裁判字號：臺北高等行政法院103年訴字第967號判決
裁判日期：民國104年06月18日
裁判案由：土壤及地下水污染整治法
臺北高等行政法院判決
103年度訴字第967號104年5月21日辯論終結原告竹鶯企業股份有限公司代表人 朱嬌鸞 （董事長）訴訟代理人 林佳穎 律師被告新竹縣政府代表人 邱鏡淳 （縣長）住新竹縣竹北市○○○路○○號訴訟代理人 張訓嘉 律師
陳雅憶 律師 陳昌揚 上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國103年5月1日環署訴字第1030016370號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告經營之二重埔加油站【坐落於新竹縣○○鎮○○段593-1及594-1地號土地（下稱系爭593-1、594-
1地號土地），下稱系爭場址】從事油品販賣業務，經行政院環境保護署（下稱環保署）執行「加油站土壤及地下水污染調查計畫（第七期）」（下稱環保署第一次計畫，區分成
3個調查階段）之調查工作，分別於民國101年4月13日及同年8月31日派員前往系爭場址進行土壤、地下水採樣工作，樣品經檢測結果，土壤中苯最高為102毫克/公斤（mg/k
g）、甲苯最高為561mg/kg、二甲苯最高為826mg/kg及總石油碳氫化合物（TPH）最高為7,920mg/kg，均超過土壤污染管制標準（苯5mg/kg、甲苯500mg/kg、二甲苯500mg/kg、TP
H1,000mg/kg）；另地下水中苯為43毫克/公升（mg/L）、甲苯為72.2mg/L、總酚為0.309mg/L、萘為0.484mg/L及柴油總碳氫化合物（TPHd）為75.5mg/L，亦超出第二類地下水污染管制標準所定限值（苯0.05mg/L、甲苯10mg/L、總酚
0.14mg/L、萘0.40mg/L、TPHd10mg/L），案由被告判斷污染物質及位置之結果，認定系爭場址之土壤及地下水污染來源明確，爰依土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第12條第2項、第16條及第17條規定，以102年3月12日府環水字第1020100542號及第0000000000號公告（以下合稱原處分）系爭場址為土壤及地下水污染控制場址暨管制區，並認定原告為污染行為人，同時以102年3月14日府環水字第1020100544號函（下稱被告102年3月14日函）副送原處分影本予原告。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：㈠原處分之作成有瑕疵，新竹縣二重埔加油站土壤及地下水調
查結果摘要表（下稱調查結果摘要表）及美商傑明工程顧問（股）臺灣分公司所執行之「加油站土壤及地下水污染調查計畫（第七期）（乙）」（下稱調查計畫）並非被告依「行政院環境保護署土壤及地下水污染事件應變處理參考手冊【縣市政府版】查證作業程序」（下稱縣市政府查證作業程序）規定，在公告控制場址前查證之資料，僅係環保署委外調查之資料，並非依縣市政府查證作業程序所作之報告，僅係污染調查計畫；環保署「100-101年度土壤及地下水污染事件應變調查、查證及技術支援工作計畫【下稱環保署第二次計畫】新竹縣二重埔加油站場外污染調查報告」（下稱污染調查報告）才應係被告會同環保署進行之查證程序之查證計畫，惟上開查證計畫皆係原告被公告控制場址後之102年6月始作成，不得為原處分認定之依據。被告僅依調查結果摘要表、調查計畫作成處分並非適法；另按被證6之內部簽呈得知，被告乃援引調查結果摘要表作為超標之依據，並未自行查證，遽將原告102年1月16日竹鶯字第1020116001號函（下稱原告102年1月16日函）文斷章取義，解為「原告已坦承有漏油情況」，作為污染來源明確依據之認定。嗣後被告方提出污染調查報告表示排除是西鄰統一精工竹東加油站（下稱精工加油站）因素而確認污染係來自原告，可知原處分作成之際，被告未能確定污染來源。因此原告主張原處分
102年3月12日作成時，只能作出土污法第27條之應變措施認定，即非無據；且污染調查報告僅稱「推估洩漏源位置為井J00152附近之泵島區」，未指出何處洩漏，亦僅稱「建議……辦理應變必要措施及污染改善工作」等情，亦可推知，污染調查報告建議的應該是土污法第27條所指污染來源不明確之情形，而非污染來源明確應公告為控制場址之情形。
㈡訴願決定援引「場址污染範圍與管制區之劃定及公告作業原
則」（下稱場址公告作業原則）規定，認定原處分公告系爭594-1地號土地為控制場址應為適法云云，因無法律授權依據，不符合憲法第23條、司法院釋字第402號解釋意旨，無端限制人民權利，應屬無效；又按土污法第7條第5、7項規定，今實務上主管機關認定某土地為控制場址前，應依土污法第7條第5項給予採取應變必要措施之機會，依同條第
7項規定，應變必要措施採取後如污染可減輕即有機會不被公告為控制場址。惟被告未給予原告採取應變措施之機會，違反行政程序法第6條行政行為不得為差別待遇之規定，且土污法第7條第6項之規定係應變必要措施之期限，而非應變必要措施之要件，被告與訴願決定就此顯有誤解；按土污法第12條第2項規定應公告為控制場址之構成要件為污染來源明確及污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準，本件並無「土壤污染或地下水污染來源明確」之情事，原告於101年6月22日自主管理所提之地下輸油管線密閉測試報告書（下稱原告101年6月22日報告書）及101年12月20日自主管理所提之地下油槽密閉測試報告書（下稱原告101年12月20日報告書），係無可確認造成地下水污染之位置，並非對於導致污染結果原因之說明，是原告油槽、油管實無洩漏，並無污染來源明確之情形。且原告於102年11月6日、103年
3月6日經環保署認可之佶川環境科技有限公司進行自主檢測，經檢測後並無任何浮油，亦無任何氣體超標之情事，可證本件實非污染來源明確之個案，否則當無經被告檢測僅有單點數據超標之情況下，於年餘後仍能測得全數正常之數據，亦可佐證本件自始不應被公告為控制場址；另檢測結果顯示可知，102年8月6日原告將現有浮油抽除後，經數月皆未再有新浮油情事產生，併同氣體檢測之數值皆正常，可證本件絕非屬污染來源明確之個案；又被告檢測結果亦僅有坐落於系爭593-1地號土地之單點「G01/S04」採樣點數值超標，非數點有問題，且該點並非油槽、亦非油井，依論理法則，可知原告並無來源明確之污染洩漏，否則當無僅有單點數值超標，其餘標準井所檢驗之樣品皆無超標之可能。訴願決定及原處分對於污染來源均避而不談，訴願機關即環保署對於原告就被該機關公告為整治場址一事，所提出之另案訴願，更曾自行答辯「初步證明系爭場址目前未有持續洩漏之情形」，可知本件並不符合來源明確之要件，至環保署雖又稱「惟系爭場址之地下水污染情形由本署調查結果顯示，污染已至為明確」，惟「污染至為明確」與法所稱「污染來源明確」意義不同，迄今被告亦無法明確確認本件污染來源，自不可遽將系爭場址公告為控制場址。
