裁判字號：高雄高等行政法院93年訴字第148號判決
裁判日期：民國93年06月08日
裁判案由：就業服務法
高雄高等行政法院判決九十三年度訴字第一四八號
原告鉅眾國際事業有限公司代表人甲○○訴訟代理人丙○○被告高雄縣政府代表人乙○○縣長訴訟代理人戊○
丁○○右當事人間因就業服務法事件，原告不服行政院勞工委員會中華民國九十二年十二月九日勞訴字第０九二００五六七四三號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
甲、事實概要：緣原告以偽造之診斷證明書，辦理雇主 林惠芬 之外籍監護工引進申辦事宜，案經行政院勞工委員會（下稱勞委會）以民國（下同）九十二年六月三十日勞職外字第0000000000Ｂ號函移由被告查處，嗣經被告審查屬實，乃依就業服務法第四十條第八款、第六十五條第一項之規定，於九十二年八月二十九日以府勞組字第０九二０一五四○九七號處分書，處原告罰鍰新臺幣（下同）三十萬元。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造之聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
丙、兩造主張之理由：
一、原告起訴意旨略謂：
（一）原告於九十一年六月間接受雇主林惠芬委託以 林人義 為受監護人名義，辦理聘僱外國人之申請許可等事項，按主管機關依據就業服務法第四十八條規定及施行細則第三條第六款所訂定之雇主申請外國人之許可管理辦法，申請人必須檢具申請文件：⑴申請表、⑵戶口名簿、⑶合格醫院開具診斷證明書正本；身心障礙手冊、⑷求才證明書、⑸聘僱國內勞工名冊、⑹外國人生活管理計劃書、⑺審查費五百元，經主管機關逕行身分、資格、條件、文書等審查後，給予許可或駁回之處分。然本案經原告受託後於九十一年七月三日正式向主管機提出申請許可，而經勞委會以九十一年七月五日勞職外字第０九一０六一三三六一號處分准許申請人林惠芬招募外國人乙名，在高雄縣○○鄉○○路○○○巷○○號從事家庭監護之工作。復原告於同年十一月間亦受主管機關准許（九十一年十一月五日勞職外字第０九一０七三四三五九號）核發乙名員額之外籍監護工來臺受聘，受僱於林惠芬指定地點工作。
（二）但前述經核准之外國人（姓名：ＴＵＲＹＡＮＴＩ、出生日期：西元一九八一年八月十日、國籍：印尼、性別：女、護照號碼：M0000000）來臺工作後，原告竟於九十二年七月八日接獲勞委會以勞職外字第0000000000Ｂ號函以提供不實診斷證明書為由，移由被告查處，依就業服務法第四十條第八款及第六十五條第一項規定以九十二年八月二十九日府勞組字第０九二０一五四０九七號處分原告罰鍰三十萬元。
（三）按就業服務法第四十八條第一項、第二項明文，及其施行細則第三條明定，授權中央主管機關依法頒布行政命令或規則辦法等規範該等作業程序，並依法行政，然針對聘僱外國人之許可及管理辦法中，行政機關基於法律授權，就申請人之身分、條件、資格證明等規範，其所為之准駁處分即為行政處分。又行政審查在性質上屬於「內部審查」，範圍上及於合法性審查與妥當性審查（亦稱合目的性審查），反觀本案被告卻以原告違反就業服務法第四十條第八款及第六十五條第一項規定裁處原告，尤有甚者，更以司法院釋字第二七五號之解釋案為依據，另其負擔行政裁處之責，顯與法有違，並涉強行羅織入罪之嫌，其違誤、疑義之爭點，臚列如下：
⑴依行政程序法第七條及第八條之規定，行政機關所為之行政行為應依比例原則
及誠實信用方法，並保護人民正當合理之信賴。行政機關受理人民（含機關、法人團體）申請許可案，依行政處分之類別上，乃屬「形成處分」，亦即對一個非經審查不得從事之行為所作成的同意為之的決定。而根據該行政處分對於原告產生「有利」或「不利」之法律效果，亦可稱為「授益處分」。本案原告之委託人及原告，經受勞委會七日之受件審查後而公告許可之處分，自是依法受有法律效果保障及可信賴之合法處分。
⑵行政處分之效力具①公定力、②確定力、③對人民之拘束力、④對國家之拘束
