要附屬設施及工業發展有關設施使用為主，不得為下列建築物及土地之使用。但公共服務設施及公用事業設施、一般商業設施，不在此限：ꆼ第19條規定限制之建築及使用。ꆼ經營下列事業之工業：…。ꆼ供前款第一目、第二目、第六目及第七目規定之物品、可燃性瓦斯或電石處理者。ꆼ其他經縣（市）政府依法律或自治條例限制之建築物或土地之使用（第1項）。前項所稱工廠必要附屬設施、工業發展有關設施、公共服務設施及公用事業設施、一般商業設施，指下列設施：ꆼ工廠必要附屬設施：…。ꆼ工業發展有關設施：…。ꆼ公共服務設施及公用事業設施：…。ꆼ一般商業設施：ꆼ一般零售業、一般服務業及餐飲業：其使用土地總面積不得超過該工業區總面積5％。ꆼ一般事務所及自由職業事務所：其使用土地總面積不得超過該工業區總面積5％。ꆼ運動設施：其使用土地總面積不得超過該工業區總面積5％。ꆼ銀行、信用合作社、農、漁會信用部及保險公司等分支機構：其使用土地總面積不得超過該工業區總面積5％。ꆼ大型展示中心或商務中心：使用土地面積超過一公頃以上，且其區位、面積、設置內容及公共設施，經縣（市）政府審查通過者。ꆼ倉儲批發業：使用土地面積在一公頃以上五公頃以下、並面臨12公尺以上道路，且其申請開發事業計畫、財務計畫、經營管理計畫，經縣（市）政府審查通過者。ꆼ旅館：其使用土地總面積不得超過該工業區總面積5％，並以使用整棟建築物為限。前項第一款至第四款之設施，應經縣（市）政府審查核准後，始得建築；增建及變更使用時，亦同…。」，復依桃園縣違反都市計畫土地使用分區管制罰鍰裁量基準第1點：「為使違反都市計畫法第79條案件之裁罰符合比例原則及平等原則，特依行政程序法第159條第2項第2款規定訂定本基準。」，第
2點：「違反都市計畫法第79條案件之罰鍰裁量基準如附表。」（未滿1500平方公尺：罰鍰金額6萬元）。
ꆼ本件原告於系爭建物開設「勝泰古式舒壓生活館」位於乙種
工業區，經被告聯合查報小組於102年4月24日派員赴該址稽查發現系爭建物作「健身服務業」（按摩業）使用，此有
102年4月24日桃園縣政府建築物安全之構造及設備檢查紀錄表、被告聯合查報小組稽查現場紀錄表附卷可稽，原告於系爭場所經營按摩業之事實洵堪認定。因「健身服務業」（按摩業）非屬都市計畫法臺灣省施行細則第18條所列供公害輕微之工廠與其必要附屬設施、工業發展有關設施、公共服務設施、公用事業設施、一般商業設施，是被告認原告違反該條規定，乃依都市計畫法第79條規定，以原處分裁處原告
6萬元罰鍰，並立即停止違規使用，揆諸首揭法條規定，並無不合，應予維持。原告稱：其不瞭解都市計畫法法規，以為拿到商業登記證書就屬合法等語，惟主管機關核發商業登記證，並不表示該營業場所即已符合都計、建管、消防、衛生等法令規定，有無商業登記與是否違反都市計畫法係屬二事，再則「不得因不知法規而免除行政處罰責任」，行政罰法第8條前段亦定有明文，是原告之主張並無理由。至原告主張：其實際上係屬「傳統整復推拿業」一節，惟依照前述法規，不論是按摩業、美容瘦身業、傳統整復推拿業等，都不能設於乙種工業區，故原告此主張對於原處分並無影響。ꆼ又原告主張：已申辦商業登記經政府核准在案一節，查商業
登記與是否違反都市計畫法係屬2事，而商業實際經營之營業場所應符合都計、建管、消防、衛生及目的事業主管機關等法令規定；另原告稱：102年5月7日就向商業登記辦理歇業，被告裁處與事實不符一節，查被告102年6月14日府城行字第0000000000號函請原告陳述意見及102年8月5日府城行字第00000000000號裁處書，皆係處罰原告歇業前之違規行為，並非裁罰歇業後之行為，自不得僅因事後已歇業而免除其先前已違規之行政責任。
ꆼ至原告所稱：系爭房地附近是否亦另有違反都市計畫法規定
之情事？應屬另事，與本件並無關連，原告不得以他人是否違規受罰，作為其本件得以免罰之藉口。
ꆼ據上，被告於都市計畫法乙種工業區內，違反土地使用分區
管制規定，違規從事按摩使用，已違反都市計畫法台灣省施行細則第18條規定，被告依都市計畫法第79條第1項規定及依桃園縣違反都市計畫土地使用分區管制罰鍰裁量基準規定，裁罰原告，認事用法均無違誤。
ꆼ聲明：原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。