㈢就地下水污染部分，原處分作成時，被告尚未查得污染來源
明確之事證，係引據污染調查報告，惟該報告係於原處分作成後之102年4月29日始採樣驗證後作成，足證原處分作成之際，至多僅有地下水污染濃度達地下水污染管制標準之情事，尚無法確認污染來源。是在原處分作成之際，本件應依土污法第27條規定，公告劃定地下水受污染使用限制地區及限制事項，並依第15條規定採取應變必要措施，不應遽公告系爭土地為水污染控制場址。況污染調查報告未指出究竟係何泵島區，亦不該當最高行政法院101年度判字第850號判決所稱可判斷或確認造成地下水污染之物質或位置，而僅係抽象之推測；況地下水污染部分，須以評估地下水污染有擴散疑慮為前提，始可公告全區為控制場址，上揭調查結果摘要表完全未提及系爭594-1地號土地，迄至污染調查報告始進行場址地下水流向推估，惟地下水流向並非往系爭594-1地號土地，被告並未提出本件原處分作成時評斷為地下水有擴散疑慮之依據，僅稱水易隨著水流布而移動，形成普遍性地下水污染，惟本件僅單點超標，系爭593-1地號土地面積高達1,759.62平方公尺，系爭594-1地號土地面積僅有586.98平方公尺，被告所謂超標點J00152距離系爭594-1地號土地16公尺，惟實際上係高達5層樓以上之距離，且系爭594-1地號土地是作為洗車機跟站屋之用，故本件並無一併公告系爭594-1地號土地為控制場址之理，被告未提出足以支持公告該土地為地下水污染場址之依據。
㈣就土壤污染部分，依土污法第12條第2項之文義，亦應以污
染來源明確為前提要件，被告以歷史解釋、體系解釋作出對人民不利之解釋係屬有誤。被告在102年3月12日作成處分之際，並無污染來源明確之證據，其依法至多僅能依照土污法第27條處理水污染部分，其在102年3月12日逕公告系爭593-1、594-1地號土地為土壤污染場址，即與法未合。況土壤污染部分，是鑑於加油站內主要運作區域均屬高污染潛勢區且配置上較為緊鄰，原則上才可公告全區為場址，但仍非不得依個案認定，依照原告場址配置圖，系爭594-1地號土地距離單點超標之J00152有相當距離，是否該當配置緊鄰之情形而非「個案場址單筆地號面積甚大，仍得視採樣點分布及現場實際情況，以公告加油站部分地號方式管制」，未見被告說明，被告雖謂系爭594-1地號土地亦有部分輸油管經過，然參原告提出之系爭場址平面配置圖紅線所示，僅有部分輸油管經過。另依原告所計畫、撰寫、執行之103年12月17日新竹縣竹東鎮二重埔加油站土壤及地下水汙染調查及評估結果報告（下稱原告103年12月17日報告）所示，系爭594-1地號土地土壤採樣點（S03）並未超標，對於未超標之點，自始連探討是要適用土污法第27條應變措施或第12條第2項控制場址之資格都沒有，被告就土壤污染部分一併公告系爭594-1地號土地，並非有據等語。並聲明請求判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告抗辯略以：㈠就地下水污染部分，系爭場址業經查證其地下水污染來源明
確，且被告所販賣之油品原料與污染超標項目有直接關聯，且有持續污染之情形，被告認定系爭場址為地下水污染控制場址暨管制區，並公告原告為污染行為人，係屬依法有據之行政處分：
⒈依土污法第2條第17款、第12條第2項規定可知，公告為
地下水污染控制場址，須具備地下水污染物濃度超過管制標準以及地下水污染來源明確二要件。環保署於系爭場址執行環保署第一次計畫第一階段係進行加油站測漏管檢驗，系爭場址疑似有5個測漏管有漏油和污染現象。第二階段則進行土壤及地下水採樣，關於地下水污染之檢測，系爭場址共執行3個簡易井地下水及1個標準井地下水採樣作業，於101年4月12日就系爭593-1地號土地進行採樣時，編號G01、G02之簡易井檢驗結果均驗出苯與甲苯之地下水含量超過污染管制標準，編號G01簡易井中更驗出柴油總石油碳氫化合物TPHd達1,010mg/L，超過管制標準
101倍（被告誤載為100倍）。環保署復於同年8月30日續行第三階段標準井設置，並就系爭593-1地號土地進行標準監測井J00152之採樣檢測作業，檢測結果發現地下水中含有自由相（即浮油）厚度約80公分，並檢測出地下水含有總酚、苯、甲苯、萘之污染物超過管制標準，其中總酚超標2.2倍、苯超標860倍、甲苯超標7.22倍、萘超標
1.21倍，均超過管制標準。環保署為掌握場址污染範圍與情形，系爭場址公告後，環保署於102年4月執行環保署第二次計畫，再次確認系爭場址有擴散疑慮並推估系爭場址之地下水污染至少已發生4年，且於102年4月22日發現J00152監測井有深褐色油品厚約50公分，復於102年4月29日進行採樣，仍發現J00152監測井有深褐色油品厚約85公分，具強烈刺鼻味道，並驗出其中苯超標750倍、甲苯超標5.9倍、總酚超標39.7倍、柴油總碳氫化合物超標
6.62倍。系爭場址前後於101年4月、8月及102年4月共計3次驗證均檢測出地下水污染物超過污染管制標準，顯見其為持續存在之污染。又系爭場址共設置了4口地下水井，其中有3口水井（G01、G02、J00152）驗出有污染物濃度超過管制標準情事，非如原告所稱僅有單點超標。
⒉按土污法施行細則第8條、最高行政法院101年度判字第
850號判決、臺中高等行政法院103年度訴字第122號判決之意旨可知，所謂污染來源明確，係指該污染之物質係從何而來，已有確實之資訊可判斷或確認造成污染之根源，而其具體判斷方法，則係考量是否已排除場外污染以及污染是否持續存在。系爭場址北鄰為民宅、南鄰則為荒地，均與本件污染並無關聯，是可排除污染係自場外南側或北側傳輸至場內之可能性；而系爭場址之東鄰為台灣歐瑞康萊寶真空股份有限公司（OerlikonLeyboldVacuum）【下稱歐瑞康公司】，其主要營業內容係以機械組裝維修及真空泵、測漏儀之販賣為主，並未使用與本件地下水污染相關之原物料；系爭場址之西鄰則為精工加油站，雖亦以油品販賣為業，惟系爭場址之地下水流向係自東南向西北偏北流，是位於系爭場址西鄰之加油站亦無可能為污染來源。由於G01、J00152兩口地下水井位置接近，均於採樣時發現厚度達80公分之浮油，由環保署第一次計畫所示油品洩漏位置即可得知，系爭場址之漏油點應位於G01、J00152地下水井附近之泵島區，污染來源明確，足證系爭場址確實具有油品持續洩漏情事，與調查結果摘要表之污染場址調查結果與管制建議中所載結論相符。
⒊另參原告102年1月16日函、原告102年8月7日竹鶯字