力，通說基於信賴保護原則，基本上廢棄對象愈合法、授益性質的處分，對行政機關限制愈嚴格，否則將破壞「依法行政」及「信賴保護」等原則。然行政機關受理人民申請而其應依職權調查事實及證據，進而審查准駁與否之行政程序，其廢止之要件與效力亦有所不同（參酌行政程序法第一百二十三條），不得由被告於許可核准文公告後任意藉由發現瑕疵或有重大疏漏而斷然公告廢止，而造成法之不安定性，亦侵害當事人權利。
⑶本案關係人 李嘉文 於警訊筆錄中坦承該違法行為係其一人所為，與他人無涉（
見警訊筆錄），足證原告依委任關係委託其代辦之事項於法並無不合，亦無與其共同犯罪。況依民法之代理關係觀之，代理人之個人不法行為與本人無關，無實質牽連關係，原告於本案中亦為受害者自不待言。退萬步而言，縱原告因業務上之一部分工作委任他人完成，就文件來歷出處，雖無故意犯行，亦不造成過失之責（因該類文書證明資料非專業技術人員或調查人員或審查機關查核，即他人無從發現其真實與否），被告即不得以原告違反禁止規定或作為義務，即予以裁處。
⑷雖依司法院釋字第二七五號解釋文意旨適用①法律無特別規定時、②責任條件
較刑法為輕，僅須過失即可處罰、③對於無須發生損害或危險適用推定過失原則等重點，然其但書後段則強調：按犯罪事實應依證據認定之，無證據不得認定犯罪事實，刑事訴訟法第一百五十四條第二項定有明文。次按刑事訴訟法上所謂認定犯罪事實之證據，係指足以認定被告確有犯罪行為之積極證據而言，如未能發現相當證據或證據不足以證明，自不能以推測或擬制之方法，以為裁判基礎，最高法院二十九年上字第三一０五號及四十年台上字第八六號分別著有判例；又認定不利於被告之事實，須依積極證據，苟積極證據不足為不利被告之認定時，即應為有利於被告之認定，更不必有何有利之證據（最高法院三十年上字第八一六號判例參照）。反觀本案原告綜前各項理由之陳述，在在證明原告已盡舉證之責，亦直接證明行政機關藉由人民申經審查後核可之公告，原告按主管機關之行政程序辦理手續而獲得之許可，顯無過失之可言，原告並無違反行政程序法第一百十九條第一款情事。
二、被告答辯意旨略謂：
（一）按就業服務法第四十條第八款規定「私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業務，不得有下列情事：八、接受委任辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項，提供不實資料或健康檢查檢體」。同法第六十五條第一項規定：「違反‧‧‧第四十條第二款、第七款至第九款規定者，處新台幣三十萬元以上一百五十萬元以下罰鍰。」次按「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時即應受處罰。」為司法院釋字第二七五號解釋有案，合先敘明。
（二）查本件原告受雇主林惠芬委託辦理申請外籍監護工，所提供財團法人私立中國醫藥學院附設醫院（下稱中國醫院）出具林人義（受監護人）之「雇主申請聘僱家庭外籍監護工專用診斷證明書」，經該醫院九十二年六月十一日以院業字第九二０六一九八一號函稱，並非該院開立。是本件原告所提供之診斷證明書，係屬偽造不實資料足以認定，次查「雇主聘僱外籍勞工申請書」上受委託私立就業服務機構，復有原告印文及其專業人員 王金川 具名，則原告提供不實資料向勞委會申辦外勞之客觀事實足堪認定。
（三）再查勞委會所為之聘僱許可，其性質係屬授益性質之行政處分，而檢具合法真實文件則為申請人取得聘僱許可之協力義務，本件原告提供偽造不實之診斷證明書，致使行政機關依該資料所做成之行政處分係屬得撤銷之違法行政處分，然依行政程序法第一百十九條規定：「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護：一‧‧‧二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者‧‧‧。」原告受雇主委託，卻以偽造不實之診斷證明書向勞委會申請取得外籍家庭監護工之招募許可及聘僱許可，依前開規定其信賴不值得保護。