五、本院之判斷：ꆼ前開事實概要欄所載之事實，除後列之兩造爭點外，餘為兩
造所不爭執，並有被告所提原處分卷及訴願機關內政部所提訴願卷內之相關證物、資料等（詳後述）在卷可參，足信屬實。
ꆼ依兩造所述，可知本件爭點應為：被告依都市計畫法第79條規定，裁處原告6萬元罰鍰，有無理由？茲析論如下：
1.都市計畫法第1條規定：「為改善居民生活環境，並促進市○鎮○鄉街有計畫之均衡發展，特制定本法。」、第3條規定：「本法所稱之都市計畫，係指在一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃而言。」、第5條規定：「都市計畫應依據現在及既往情況，並預計25年內之發展情形訂定之。」、第6條規定：「直轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」，第36條規定：「工業區為促進工業發展而劃定，其土地及建築物，以供工業使用為主；具有危險性及公害之工廠，應特別指定工業區建築之。」，第79條（自91年12月11日修正迄今）第1、2項規定：「Ⅰ都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔（第1項）。Ⅱ前項罰鍰，經限期繳納，屆期不繳納者，依法移送強制執行（第2項）。」。
2.再者，都市計畫法臺灣省施行細則（此係依都市計畫法第85條授權，於89年12月29日制訂）第14條第1項規定：「都市計畫範圍內土地得視實際發展情形，劃定下列各種使用區，分別限制其使用：ꆼ住宅區。ꆼ商業區。ꆼ工業區：ꆼ特種工業區。ꆼ甲種工業區。ꆼ乙種工業區。ꆼ零星工業區。ꆼ…。…」，同施行細則第18條第1、2項規定：「Ⅰ乙種工業區以供公害輕微之工廠與其必要附屬設施及工業發展有關設施使用為主，不得為下列建築物及土地之使用。但公共服務設施及公用事業設施、一般商業設施，不在此限：…（第
1項）。Ⅱ前項所稱工廠必要附屬設施、工業發展有關設施、公共服務設施及公用事業設施、一般商業設施，指下列設施：…ꆼ一般商業設施：ꆼ一般零售業、一般服務業及餐飲業：其使用土地總面積不得超過該工業區總面積5％。…（第2項）」。
3.由上開都市計畫法、都市計畫法臺灣省施行細則之各該規定，可知政府對於都市計畫範圍內之土地，固得劃定各種使用區，分別限制其使用，對於違反法令限制者，並得處罰其土地或建築物所有權人、使用人等，然其中經劃定為「工業區」者，尚可區分為：ꆼ特種工業區、ꆼ甲種工業區、ꆼ乙種工業區、ꆼ零星工業區，又其中「乙種工業區」之土地，依上開施行細則第18條第1、2項之規定，除「供公害輕微之工廠與其必要附屬設施及工業發展有關設施使用為主」以外，仍得為「一般商業設施」之使用，而所謂之一般商業設施，則係指一般零售業、一般服務業及餐飲業。從而，在乙種工業區之土地，並非完全不得為商業設施之使用，而仍可為一般服務業之使用。則究竟「一般服務業」的範圍、項目為何，即屬事關重大（因事涉是否將受到「6萬元以上30萬元以下罰鍰」之裁罰或其他處罰）。惟查，究竟上開施行細則所指之「一般服務業」內容為何，上開施行細則並無規定，經法官依司法院建置之法學檢索系統查詢，亦查無相關規定。據此可知，如係一般民眾欲查得或知悉相關規定，必定更加困難。是本件原告主張：其不知在系爭建物開設傳統整復推拿業（或被告所認定之按摩業）係違法一情，尚非無據。
4.於本件審理過程中，經本院詢問後被告固提出桃園縣政府所發布公告之「桃園縣都市計畫甲、乙種工業區申請設置公共服務設施、公用事業設施暨一般商業設施審查要點」1份，觀諸該要點第1條規定「本要點依據都市計畫台灣省施行細則第18條第3項訂定之」，該要點第5條並規定「…各目申請案之核准條件如附表一、二」，而此要點第5條之所指之附表，則再經桃園縣政府另訂有「（附表一）桃園縣都市計畫甲、乙種工業區土地設置公共服務設施及公用事業設施申請案件核准條件表」、「（附表二）桃園縣都市計畫甲、乙種工業區土地設置一般商業設施申請案件核准條件表」（見本院卷第100至102頁），而依上開附表二，就一般服務業則臚列有62種行業別（見本院卷第102頁背面），被告表示：在附表二中有列出之行業才能開設於乙種工業區，未列於附表中的行業就不行等語。據上可知，上開影響人民權益重大（事涉6至30萬元之罰鍰及相關裁罰）之規定，卻係由被告依施行細則（非屬法律）之再授權而以審查要點之方式公告，先暫且不論被告之前揭審查要點有無違反「禁止再委任」原則（即受委任者不得再委任，詳參 吳庚 所著「行政法之理論與實用」（增訂十二版）第277頁），然前述層層疊疊之規定方式，使一般人民難以查詢、理解，顯然違反授權明確性原則，亦有違行政程序法第5條「行政行為之內容應明確」之規定，已有瑕疵。