第1020807001號函（下稱原告102年8月7日函）內所載及原告103年7月1日起訴狀第6頁自承「……可知102年8月6日原告將現有浮油抽除後……」等情，足證原告已自承系爭場址有漏油之情況。至原告稱環保署於另案訴願中曾答辯稱「初步證明系爭場址目前未有持續洩漏情形」云云，經查環保署之真意並非在肯定系爭場址不存在漏油情事，而係認縱依當時原告101年6月22日報告書，亦僅能初步判斷系爭場址未有漏油情形，至於實際情況如何，仍有待進一步之查證，目前既有縝密調查報告之客觀證據，已足認定系爭場址確有因油品洩漏致土壤及地下水有污染物濃度超標事實，且污染來源亦已明確，被告依法公告系爭場址為控制場址，並無不合。
⒋揆諸上開說明，可知公告前之環保署第一次計畫，即得判
斷系爭場址之地下水污染已具備污染物濃度超過管制標準且污染來源明確之要件，且該計畫業經被告以102年1月
9日府環水字第1020100541號函（下稱被告102年1月9日函）送達原告，被告依土污法第12條第2項所為之公告，當屬適法，原告主張應依土污法第27條為公告，並無所據；且環保署第二次計畫污染調查報告目的在於使環保署得進一步掌握系爭場址之污染範圍與情形，確保附近居民與農地之用水安全，故其係立於調查結果摘要表之基礎上所為之進一步查證，查證之結果略為：發現系爭場址之油品有持續洩漏情形、確認系爭場址確有擴散情形、再次確認污染源之位置應在井J00152之泵島區、污染來源明確等，凡此均與環保署第一次計畫之結論吻合，且相關調查方法、調查數據等亦清楚載明，並非抽象推測；原告主張其所有地下輸油管線、油槽都未滲漏，並已依加油站防止污染地下水體設施及監測設備設置管理辦法（按該辦法於10
0年1月14日修正為「地下儲槽系統防止污染地下水體設施及監測設備設置管理辦法」，下稱防止污染管理辦法）第8條、第10條之規定，進行加油站業者所為之自主監測，作成原告101年6月22日報告書和101年12月20日報告書，惟上開報告作成時，並無被告人員會同在場，其證明力有疑，僅可認係業者平時所為之自主監理措施，用以判斷場址是否有油品洩漏之輔助參考，屬初步評估性質，至於實際上之洩漏情形，尚須進一步查證，無法作為系爭場址是否有油品洩漏之終局性判斷，且上開報告書，係對於導致系爭場址地下水污染結果之原因說明，與地下水是否污染來源明確之認定並無關聯，不可混為一談。系爭場址係經過環保署依法所為縝密、嚴謹查證、重重篩選過濾，已確認土壤及地下水污染物濃度超過管制標準且地下水污染來源明確，原告上開報告書與101年8月30日環保署第一次計畫之第三階段及102年4月環保署第二次計畫，就地下水井J00152均發現有浮油及污染物濃度超過管制標準情事等結論相違，顯不可採。
㈡就土壤污染部分，土污法第2條第17款及第12條第2項並不
以「污染來源明確」為要件，系爭場址之土壤污染超過管制標準，被告依法公告為土壤污染控制場址暨管制區，自為適法有據：
⒈「污染來源明確」係地下水污染場址之特別要件，蓋土壤
係固定位置之介質，與地下水係流動性質並不相同，是以「地下水有可能停滯也有可能是流動的狀態，其污染之來源如不能明確認定，即無法將污染有效的加予控制及整治，此與土壤之污染源固定不同，故同條第17款之規定即應認為立法者有意加以區別」、「土壤污染地點係屬固定，並無污染來源不明確之問題」，有最高行政法院101年度判字第548號判決、103年度判字第271號判決可參；另依歷史解釋，土污法係於89年2月2日公布，惟該法於行政院提送立法院審議之原名為「土壤污染整治法」，亦即僅就土壤污染整治相關事項進行規範，而不及於地下水污染問題；而由行政院提送審議土壤污染整治法第11條第2項原僅規定「土壤中污染物濃度達土壤污染管制標準者，所在地主管機關應報請中央主管機關公告為土壤污染控制場址」，亦即並未將「來源明確」列為公告土壤污染控制場址之要件。因其後於立法院審議會進行討論時，委員認為土壤污染常有擴及至地下水之現象，是以本法應將地下水污染一併列入管制範圍，故除修改法律名稱為土壤及地下水污染整治法外，並將地下水污染得公告為控制場址之規定納入該條項，此時始出現所謂「地下水污染來源明確」之規範用語；依體系解釋，土污法第27條僅規範地下水污染濃度達地下水污染管制標準，而污染來源不明確者，主管機關應公告劃定地下水受污染使用限制地區；同法施行細則第8條亦僅定義何謂「地下水污染來源明確」，綜觀整部土污法及其施行細則，均未見有關土壤污染控制場址污染來源不明確之規範，顯見「污染來源明確」要件確實僅適用於地下水污染場址，而不及於土壤污染場址。⒉原告所自行委任製作之102年11月6日、103年3月6日
土壤氣體監測報告，為加油站業者依防止污染管理辦法第
8條、第11條所為之自主監測。惟依地下儲槽系統土壤氣體監測標準作業程序（下稱土壤氣體監測程序）第3點可知，採用土壤氣體監測方式對地下儲槽系統進行監測者，具有潛在性之干擾，必待干擾因素確定排除，所得之數據方能反映事實。經查上開監測進行時，並無被告人員會同在場，原告是否確實將潛在干擾因素排除，已屬有疑。又環保署第一次計畫所為之調查結果摘要表中土壤氣體監測分析結果，卻有5個測漏管有洩漏情事，與原告自主監測結果歧異，惟環保署第一次計畫採樣檢測有原告人員會同在場，較為可採。依環保署第一次計畫可知，系爭場址執行5處土壤採樣作業，其中S04土壤採樣點中存在自由相污染物，且土壤中苯濃度超標20.4倍，甲苯、二甲苯及總石油碳氫化合物TPH均超過管制標準。被告爰依土污法規定公告系爭場址為土壤污染控制場址及管制區，自屬有據；並參照原告103年12月17日報告第4章「污染調查方法與結果」，其S06、S07、S08等採樣點均有土壤超過管制標準之情事，S09採樣點雖分析結果並未超過土壤管制標準，但由現場篩測結果顯示本區仍存在污染，益證原處分公告全場址為污染控制場址，並督促污染行為人善盡污染改善之責，並無違誤。
㈢另查污染範圍與管制區之劃定方式係屬細節性、技術性規定
，依司法院釋字第443號解釋，自得由主管機關發布命令為必要之規範。土污法並未明定場址污染範圍應如何劃定，為因應不同類型污染場址之複雜性與不確定性，場址公告作業原則提供主管機關在劃定污染場址範圍時之參考因素，僅屬執行法律之細節性、技術性之次要事項，並未違反法律保留原則，被告援引場址公告作業原則規定認定系爭場址全場區為污染控制場址，確實為適法有據之處分；又場址公告作業原則針對加油站、農地、廢棄工廠、非法棄置場、營運中工廠類型場址可適用之劃定及公告作業方式，原則依場址污染潛勢、土壤及地下水調查布點之規劃為公告列管依據，再依場址採樣點及污染點位所在之區域進行公告場址範圍劃定，俾使相關公告劃定作業兼顧公平性及合理性，並保障民眾權益，並無原告所稱無端限制人民權利之情事；系爭場址之加油站配置緊鄰，依系爭場址平面配置圖，以比例尺計算推測漏油點井J00152之位置至系爭594-1地號土地，最短距離僅有16公尺，又系爭593-1、594-1地號土地上均設有屬於高污染潛勢之機器設備，依環保署第一次及第二次計畫可知，系爭場址已有污染物擴散之情形，因地下水污染物為苯、甲苯及總酚等油品類污染，其溶解度較高，故易隨著地下水流布而移動，形成普遍性地下水污染，另由於總石油碳氫化合物中主要成分之有機碳分配係數，依成分之碳數可高達數萬，較一般其他污染物高，當油品類污染物滲入地下後，其浮油隨地下水移動時，極易被所流經之土壤吸附，可認定系爭場址全區皆屬土壤、地下水高污染潛勢區域；再者，土污法第12條第2項係強制規定土壤受污染且其污染濃度達土壤污染管制標準時，主管機關即應公告為控制場址，查系爭場址除土壤檢測濃度超過管制標準外，其地下水檢測結果苯之最高濃度為43mg/L，超過污染管制標準860倍，已屬污染嚴重之場址，經研判尚難於短期內完成整治作業，被告依土污法第12條第2項、場址公告作業原則等相關規定，公告系爭場址全場區為土壤、地下水污染控制場址，自屬有據，難謂有違反平等原則之情事。