（四）另查原告九十二年七月十五日函坦承其接受雇主委任辦理診斷證明書之事，並以五千元代價再委託第三者李嘉文辦理開立不實之偽造診斷證明書之事實，原告既為合法之就業服務機構，接受雇主之全權委託辦理就業服務業務，即應以正常管道辦理診斷證明書，並注意其合法性及合理性，而不得以開立偽造之診斷證明書是第三者李嘉文一人所為，其無共同偽造而主張免除行政罰責任。又「雇主聘僱外籍勞工申請書」上所載受委任之私立就業服務機構既為原告，以其名義提供診斷證明書向勞委會申請，即應恪遵法律規定，不得提供不實之資料向勞委會申請外勞，並應有義務充分了解所提供資料取得之合法性，並為所提供資料負法律責任。原告自稱因業務繁忙，致無法陪同受監護人至醫院開立診斷證明書，另以五千元代價再委由李嘉文辦理診斷證明書之事，其間之委任、再委任關係甚明，原告受雇主委任應自行處理受委任之事，其復再委由李嘉文處理，依民法第五百三十八條第一項規定，使第三人代為處理委任事務者，就該第三人之行為與就自己之行為，負同一責任。另原告委請第三者辦理有關申請外籍監護工之診斷證明書，仍屬其業務範圍，其對第三者仍負有適當選任、指示及必要抽查等監督義務，原告未注意診斷證明書是否依一般正常程序合法管道取得，亦未加以查詢受監護人是否實際就診、接受 巴氏 量表診測，審視證明書收據為一百元僅為門診掛號證明，非診斷證明書收據證明，且數據亦經塗改未核章等種種應注意之事，暨審視所檢具資料是否有當，且雇主及受監護人之戶籍地及居住地位於高雄縣市，卻未就近於本縣市之合格指定醫院（計有十多家）開立診斷證明書，而遠赴台中中國醫院開立，有違常理，原告未盡到監督注意義務，致受任第三人取得偽造之診斷證明書，並交予原告申辦外籍監護工引進業務，而發生提供不實診斷證明書之事實。原告復未能舉證證明其已盡注意義務無過失，核有主觀上過失責任，依首揭司法院釋字第二七五號解釋即應受處罰。
（五）綜上，本案被告以原告違反就業服務法第第四十條第八款規定，依同法第六十五條第一項規定，處以三十萬元整最低罰鍰並無違法、不當，是以原處分應予維持，故請判決駁回原告之訴。
理由
一、按「私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業務，不得有下列情事：‧‧‧。八、接受委任辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項，提供不實資料或健康檢查檢體。」、「違反第五條第一項、第二項第一款、第四款、第五款、第三十四條第二項、第四十條第二款、第七款至第九款規定者，處新臺幣三十萬元以上一百五十萬元以下罰鍰。」就業服務法第四十條第八款、第六十五條第一項分別定有明文。
二、本件原告因受訴外人林惠芬委託，以其父親林人義為受監護人之名義，向勞委會申請聘僱外籍家庭監護工等相關手續，經該會調查發現原告提出由中國醫院開立之診斷證明書係屬偽造，經函請被告查處後，認原告違反就業服務法第四十條第八款規定，乃依同法第六十五條第一項規定，以九十二年八月二十九日府勞組字第０九二０一五四０九七號處分書，對原告裁處罰鍰三十萬元等情，已經兩造分別陳述在卷，並有勞委會九十二年六月三十日勞職外字第0000000000Ｂ號函及被告前揭處分書附於原處分卷可稽，洵堪認定。而原告提起本件訴訟，無非以本件該診斷證明書係原告委託訴外人李嘉文代辦，李嘉文於警訊筆錄中坦承該違法行為係其一人所為，與他人無涉，原告於本案中亦為受害者，是原告就本件違章行為並無過失，原告並不知該診斷證明書為偽造，且主管機關勞委會於審查本聘僱案時尚無從發現該診斷證明書係屬偽造，而為核准之處分，原告信賴該處分自應受保護云云，資為爭執。
三、惟按「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」司法院釋字第二七五號解釋在案。又按「為保障國民工作權，聘僱外國人工作，不得妨礙本國人之就業機會、勞動條件、國民經濟發展及社會安定。」為就業服務法第四十二條所明定；故對於申請聘僱外國人工作，我國係採申請許可制，主管機關係將申請者之資格條件與外國人之工作類別、項目、人數、期間及工作地點均列為須經許可內容；而私立就業服務機構，係受雇主委任，以協助其辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理等事項，並其機構經營之業務種類須依法規定，機構內並須設有相關之專業人員，且應依規定備置及保存各項文件資料，以供主管機關檢查等，為就業服務法第三十五條、第三十六條、第三十九條所明定，而為期達到外國人就業符合立法管制之目的，同法第四十條並定有私立就業服務機構及其從業人員從事相關業務之禁止規定。又因對於聘僱外國人，我國係採申請許可制，亦即須經主管機關受理申請並審查是否符合法定要件後，始得許可聘僱，是私立就業服務機關若受委任為申請人代為辦理申請聘僱外國人工作時，即負有不得違反就業服務法第四十條禁止規定之義務，合先敘明。