5.再查，依原告所提系爭建物之使用執照（參北高行卷第19頁），其上「使用分區」欄已記載為「工業區」。原告主張：其當初向被告申請營利事業登記時，即已提出系爭建物之使用執照（起訴狀載為「土地使用權副本」，據原告於本院審理中表示，此即指使用執照）等相關文件，經被告審查15日後，才獲准登記，如有違法，為何被告當初審查後並未告知卻仍核准商業登記，等原告已花錢裝潢及營業後，才告知違法，導致原告血本無歸等情（詳參北高行卷內之起訴狀及原告在本院歷次開庭所述），對此，被告訴代雖表示：原告係於起訴時始提出上開使用執照為證物，又經詢問及調閱當初原告申請商業登記時之相關資料卷宗裡，並無系爭建物之使用執照，且使用執照並非申請商業登記之應備證件等語。惟查，原告自起訴之初即 陳明 「係於當初向被告申請時即提出建物使用執照」一情，且查，在訴願機關所提出之訴願卷第48頁即附有該建物使用執照影本1份，是足認被告前述「原告係於起訴時始提出建物使用執照」一情，已難採信。反觀原告所主張之各項情節，經查證後均屬真實，以下舉3例來說明：例如，ꆼ原告於起訴之初即陳明：被告人員曾前往系爭建物現場稽查2次，第一次沒說有問題，第二次才說有問題且要開罰之情，對此，卷內之文件原並不明確，惟經調查相關資料後，確認原告所述屬實（查：被告確曾派員於102年1月2日、102年4月24日先後兩次至系爭建物稽查，惟第一次稽查時並未認定有違法，第二次稽查時則認定有違法，事後並為本件裁罰）；又例如，ꆼ原告另主張：當初我向被告申請商業登記後，在核准登記之前，被告就有派人到現場店址來檢查，然當時並未說我有違規一情（原告最早於訴願書即已提及此情，詳見訴願卷第36頁），對此，被告原先所提供給法院之原處分卷內並無此項資料，經本院請被告再予查明，被告始提出「桃園縣強化治安顧慮行業申請商業登記/變更案件現場會勘記錄表」（見本院卷第118頁），顯示：桃園縣政府工商發展局工商登記科，於101年5月4日（查原告申請商業登記日期為101年5月2日，見本院卷第
118頁背面之申請書，經核准設立日期是101年5月16日）確曾至原告店址現場會勘。又例如，ꆼ原告主張：其店內之營業內容實際為推拿，原告與女友均受過整復推拿之職業訓練，原告女友並領有傳統整復推拿師證書，當初原告去申請商業登記時，因被告承辦人員說沒有整復推拿的登記項目，所以要原告改以「瘦身美容業」登記等語，對此，卷附之商業登記資料固顯示該店所登記之營業項目為「瘦身美容業」（本院卷第55頁），但被告原處分卷內並查無原告所述上開情節之相關資料，被告起初對此亦未說明，嗣於本院審理中，經查詢後始知，在原告申請商業登記時（101年5月2日）、及被告於101年5月16日核准登記時，當時經濟部公告之公司行號營業項目代碼表中，根本尚無「傳統整復推拿業」或「按摩業」之項目，上開兩營業項目係於101年6月28日始經經濟部公告增列（見本院卷第75頁），被告對此點嗣亦不爭執，是亦足認原告所述關於申請登記項目之情節堪予採信。故綜合上開事證，本院認為原告所為之各項陳述，確實具有一定程度之可信性。至於，被告雖稱：在申請卷宗內未見到建物使用執照一情，惟查，原告堅稱於申請之時確有提出建物使用執照，又參酌「商業登記申請辦法」之規定，建物使用執照並非法律所規定須提出之必要文件（此亦為被告之主張），是衡酌上開各項事證，本院認為原告當初應確實有提出建物使用執照，然因並非法定所需之必要文件，因此被告事後並未影印留存即行發還予原告。從而，縱使被告所留存之原告申請資料卷內並無建物使用執照，亦不影響本院認定原告於申請之時確有提出建物使用執照之心證。