㈣又土污法第7條第5項之緊急應變必要措施，依最高行政法
院102年度判字第406號判決、臺中高等行政法院102年度訴字第419號判決意旨，性質上屬例外之緊急性措施，故同條第6項規定有執行期限限制。系爭場址之污染物濃度均遠逾管制標準數倍，屬於污染極為嚴重之場址，經被告專業上之判斷，須依土污法第12條第2項公告為污染控制場址後，完成調查工作及擬定污染控制計畫並據以執行，始足以改善場址污染並維護國民健康及生活環境，縱被告於公告前命原告採取緊急應變必要措施，惟如此嚴重之污染亦無法於土污法第7條第6項所定之期限內執行完畢，將違反緊急應變必要措施之例外性、緊急性本旨，故被告依土污法第12條第2項規定公告系爭場址為污染控制場址，誠屬有據。
㈤由土污法第4條第1款、第2款、第5條第1款、第3款、
第12條第1項、第2項之規定可知，污染場址之查證工作，並未有「須會同公告機關一同進行」之規定，環保署身為土污法之中央主管機關，依法具有就全國性之土壤及地下水污染進行相關查證及檢驗之職權，此即為調查結果摘要表、調查計畫之由來。加油站性質上為具有高污染潛勢之產業，故於89年土污法制定以及相關法規陸續公告後，環保署遂積極地針對全國加油站進行持續性之調查，以維護加油站土壤及地下水之安全，且由於土污法均涉及高度環工專業，囿於行政效能之侷限性，相關查證工作均係委託專業環境工程公司執行，主管機關則扮演指揮監督之角色，此觀土污法第10條、第11條以及土污法施行細則第4條之規定亦明，因此，原告指摘調查結果摘要表、調查計畫僅係環保署委託之調查報告而非查證程序云云，顯屬誤會。上開調查結果摘要表、調查計畫核屬中央主管機關依土污法第12條第1項之規定，於系爭場址「公告前」所為之污染查證報告，被告以此報告為據，將「土壤及地下水污染超過管制標準，且地下水污染來源已屬明確」之系爭場址依法公告為土壤及地下水污染控制場址並劃定管制區，洵屬合法有據，原告要求被告須依縣市政府查證作業程序提出公告前之查證報告，亦顯屬有誤；又環保署第二次計畫污染調查報告係被告基於土污法第5條所規定依職權慎重所為，係接續調查結果摘要表、調查計畫，對系爭場址之進一步細密調查，藉以釐清爭議、確認污染行為人，並非畫蛇添足之查證計畫；且原告101年6月22日報告書、原告101年12月20日報告書等均為原告自行委任所作成之文件，其檢測內容，均未經主管機關審查，其代表性及可信度，已屬有疑。再者，土壤中氣體檢測之主要目的在於判斷油槽或管線是否有發生滲漏，而非土壤或地下水是否確實遭受污染，而與系爭場址是否污染來源明確並無關聯。系爭場址是否污染來源明確，仍需以該場址之土壤、地下水樣品之檢驗為斷；原告執「土壤中氣體檢測」報告主張系爭場址非屬污染來源明確，自屬無據。
㈥系爭場址為加油站，橫跨2個地號，惟參照調查結果摘要表
第10頁「依現場土壤採樣紀錄表所示，該站淺層地質為礫石及砂所組成，一旦發生油品洩漏污染時，可能會導致污染較容易擴散之疑慮」，且場址內主要運作區之油槽區、管線區、泵島區、洗車污水處理設施區等，均屬高污染潛勢區。依系爭場址平面配置圖所示，原告於系爭594-1地號土地上設有洗車機，油槽區亦有部分位於系爭594-1地號土地上，且有輸油管線經過，以上所述設備皆屬加油站內具高污染潛勢之設備，且配置緊鄰。系爭場址既屬土壤及地下水均有污染濃度超過管制標準之事件，參照場址公告作業原則關於地下水污染場址及加油站類型之土壤污染場址之公告列管範圍之規定，單一場址內之凡有採樣檢測結果達管制標準，且污染來源明確者，因地下水污染有擴散之虞，加油站主要運作區屬高污染潛勢區，且配置緊鄰，即應將全站範圍所涵蓋所有地號公告為控制場址，以作控管。且本件污染物質係苯、甲苯、萘等汽油中容易揮發之污染物，其比重較水為輕，呈水平式之污染，而非垂直式之污染，容易揮發擴散至相鄰土地，其污染會因物理特性往周邊濃度較低處擴散，而污染全場區，系爭場址地下水流向主要為東南向西北偏北流，系爭594-1地號土地既位於系爭場址之北方，污染物即有隨地下水向北移動中擴散至系爭594-1地號土地之虞；況參照原告10
3年12月17日報告第4章污染調查方法與結果所示，系爭594-1地號土地上土壤採樣點S03（70-95cm）經檢測後，總石油碳氫化合物TPHC6～C9濃度達38.8mg/kg，顯示亦已受污染，被告依場址公告作業原則，公告系爭場址之加油站全站範圍所涵蓋地號為污染控制場址，依法並無違誤；又按土污法第12條第1、2項規定，主管機關僅需查證確認場址內土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準而公告為土壤或地下水污染控制場址後，續由污染行為人或潛在污染責任人依土污法第13條第1項及施行細則第14條之規定，進行場址周界細密調查，進一步釐清污染範圍以為後續控制或整治計畫，並未要求被告需於查證、公告場址時應完成周界細密調查等語，資為抗辯。並聲明請求判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所載之事實，為兩造所不爭，復有調查結果摘要表、土地登記第二類謄本、建物登記第二類謄本、樣品檢驗報告、被告102年3月14日函、原處分、訴願決定（參見原處分卷第1～6頁、第7、8、9頁、第10～17頁、第22頁、第23、24頁、第68～71頁）在卷可按，為可確定之事實。兩造之爭點在於被告以原處分公告系爭場址為土壤及地下水污染控制場址暨管制區，是否合法有據。
五、本院之判斷：㈠按「本法用詞，定義如下：……污染行為人：指因有下列