四、經查：
（一）按「雇主招募或僱用員工，不得有下列情事：‧‧‧。五、辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項，提供不實資料或健康檢查檢體。」、「違反第五條第二項第五款‧‧‧規定者，處新臺幣三十萬元以上一百五十萬元以下罰鍰。」分別為就業服務法第五條第二項第五款及第六十五條第一項所明定。又「說明：二、雇主以不實之診斷證明書向本會申請聘僱家庭外籍監護工，違反本法第五條第二項第五款乙節，‧‧‧。四、有關家庭外籍監護工申請案，一般係由雇主備妥受監護人之診斷證明書及相關資料，再委任仲介公司辦理，依民法第一０三條規定：『代理人於代理權限內，以本人名義所為之意思表示，直接對本人發生效力。』又按『當事人得委任代理人。但依法規或行政程序之性質不得授權者，不得為之。』『代理權之授與，及於該行政程序有關之全部程序行為。但申請之撤回，非受特別授權，不得為之。』行政程序法第二十四條第一項及第三項分別定有明文。故不論由雇主之親屬、朋友取得，均應由雇主負相關提供不實診斷證明書之責任。另依據司法院大法官會議釋字第二七五號解釋：『人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。‧‧‧。』故以不實之診斷證明書，申請外籍監護工案，應請雇主舉證證明自己無過失，如雇主不能舉證，即可依相關法規核處。五、若診斷證明書係由仲介公司或仲介業者委由其他人所提供，則仲介專業人員應知接受雇主委任辦理申請聘僱家庭外籍監護工應檢具合格醫院開具之診斷證明書正本，對於提供之診斷證明書未經醫師親自勾選填註而合法開具，縱非有故意，亦難謂無過失，依前開司法院釋字第二七五號解釋，亦有可歸責性，如不能證明其無法避免行政法規之違反時，即認定為有過失，自應依相關規定論處行政責任。另法人之代表人或實際行為之職員或從業人員之故意、過失，視為法人之故意、過失。故仲介業者持不實之診斷證明書向本會申請外勞事宜，只要當時在職，屬其執行職務之範圍，該仲介業者之故意過失若已認定，不論該仲介業者是否已離職，請查明後依法論處該仲介公司之行政責任。六、使用不實診斷證明書申請家庭外籍監護工案，業經本會依本法第五十四條不予核發招募許可及聘僱許可，或依同法第七十二條規定，廢止招募許可及聘僱許可。至於有關雇主違反本法第五條第二項第五款『辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項，提供不實資料』之規定，請依說明三、四、五之原則釐清雇主及仲介有無故意或過失後，論處其行政責任。」則經勞委會九十二年六月二十五日勞職外字第０九二０二０五０七三號函釋示在案；觀諸就業服務法第五條第二項第五款、第四十條第八款、第四十三條及第四十八條第一項前段規定，於辦理聘僱外籍家庭監護工申請時所應檢附之受監護人診斷證明書，其提出義務者雖為雇主；然因於實務上，雇主委託私立就業服務機構辦理者頗為普遍，故就業服務法第五條第二項第五款及第四十條第八款，乃分別有關於「雇主辦理聘僱外國人之申請許可」及「私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業務，接受委任辦理聘僱外國人之申請許可」，均不得有提出不實資料之禁止規定。而上述函釋亦屬勞委會本於中央行政主管地位，所為闡明法規原意，以俾下級機關執行之行政規則，核與就業服務法第五條第二項第五款及第四十條第八款規定意旨相符，參諸司法院釋字第二八七號解釋，亦應自法規生效日起有其適用，於本件亦得予以援用。