6.據上，原告於申請商業登記之初，業已提出建物使用執照，上已載明土地之使用分區為「工業區」，而衡情被告機關之內部人員對於相關法令自應知之最詳，如依被告所述，按照桃園縣政府所公告之審查要點之附表二裡，並無原告當初申請營業登記之「瘦身美容業」（或按摩業、或傳統整復推拿業等）等項目，亦即該行業不得開設於工業區，則被告於審核時，理應將此情告知原告，亦不應准其為商業登記。對此，被告雖略稱：從98年4月13日以後，已廢除營利事業統一發證制度，改採登記與管理分離原則，所以取得商業登記不代表就一定符合相關法規，依廢止前之營利事業統一發證辦法第6條規定，主管機關各單位要審查稅捐、都計、建築、商業等事項（參本院卷第61頁），但因該辦法已經廢止，所以依照登記與管理分離原則，現在核准商業登記時，已不需要再一併審查稅捐、都計、建築、商業等事項；且被告機關核准商業登記時，發函給申請人的函文說明欄都有告知申請人的營業場所要符合都計、建管、消防、衛生及目的事業主管機關等的法令規定，並告知申請人可向營業場所所在地縣（市）政府之相關單位，申請查詢營業場所是否符合相關管制或管理規定等語（詳見本院卷第50至51頁之筆錄），此並有原告所提當初被告核准其商業登記之101年5月16日函文影本1份在卷可參（見本院卷第52頁），惟如前所述，原告於申請商業登記時，即已將記載土地使用分區為工業區之相關文件充分揭露、提供給被告，被告既仍有書面、形式審查之機制，而上開建物使用執照之記載亦無難以辨識或理解之情，則其於審查時未注意系爭建物坐落於工業區，仍核准原告之商業登記申請，事後始又稱原告之營業違反相關法令，且在未經廢止原告之商業登記前即逕行對原告加以裁罰，本院認為亦有違誠信原則。
7.再按，行政罰法第7條第1項規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」，同法第8條規定：「不得因不知法規而免除行政處罰責任。但按其情節，得減輕或免除其處罰。」。如前所述，關於乙種工業區所能設置之一般商業設施之項目，其法規之設置、公告方式讓一般民眾（甚至法官）難以查詢，則原告主張：不知其行為違法一情，並非無據。退步而言，縱認民眾有知法、守法之義務，不得以不知法規而免除行政處罰責任，然按諸前述各項情節，本院認為以本件原告身為外籍人士，其欲查詢、理解台灣的法令自比本國人更具難度，審酌其於營業前已先查詢相關法規，必須先向經濟部投資審議委員會辦理申請僑外投資、再將資金匯入本國銀行、並需向經濟部投資審議委員會申請資金審定等等（詳參本院卷第82至84頁、第121至122頁），之後再檢附各項資料向被告提出申請，足認其並非不欲守法之人，然因都市計畫土地之劃分與使用限制法令較非一般人所熟知，而前述被告公告之審查要點又非易於查詢，是本院認為依其情節，本件亦以免除原告之處罰為適當。
8.據上，被告未詳予審酌上情即對原告逕行裁罰，容有未當。
六、綜上所述，被告裁處原告所引據之構成要件內容，係來自於都市計畫法台灣省施行細則再轉授權所定之審查要點，使一般人民均難以查詢及知悉該影響人民權利之重要規定（甚至法官在法學檢索系統亦無法查得該審查要點），已有違授權明確性。再者，被告機關於審查原告之商業登記申請時，已知原告所欲登記之營業項目為「瘦身美容業」（或整復推拿業、按摩業），非在工業區可營業之行業，卻輕忽形式審查程序，忽視原告所提出上已記載「工業區」之建物使用執照，仍核准其商業登記，嗣後始以原告營業地點違法坐落乙種工業為由而對原告逕行裁罰，復有違誠信原則。且本院綜合審酌各項事證後，認為縱使原告之行為應予處罰，然依本案之情節，亦以免除原告之處罰為適當。故原處分對原告裁處罰鍰6萬元，尚有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合。原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國103年10月3日
行政訴訟庭法官周玉ꆼ
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀，上訴狀並應記載上訴理由，表明關於原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本），並應繳納上訴費新臺幣3千元。
中華民國103年10月3日
書記官辜伊琍