行為之一而造成土壤或地下水污染之人：（一）洩漏或棄置污染物。（二）非法排放或灌注污染物。（三）仲介或容許洩漏、棄置、非法排放或灌注污染物。（四）未依法令規定清理污染物。……污染控制場址：指土壤污染或地下水污染來源明確之場址，其污染物非自然環境存在經沖刷、流布、沉積、引灌，致該污染物達土壤或地下水污染管制標準者。……」「（第1項）各級主管機關得派員攜帶證明文件，進入公私場所，為下列查證工作，並得命場所使用人、管理人或所有人提供有關資料：調查土壤、底泥、地下水污染情形及土壤、底泥、地下水污染物來源。進行土壤、地下水或相關污染物採樣及地下水監測井之設置。會同農業及衛生主管機關採集農漁產品樣本。（第2項）前項查證涉及軍事事務者，應會同當地軍事機關為之。（第3項）對於前二項查證或命提供資料，不得規避、妨礙或拒絕。（第4項）檢查機關及人員對於查證所知之工商及軍事秘密，應予保密。（第5項）各級主管機關為查證工作時，發現土壤、底泥或地下水因受污染而有影響人體健康、農漁業生產或飲用水水源之虞者，得準用第十五條第一項規定，採取應變必要措施；對於第十五條第一項第三款、第四款、第七款及第八款之應變必要措施，得命污染行為人、潛在污染責任人、場所使用人、管理人或所有人為之，以減輕污染影響或避免污染擴大。（第6項）前項應變必要措施之執行期限，以十二個月內執行完畢者為限；必要時，得展延一次，其期限不得超過六個月。（第7項）依第五項規定採取應變必要措施，致土壤、地下水污染情形減輕，並經所在地主管機關查證其土壤及地下水污染物濃度低於土壤、地下水污染管制標準者，得不公告為控制場址。」「（第1項）各級主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址，應即進行查證，並依相關環境保護法規管制污染源及調查環境污染情形。（第2項）前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，直轄市、縣（市）主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址（以下簡稱控制場址）。……」「直轄市、縣（市）主管機關應視控制場址或整治場址之土壤、地下水污染範圍或情況，劃定、公告土壤、地下水污染管制區，並報請中央主管機關備查；土壤、地下水污染範圍或情況變更時，亦同。」「（第1項）土壤、地下水污染管制區內禁止下列行為。但依法核定污染控制計畫、污染整治計畫或其他污染改善計畫之執行事項，不在此限：置放污染物於土壤。注入廢（污）水於地下水體。排放廢（污）水於土壤。其他經主管機關公告之管制行為。（第2項）土壤污染管制區內，禁止下列土地利用行為，並得限制人員進入。但經中央主管機關同意者，不在此限：環境影響評估法規定之開發行為。新建、增建、改建、修建或拆除非因污染控制計畫、污染整治計畫或其他污染改善計畫需要之建築物或設施。其他經中央主管機關指定影響居民健康及生活環境之土地利用行為。（第
3項）地下水污染管制區內，直轄市、縣（市）主管機關得禁止飲用、使用地下水及作為飲用水水源。」「於土壤、地下水污染管制區內從事土壤挖除、回填、暫存、運輸或地下水抽出等工作者，應檢具清理或污染防治計畫書，報請直轄市、縣（市）主管機關核定後，始得實施。」「（第1項）各級主管機關依第十二條第一項規定進行場址查證時，如場址地下水污染濃度達地下水污染管制標準，而污染來源不明確者，直轄市、縣（市）主管機關應公告劃定地下水受污染使用限制地區及限制事項，依第十五條規定採取應變必要措施，並準用第二十五條規定辦理。（第2項）前項場址，經直轄市、縣（市）主管機關初步評估後，有嚴重危害國民健康及生活環境之虞時，準用整治場址依第十四條、第十五條、第二十二條至第二十六條規定辦理。」土污法第2條第15、17款、第7條、第12條第1、2項、第16條、第17條、第19條第1項、第27條定有明文。次按「本法第十二條第二項所稱地下水污染來源明確，指依查證、調查結果及資料，可判斷或確認造成地下水污染之物質或位置等資訊。」「（第
1項）各級主管機關依本法第十二條第二項及第三項規定公告控制場址或整治場址時，其公告內容如下：污染行為人姓名或名稱。場址名稱。場址地址、地號、位置或座標。場址現況概述。污染物及污染情形。其他重要事項。（第2項）前項第一款之污染行為人姓名或名稱，於污染行為人未查明前或無污染行為人時，得不予記載。（第3項）第一項第二款之場址名稱，得以事業名稱、地址、地號、地標或其他適當方式表示之。（第4項）第一項第五款之污染情形，於控制場址時，應列明污染範圍；於整治場址時，應列明污染範圍及初步評估結果。」土污法施行細則第8條、第10條亦定有明文。再按場址公告作業原則第3點：「各類型污染場址之公告列管範圍評估作業流程（一）地下水污染場址當場址內設置之地下水標準監測井採樣檢測結果達地下水污染管制標準且污染來源明確，如評估地下水污染有擴散疑慮，原則得公告全廠（場）區所有地號為場址。惟個案仍得視現場實際情況，以公告廠（場）區部分地號方式管制（如圖二）。（二）土壤污染場址⒈農地類型：依查證點位實際分布情形，以坵塊或地號為單位公告場址（如圖二）：⑴當單筆地號內存有多筆坵塊，以列管達管制標準之採樣點所在坵塊為原則，並得採假分割、鑑界或其他適當方式以部分地號公告。⑵當單筆坵塊存有多筆地號，以列管達管制標準之採樣點所在坵塊內所有地號為原則。⒉非法棄置場類型：原則依該達管制標準之土壤採樣點所在地號公告為場址。必要時得研判可能掩埋範圍或視實際情況，以TWD97座標定位、鑑界或其他適當方式採部分地號方式公告場址（如圖二）。⒊工廠類型：包含廢棄工廠及運作中工廠。原則依達管制標準之土壤採樣點所在地號公告為場址，惟如個案場址單筆地號面積甚大，仍得視採樣點分布及現場實際情況，以公告廠（場）區部分地號方式管制。當高污染潛勢區（如儲槽區、製程區、廢水處理區、廢棄物儲存區等）分布廣；運作行為不可考；或經評估廠區內存在掩埋或棄置情形，得公告全廠區範圍所有地號（如圖二）。⒋加油站類型：當場址內土壤採樣點之採樣檢測結果達管制標準，鑑於加油站內主要運作區域均屬高污染潛勢區（如油槽區、管線區、泵島區、洗車污水處理設施區等）且配置上較為緊鄰，原則得公告加油站全站範圍所涵蓋地號為場址，惟如個案場址單筆地號面積甚大，仍得視採樣點分布及現場實際情況，以公告加油站部分地號方式管制（如圖二）。」查場址公告作業原則，係土污法之中央主管機關環保署鑑於土壤、地下水污染場址類型樣態多樣化，為使各級環保主管機關依土污法第12條及該法施行細則第10條第4項規定公告控制、整治場址及列明污染範圍，並依該法第16條規定劃定、公告土壤、地下水污染管制區時有一致性之原則可供依循，爰訂定該作業原則，核與土污法規定之立法意旨無違，各級環保主管機關於處理相關案件時，自得予以適用，合先 陳明 。
㈡關於系爭場址地下水污染部分：
⒈按依土污法第2條第17款、第12條第2項之規定可知，公
告為地下水污染控制場址，須具備地下水污染物濃度超過管制標準以及地下水污染來源明確二要件。而所謂污染來源明確，係指該污染之物質係從何而來，已有確實之資訊可判斷或確認造成污染之根源，而其具體判斷方法，則係考量是否已排除場外污染以及污染是否持續存在。
⒉查原告於系爭場址經營加油站，從事油品販賣業務，為系