（二）再查，原告受訴外人林惠芬委託於九十一年七月三日向勞委會申請聘僱外籍家庭監護工，其所附之中國醫院開具之診斷證明書係屬偽造一節，有雇主林惠芬聘僱外籍勞工申請表、中國醫院九十二年六月十一日院業字第九二０六一九八一號函及診斷證明書附於原處分卷可稽，自堪認定。原告既為辦理本件外籍家庭監護工申請案之私立就業服務機構，是其對於委由他人辦理申請聘僱家庭外籍監護工所應檢具合格醫院開具之診斷證明書，自負有提出真實之診斷證明書之注意義務，否則即有違前述就業服務法第四十條第八款之禁止規定甚明。是原告仍為受罰之主體，委無疑義。
（三）另查，本件外籍家庭監護工之申請人林惠芬及受監護人林人義係居住於高雄縣市，而原告委託訴外人李嘉文所提出之受監護人林人義診斷證明書，卻係由位於台中市之中國醫院所開具，衡諸常情，受監護人林人義捨近求遠所取得之該診斷證明書，其真實性本即令人啟疑；再者，原告為專業之私立就業服務機構，專門從事外籍勞工或家庭監護工之仲介服務，則其對申請外籍家庭監護工所必須之巴氏量表，其評分之項目及合格分數當甚為瞭解；即必須是該開立之醫師對該病患之症狀及病情曾予診治，或有完足之診治病歷，始得予以評分開立，至於從未就診過之醫院，並非經由一般之門診檢查，即可開立之，而含有巴氏量表之診斷證明書其收費為五百元，並非如原告所提本件中國醫院出具之收據為一百元，且係門診費用而非診斷證明書之費用，此亦為具有專業能力之原告所能注意；況依原告向被告所提出之陳述意見書略謂：「‧‧‧，致無法陪同雇主至醫院開立診斷書，故以新台幣伍仟元之代價委託泰豐醫管公司李嘉文‧‧‧代為協助雇主載病人至醫院就診及開立診斷書，因李嘉文先生交回診斷書同時歸還健保卡及醫院診療費收據，本公司誤以為李嘉文先生已帶病患就診並開立證明，而不查該診斷書係屬偽造，‧‧‧。」等語，是原告既另以高價委託李嘉文陪同雇主至醫院開立診斷書，就該診斷書上述重大明顯之不合理處確疏未注意，是縱認原告非明知診斷證明書為李嘉文等人所偽造，亦有未盡注意義務之重大疏失。況就業服務法第四十條第八款乃對私立就業服務機構及其從業人員規範於接受委任辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項，不得提供不實資料或健康檢查檢體之禁止規定，原告受訴外人林惠芬委任向行政院勞工委員會申請外籍家庭監護工所附之診斷證明書既屬虛偽，則其有違反此禁止規定之行為亦明，揆諸首揭說明，即應受罰。原告主張其僅受託代辦申請外勞，無任可過失可言，自不應受罰云云，委無可採。
（四）末按「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護：一‧‧‧二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者‧‧‧。」行政程序法第一百十九條二款規定甚明。揆諸前揭就業服務法第四十條第八款之規定，提供真實資料及健康檢查檢體為申請人取得聘僱許可之協力義務，本件原告提供偽造不實之診斷證明書，致使行政機關依該資料所做成之行政處分，按諸前述行政程序法第一百十九條第二款之規定，其信賴並不值得保護。是原告另稱其並不知該診斷證明書為偽造，且主管機關勞委會於審查本聘僱案時尚無從發現該診斷證明書係屬偽造，而為核准之處分，原告信賴該處分自應受保護云云，亦屬無憑。
五、綜上所述，原告所訴各節均無可採。原告受訴外人林惠芬委託以林人義為受監護人名義，向勞委會申請聘僱外籍家庭監護工等相關手續，所檢附受監護人林人義之診斷證明書既屬虛偽，並其就檢送之診斷證明書係屬不實一事，亦有過失，則被告以原告違反就業服務法第四十條第八款規定，依同法第六十五條第一項規定，對原告裁處最低額之三十萬元罰鍰，實無違誤；訴願決定予以維持，亦無不合。原告提起本件訴訟，求為撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十三年六月八日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官呂佳徵法官蘇秋津法官林勇奮右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中華民國九十三年六月八日
法院書記官黃玉幸