爭場址之土地所有人。茲經環保署於系爭場址執行環保署第一次計畫第一階段進行加油站測漏管檢驗，系爭場址疑似有5個測漏管有漏油和污染現象；嗣環保署於第二階段進行土壤及地下水採樣，關於地下水污染之檢測，系爭場址共執行3個簡易井地下水及1個標準井地下水採樣作業，於101年4月12日就系爭593-1地號土地進行採樣時，編號G01、G02之簡易井檢驗結果均驗出地下水苯（G01：36.8mg/L、G02：16.7mg/L）與甲苯（G01：61.4mg/L、G02：44.6mg/L）之含量超過污染管制標準，編號G01簡易井中更驗出柴油總石油碳氫化合物TPHd達1,010mg/L，超過管制標準101倍（TPHd之第二類地下水污染管制標準為10mg/L）；環保署復於101年8月30日續行第三階段標準井設置（井號：J00152），並就系爭593-1地號土地進行標準監測井之採樣檢測作業，檢測結果發現地下水中含有自由相（即浮油）厚度約80公分，並檢測出地下水含有總酚（0.309mg/L）、苯（43.0mg/L）、甲苯（72.2mg/L）、萘（0.484mg/L）、TPHd（75.5mg/L）之污染物超過管制標準，其中總酚超標2.2倍、苯超標860倍、甲苯超標7.22倍、萘超標1.21倍，均超過管制標準【以上參見本院卷第97～100頁之調查結果摘要表及第225頁、第22
7頁反面之環保署第一次計畫所示之檢測結果】，則依上揭資料顯示，系爭場址共設置4口地下水井（井編號為G0
1、G02、G03、J00152），經分別於101年4月及同年
8月檢驗時，其中確有3口水井（G01、G02、J00152）驗出有污染物濃度超過管制標準情事，堪認確有地下水污染情形，且該污染者有多處，顯非單點超標甚明。是被告原處分以系爭場址經環保署第一次計畫調查結果，認系爭場址地下水中總酚、苯、甲苯、萘及柴油總碳氫化合物（TPHd）含量超過地下水污染管制標準，依土污法第12條第
2項之規定公告為地下水污染控制場址，並劃定該場址為地下水污染管制區，核非無憑。
⒊次查，環保署為掌握系爭場址污染範圍與情形，於系爭場
址為前揭公告後，復於102年4月間執行環保署第二次計畫，再次確認系爭場址有擴散疑慮並推估系爭場址之地下水污染至少已發生4年，且於102年4月22日發現J00152監測井有深褐色油品厚約50公分；又於102年4月29日進行採樣，仍發現J00152監測井有深褐色油品厚約85公分，具強烈刺鼻味道，並驗出其中苯濃度為37.5mg/L，甲苯濃度為59mg/L，TPHd濃度為66.2mg/L，總酚濃度為5.56mg/L，均超過地下水污染管制標準，其中苯濃度超標達750倍、甲苯超標5.9倍、總酚超標39.7倍、柴油總碳氫化合物超標6.62倍等情，據被告陳明在卷，且為原告所不爭，復有環保署102年4月25日環署土字第1020033795號函（參見本院卷第311頁）、環保署第二次計畫污染調查報告（參見本院卷第249～284頁【相關調查成果在第274頁】）在卷可按，則此部分事實自堪信為真正。是由上揭檢測結果，可見系爭場址前後於101年4月、8月及102年4月共計3次驗證，其結果均檢出地下水污染物超過污染管制標準，顯見其為持續存在之污染。
⒋再者，據被告 陳明略 以，系爭場址北鄰為民宅、南鄰則為
荒地，東鄰為歐瑞康公司，西鄰則為精工加油站。歐瑞康公司，其主要之營業內容係以機械組裝維修及真空泵、測漏儀之販賣為主，並未使用與本件地下水污染相關之原物料；西鄰精工加油站，雖以油品販賣為業，惟依污染調查報告顯示，系爭場址之地下水流向主要為東南向西北偏北流，均無可能為污染來源等語，並提出調查結果摘要表內所載之系爭場址環境現況、歐瑞康公司之營運資料影本及污染調查報告等在卷可按（參見本院卷第96頁、第104頁、第102頁），堪信屬實。是依上揭證據資料可見系爭場址之北鄰及南鄰既分屬民宅、荒地，均與本件污染並無關聯，應可排除相關污染係自場外南側或北側傳輸至場內之可能性；至系爭場址之東鄰歐瑞康公司及西鄰之加油站，衡諸經驗法則及常理，亦無可能為污染來源，故綜此應可排除系爭場址之污染來源係自左右四鄰而來。又參諸G01、J00152兩口地下水井位置接近（參見本院卷第97頁反面及第103頁），且該兩口地下水井均於採樣時發現厚度達80公分之浮油，已如上述，是由環保署第一次計畫所示油品洩漏位置即足得知，系爭場址之漏油點應位於G01、J00152地下水井附近之泵島區甚明，是該污染來源明確，又依上情乃足證系爭場址確實具有油品持續洩漏情事，與調查結果摘要表之污染場址調查結果與管制建議中所載結論核屬相符（參見本院卷第100頁反面），自堪採擇。
⒌復據被告提出原告曾以102年1月16日函略載：「經查本
公司二重埔加油站於民國80餘年間施作可繞性軟管，唯當時未將原油管做適當之處理，導致目前行政院環保署調查結果超標……」、102年8月7日函略載：「…………地下水監測井（編號J00152）約50公分油水係無法清洗之廢棄舊管殘留。…………施作當時約50公分油水抽除後接續抽出物均呈無油狀態……」等語（以上參見本院卷第
312、313頁），則由上揭原告函文內容，亦可見原告並未否認系爭場址確有漏油之情形。至原告固主張其所有地下輸油管線、油槽都未滲漏，已依防止污染管理辦法第8條、第10條之規定，進行加油站業者所為之自主監測，作成原告101年6月22日報告書和101年12月20日報告書，經檢測加油站地下管線、地下油槽結果全部合格等情（參見本院卷第18～20頁、第21～23頁）。惟據被告陳明略以，原告上開報告作成時，並無被告人員會同在場等語，此為原告所不爭，則以該報告書既未由被告人員會同參與，且其作成，並未經主管機關審查，應僅係業者平時所為之自主監理措施，用以判斷場址是否有油品洩漏之輔助參考，核屬初步評估性質，無從遽認該報告之結果屬實。至於系爭場址實際上有無油品洩漏等污染情形，尚須進一步查證，自無從逕以原告自行請人作成之報告書作為系爭場址是否有油品洩漏污染之終局性判斷。且原告上開報告書與
101年8月30日環保署第一次計畫之第三階段及102年4月環保署第二次計畫，就地下水井J00152均發現有浮油及污染物濃度超過管制標準情事等結論相違，是無從逕依原告所提出之上開報告書，為原告本件有利之認定。
⒍綜上，本件經環保署第一次計畫調查報告之客觀證據，已
足認定系爭場址確有因油品洩漏致地下水污染已具備污染物濃度超過管制標準且污染來源明確之要件，且該計畫之地下水採樣檢測結果及陳述意見通知書，業經被告於作成原處分前以102年1月9日函通知原告（參見本院卷第31
4頁），是被告依土污法第12條第2項所為公告系爭場址為控制場址，於法並無不合。原告主張本件應依土污法第27條為公告，並無所據，難認可採。至環保署第二次計畫調查報告目的在於使環保署得進一步掌握系爭場址之污染範圍與情形，確保附近居民與農地之用水安全等情，據被告陳明甚詳，故其係立於調查結果摘要表之基礎上所為之進一步查證，而其相關調查方法、調查數據等均載明清楚，經該查證結果推估洩漏源位置為井J00152附近之泵島區，此核與環保署第一次計畫之結論亦略為相符，益證環保署第一次計畫之調查結果堪認可採。是被告認定系爭場址之地下水污染物濃度超過地下水污染管制標準，且污染來源來自於原告在系爭場址上經營之加油站，乃依土污法第12條第2項、土污法施行細則第10條之規定，以原處分公告系爭場址為地下水污染控制場址，且依同法第16條、第17條及第19條第1項之規定劃定管制區，規範應管制之範圍及事項，核屬有據。
㈢關於系爭場址土壤污染部分：
⒈按依土污法第2條第17款及第12條第2項之規定觀之，土
壤污染並不以「污染來源明確」為要件。「污染來源明確」係地下水污染場址之特別要件，土壤污染地點係屬固定，並無污染來源不明確之問題，蓋土壤係固定位置之介質，與地下水係流動性質並不相同，是以地下水有可能停滯也有可能是流動的狀態，其污染之來源如不能明確認定，即無法將污染有效的加予控制及整治，此與土壤之污染源固定不同，故由土污法第2條第17款之規定即應認為立法者有意加以區別；又依歷史解釋，土污法係於89年2月2日公布，惟該法於行政院提送立法院審議之原名為「土壤污染整治法」，亦即僅就土壤污染整治相關事項進行規範，而不及於地下水污染問題；而由行政院提送審議土壤污染整治法第11條第2項原僅規定「土壤中污染物濃度達土壤污染管制標準者，所在地主管機關應報請中央主管機關公告為土壤污染控制場址」，亦即並未將「來源明確」列為公告土壤污染控制場址之要件。因其後於立法院審議會進行討論時，委員認為土壤污染常有擴及至地下水之現象，是以本法應將地下水污染一併列入管制範圍，故除修改法律名稱為土壤及地下水污染整治法外，並將地下水污染得公告為控制場址之規定納入該條項，此時始出現所謂「地下水污染來源明確」之規範用語；另依體系解釋，土污法第27條僅規範地下水污染濃度達地下水污染管制標準，而污染來源不明確者，主管機關應公告劃定地下水受污染使用限制地區；而土污法施行細則第8條亦僅定義何謂「地下水污染來源明確」，是綜觀土污法及其施行細則，均未見到有關土壤污染控制場址污染來源不明確之規範，顯見「污染來源明確」要件應僅適用於地下水污染場址，而不及於土壤污染場址。原告主張本件土壤污染部分亦應來源明確始得公告為控制場址，與上開法律解釋有悖，尚無足取。
⒉查本件依環保署第一次計畫可知，系爭場址執行5處土壤
採樣作業，經檢測結果，其中編號S04土壤採樣中存在自由相污染物，且土壤中苯濃度為102毫克/公斤（mg/kg）【超標20.4倍】、甲苯為561mg/kg、二甲苯為826mg/kg、總石油碳氫化合物（TPH）為7,920mg/kg，均超過土壤污染管制標準（苯為5mg/kg、甲苯為500mg/kg、二甲苯為500mg/kg、TPH為1,000mg/kg）【參見本院卷第97頁及第100頁反面】，則依上揭檢測結果可知系爭場址之土壤污染超過管制標準甚明，是被告依法公告系爭場址為土壤污染控制場址暨管制區，自屬適法有據。
⒊原告固提出其自行委任製作之102年11月6日、103年3
月6日土壤氣體監測報告（參見本院卷第24～25頁、第39～41頁）為證，然上揭報告係加油站業者依防止污染管理辦法第8條、第11條所為之自主監測，被告或主管機關並未參與及審查監督。茲依土壤氣體監測程序第3點可知，採用土壤氣體監測方式對地下儲槽系統進行監測者，具有潛在性之干擾，必待干擾因素確定排除，所得之數據方能反映事實。查據被告陳明上開監測進行時，並無被告人員會同在場，則原告是否確實將潛在干擾因素排除，已屬有疑，又該監測程序並未經主管機關審查，亦難遽予採認。
復參諸本件經環保署第一次計畫所為之調查結果摘要表中土壤氣體監測分析結果，有5個測漏管有洩漏情事（參見本院卷第97頁反面之調查結果摘要表），此核與原告上揭自主監測結果亦有歧異，則以環保署第一次計畫採樣檢測有原告人員會同在場（參見本院卷第315頁），其檢驗方法、數據等未經原告表明有何質疑之處，應屬客觀，較為可採。茲依環保署第一次計畫可知，系爭場址執行5處土壤採樣作業，其中S04土壤採樣點中存在自由相污染物，且土壤中苯濃度超標20.4倍，甲苯、二甲苯及總石油碳氫化合物TPH均超過管制標準。被告爰依土污法第12條第2項規定公告系爭場址為土壤污染控制場址及管制區，自屬有據。此外，參照原告103年12月17日報告第4章「污染調查方法與結果」略載：其S06、S07、S08等採樣點均有土壤超過管制標準之情事，至S09採樣點雖分析結果並未超過土壤管制標準，但由現場篩測結果顯示本區仍可能存在污染等語（參見本院卷第425頁之土壤檢測結果），雖上揭報告日期在本件原處分之後，然以該檢測結果觀之，益證原處分公告系爭場址為污染控制場址，並督促污染行為人善盡污染改善之責，並無違誤。
⒋綜上，本件經環保署第一次計畫調查報告之客觀證據，已
足認定系爭場址確有因油品洩漏致土壤污染，已具備土壤污染物濃度超過管制標準，且該計畫之土壤採樣檢測結果及陳述意見通知書，業經被告於作成原處分前以102年1月9日函通知原告（參見本院卷第314頁），是被告依土污法第12條第2項之規定，以原處分公告系爭場址為土壤污染控制場址，且依同法第16條、第17條及第19條第1項之規定劃定管制區，規範應管制之範圍及事項，亦屬有據。
㈣次以，原告固質疑本件場址污染範圍之劃定違法云云，然查
土污法並未明定場址污染範圍應如何劃定，是為因應不同類型污染場址之複雜性與不確定性，場址公告作業原則提供主管機關在劃定污染場址範圍時之參考因素，僅屬執行法律之細節性、技術性之次要事項，依司法院釋字第443號解釋，並未違反法律保留原則，核無原告所稱無效情事；復參以場址公告作業原則針對加油站、農地、廢棄工廠、非法棄置場、營運中工廠類型場址可適用之劃定及公告作業方式，原則依場址污染潛勢、土壤及地下水調查布點之規劃為公告列管依據，再依場址採樣點及污染點位所在之區域進行公告場址範圍劃定，俾使相關公告劃定作業兼顧公平性及合理性，並保障民眾權益，自無原告主張有無端限制人民權利之情事。茲查系爭場址為加油站，橫跨系爭593-1及594-1地號土地上，雖依上揭資料顯示，目前污染超標處集中在系爭593-1地號土地上，系爭594-1地號土地尚查無污染超標之情事。
惟據被告陳明略以，依系爭場址平面配置圖（參見本院卷第
347頁），以比例尺計算推測漏油點井J00152之位置至系爭594-1地號土地，最短距離僅有16公尺；又系爭593-1、594-1地號土地上均設有屬於高污染潛勢之機器設備，系爭場址內主要運作區之油槽區、管線區、泵島區、洗車污水處理設施區等，均屬高污染潛勢區。原告於系爭594-1地號土地上設有洗車機，油槽區亦有部分位於系爭594-1地號土地上，且有輸油管線經過，以上所述設備皆屬加油站內具高污染潛勢之設備，且配置緊鄰等情（參見本院卷第348頁之GOOGLE街景圖及第415頁之平面配置圖）。復依環保署第一次及第二次計畫可知，系爭場址已有污染物擴散之情形，因地下水污染物為苯、甲苯及總酚等油品類污染，其溶解度較高，故易隨著地下水流布而移動，形成普遍性地下水污染，另由於總石油碳氫化合物中主要成分之有機碳分配係數，依成分之碳數可高達數萬，較一般其他污染物高，當油品類污染物滲入地下後，其浮油隨地下水移動時，極易被所流經之土壤吸附，故可認定系爭場址全區皆屬土壤、地下水高污染潛勢區域；再參照調查結果摘要表第10頁載明略以「……依現場土壤採樣紀錄表所示，該站淺層地質為礫石及砂所組成，一旦發生油品洩漏污染時，可能會導致污染較容易擴散之疑慮」等語，則以系爭場址除土壤檢測濃度超過管制標準外，其地下水檢測結果苯之最高濃度為43mg/L，超過污染管制標準
860倍，已屬污染嚴重之場址，而其土壤及地下水均有污染物濃度超過管制標準，參照場址公告作業原則關於地下水污染場址及加油站類型之土壤污染場址之公告列管範圍之規定，單一場址內之凡有採樣檢測結果達管制標準，且污染來源明確者，因地下水污染有擴散之虞，加油站主要運作區屬高污染潛勢區，且配置緊鄰，即應將全站範圍所涵蓋所有地號公告為控制場址，以作控管。且本件污染物質係苯、甲苯、萘等汽油中容易揮發之污染物，其比重較水為輕，呈水平式之污染，而非垂直式之污染，容易揮發擴散至相鄰土地，其污染會因物理特性往周邊濃度較低處擴散，而污染全場區；又系爭場址地下水流向主要為東南向西北偏北流，已如上述，是以系爭594-1地號土地既位於系爭場址之北方，污染物即有隨地下水向北移動中擴散至系爭594-1地號土地之虞，則被告參酌前揭實際污染情形及考量避免污染擴散之必要性及適當性等相關因素後，認依土污法第12條第2項、場址公告作業原則等相關規定，應公告系爭場址之加油站全場區範圍所涵蓋之地號（即系爭593-1及594-1地號）為土壤、地下水污染控制場址為妥，業經說明理由甚詳，自屬適法有據，難認有何違法之處。
㈤再者，原告固主張調查結果摘要表及調查計畫並非被告依縣
市政府查證作業程序規定，在公告控制場址前查證之資料，僅係環保署委外調查之資料，並非依縣市政府查證作業程序所作之報告云云，然查依土污法第4條第1款、第2款、第
5條第1款、第3款、第12條第1項、第2項等規定觀之，污染場址之查證工作，並未有「須會同公告機關一同進行」之規定，環保署身為土污法之中央主管機關，依法具有就全國性之土壤及地下水污染進行相關查證及檢驗之職權，是環保署於101年4月及同年8月執行環保署第一次計畫，於系爭場址執行土壤、地下水檢測作業，並作成調查結果摘要表，於法並無不合。又據被告陳明略以，加油站性質上為具有高污染潛勢之產業，故於89年土污法制定以及相關法規陸續公告後，環保署積極地針對全國加油站進行持續性之調查，以維護加油站土壤及地下水之安全，且由於土污法均涉及高度環工專業，囿於行政效能之侷限性，相關查證工作均係委託專業環境工程公司執行，主管機關則扮演指揮監督之角色，此觀土污法第10條、第11條以及土污法施行細則第4條之規定亦明等語，核屬符合實情，且於法有據。是本件由中央主管機關環保署所執行之前揭計畫及經委託作成之調查結果摘要表、調查計畫，核屬中央主管機關依土污法第12條第1項之規定，於系爭場址「公告前」所為之污染查證報告，被告以此報告為據，將「土壤及地下水污染超過管制標準，且地下水污染來源已屬明確」之系爭場址依法公告為土壤及地下水污染控制場址並劃定管制區，洵屬合法有據。原告主張上開調查結果摘要表、調查計畫僅係環保署委託之調查報告而非查證程序，要求被告須依縣市政府查證作業程序提出公告前之查證報告始合法云云，顯屬誤會，難認可採。至環保署第二次計畫及污染調查報告係被告基於土污法第5條所規定依職權所為，係接續調查結果摘要表、調查計畫，對於系爭場址為進一步之細密調查，藉以釐清爭議、確認污染行為人，亦屬有據。至原告101年6月22日報告書、原告101年12月20日報告書等均為原告自行委任所作成之文件，其檢測內容，均未經主管機關審查，其代表性及可信度，已屬有疑；再者，土壤中氣體檢測之主要目的在於判斷油槽或管線是否有發生滲漏，而非土壤或地下水是否確實遭受污染，與系爭場址土壤或地下水污染是否污染來源明確並無關聯。況有關系爭場址是否應經主管機關公告為控制場址，就土壤污染部分，並無需污染來源明確之要件，已如前述，則原告執「土壤中氣體檢測」報告主張系爭場址之土壤非屬污染來源明確，自屬無據，亦無從據此為本件有利之認定。
㈥至原告主張依土污法第7條第5、7項規定，實務上主管機
關認定某土地為控制場址前，應依土污法第7條第5項給予採取應變必要措施之機會，又依同條第7項規定，應變必要措施採取後如污染可減輕即有機會不被公告為控制場址，然被告未給予原告採取應變措施之機會云云，惟查土污法第7條第5項之緊急應變必要措施，性質上屬例外之緊急性措施，故同條第6項規定有執行期限限制，然如嚴重之污染無法於土污法第7條第6項所定之期限內執行完畢，將違反緊急應變必要措施之例外性、緊急性本旨，是如合致土污法第12條第2項之情形者，各級主管機關仍應依該規定公告為土壤、地下水污染控制場址自明。茲查系爭場址之污染物濃度經查證後，乃遠逾管制標準數倍，屬於污染極為嚴重之場址，已如上述，則本件經被告詳予查證後，經專業上之判斷，認定系爭場址須依土污法第12條第2項公告為污染控制場址後，完成調查工作及擬定污染控制計畫並據以執行，始足以改善場址污染並維護國民健康及生活環境，且敘明理由甚詳，核無違誤。原告主張被告應依土污法第7條之規定處理，原處分違反行政程序法第6條行政行為不得為差別待遇之規定云云，即屬誤解，亦不足採。
㈦又按土污法第12條第1、2項規定，主管機關僅需查證確認
場址內土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準而公告為土壤或地下水污染控制場址後，續由污染行為人或潛在污染責任人依土污法第13條第1項及施行細則第14條之規定，進行場址周界細密調查，進一步釐清污染範圍以為後續控制或整治計畫，並未要求被告需於查證、公告場址時應完成周界細密調查。是本件被告經環保署第一次計畫查證結果，認系爭場址確有土壤污染及地下水污染來源明確，且其土壤及地下水污染物濃度已達土壤及地下水污染管制標準，經綜合相關因素衡量結果，認可能污染範圍為該加油站系爭場址範圍內，以原處分依土污法第12條第2項、土污法施行細則第10條之規定公告系爭場址為土壤及地下水污染控制場址；復為保障居民健康及生活環境，依同法第16條、第17條及第19條第1項之規定，公告劃定系爭場址為土壤及地下水污染管制區，規範應管制之範圍及事項，洵屬適法有據。
㈧從而，原處分並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。原告猶執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
㈨本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經
本院斟酌後，認與判決結果不生影響，故無逐一論述之必要，併予敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1項前段，判決如主文。中華民國104年6月18日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法官王碧芳
法官高愈杰法官陳秀媖
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國104年6月18日
書記官黃玉鈴