臺灣新竹地方法院108年度簡更一字第3號判決

裁判字號：臺灣新竹地方法院108年簡更一字第3號判決

裁判日期：民國109年09月24日

裁判案由：公務人員退休資遣撫卹法

臺灣新竹地方法院行政訴訟判決108年度簡更一字第3號
109年8月6日辯論終結原告 鮮正麟 被告 銓敘部 代表人 周志宏 訴訟代理人 曾瓊敏
賴威志 上列當事人間因公務人員退休資遣撫卹法事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序事項：
一、本件被告代表人於訴訟繫屬中變更為周志宏，已據其具狀聲明承受訴訟，經核無不合，應予准許。
二、本件為公法上財產關係涉訟，其標的金額係在40萬元以下，依行政訴訟法第229條第1項第2款規定，應適用簡易訴訟程序，以地方法院行政訴訟庭為第一審管轄法院。
貳、實體事項：
一、事實概要：原告係新竹市東區區公所退休人員，其自願退休案前經被告以98年4月6日部退一字第0983046656號函（下稱第1次審定函），審定自98年7月2日退休生效，退休等級為委任第五職等年功俸十級520俸點，退撫新制實施前、後年資為13年及14年8個月，分別核給月退休金65%及30%；其公保養老給付得辦理優惠存款金額原審定為新台幣（以下同）52萬267元，復經被告100年6月7日部退一字第1003376094號函（下稱第2次審定函）審定，自100年2月1日起為新台幣56萬67元。嗣因公務人員退休資遣撫卹法（以下簡稱退撫法）於106年8月9日經總統令公布並訂自107年7月1日施行，被告以107年5月31日部退一字第1074433034號函（下稱第3次審定函），重新計算其自107年7月1日起之每月退休所得。原告於107年6月14日針對第3次審定提起復審，並於同年6月28日針對自100年起停發年終慰問金部分提起訴願，另於同年9月27日提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張略以：
（一）原告於98年7月2日依公務人員退休法第4條第1項第2款規定，奉准退休生效並經銓敘部以98年4月6日部退一字第0983046656號函核定支領月退休金在案，依法原告奉准退休後於退休當年98及99年連續兩年均依法領有年終慰問金在案，自銓敘部爰用100年1月1日修正原公退休法第32條規定，無故停發年終慰問金至今。
（二）依退休公務人員公保養老給付金額辦理優惠存款第3點之1規定及銓敘部98年4月6日部退一字第0983046656號函示，核定原告退休所得金額計算單，每月退休所得之最高金額為54145元（包含每月所領月退休金額42668元、1/12年終慰問金為3673元，公保養老給付得辦理優惠存款最高金額為520267元「每月7804元」），原告於100年遭無故停發年終慰問金後，所得替代率與原核定替代率明顯不符，顯係違法不當。再者，依銓敘部函附每月退休所得法律之要旨，縱年終慰問金經刪除為0，主管機關應重新檢算年終慰問金刪除後需調整優惠存款金額以符合替代率之金額，或採取其他措施、方案予以補救之，以符合法定每月退休所得之規定，政府應積極作為，而非不作為，退休所得係法定所得，而年終慰問金為法定每月退休所得之子目，應不涉及社會公平正義之彰顯，或被改革刪除之範疇，其名稱過於敏感，但性質確實屬於每月退休所得之子目條款內，即便年終慰問金因修訂新舊施行細則過程疏漏造成無法律依據發放情事，然年終慰問金遭刪除、停止發放相關問題既然不可歸責原告，主管機關只拘泥了細節，而忽略了大局（所得替代率），依司法院釋字第525號解釋文及釋字第589號解釋文所揭示之信賴保護原則，原告請求被告返還公法上應給付之年終慰問金。
（三）另，本件係請求自100年7月2日起至107年7月1日止停發之年終慰問金總額，不涉及第3次審定函之內容（年金改革），特此敘明。
（四）年終慰問金係經銓敘部98年4月6日部退一字第0983046656號函核定，屬公法契約，人民財產權，受憲法第15條保障。另參照最高法院100年度台上字801號民事判決，只要符合「勞務對價性」及「給與經常性」兩個要件，給付名目是不會影響其工資的性質，而退休金亦即是延遲給付的工資，年終慰問金符合前揭兩個法定要件，應屬退休所得工資內涵，著毋庸議；另年終慰問金係屬兩造契約所約定之給付，另依據高等法院100年度勞上更（一）字第3號民事判決，自不容被告片面變更，違反誠信原則。
（五）被告片面逕自100年7月2日停發年終慰問金，已明顯違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則等原則，且被告片面停發且未有補償、補救措施或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，亦違反釋字第525號、第589號等解釋文。況銓敘部自100年起逕自停發年終慰問金，未依行政程序法，辦理更正或變更，明顯違法及違反憲法15條之規定。退休俸制度，依法是「確定給付制」，且國家法律明定政府應負退休金給付之保證責任，等於以國庫作擔保，所以政府當然不可違法違憲片面作不利益之改變。
（六）若年終慰問金，既非原退休法所定退休給與，亦非公務人員俸給法規所定本（年功）俸俸額之內涵，那全國退休軍公教、警消於100年以前，所領取之退休俸其中年終慰問金部分，是何法定退休所得？行政機關係依據何法律授權，可以發放非屬法定退休所得？
（七）被告依據95年2月16日修正之規定以98年4月6日部退一字第0983046656號函核定原告支領月退休金在案，今銓敘部爰用100年1月1日修正原公退休法第32條之規定，停發係爭年終慰問金至今，明顯已違反「實體從舊、程序從新」為適用法規之一般原則，另年終慰問金係屬兩造契約所約定之給付，依據高等法院100年度勞上更（一）字第3號民事判決，自不容被告未依行政程序法相關規定片面變更，違反誠信原則。
（八）並聲明：被告應給付308532元（3676/月x12月x7），並自民國100年7月2日起至清償日止按週年利率百分之6計算之利息。
三、被告則以：
（一）原告提起給付訴訟之程序部分，並不合法，說明如下：
1.查行政訴訟法（以下簡稱訴訟法）第8條規定：「（第1項）人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。（第2項）前項給付訴訟之裁判，以行政處分應否撤銷為據者，應於依第4條第1項或第3項提起撤銷訴訟時，併為請求。
原告未為請求者，審判長應告以得為請求。……」上開所定訴訟類型，於學理上稱為「一般給付之訴」；其目的乃在實現公法上給付請求權而設。又以上述訴訟法第8條所定一般給付之訴，相對於其他以行政處分為標的之撤銷訴訟及課予義務訴訟，具有備位性質，若其他訴訟類型得以提供原告權利救濟時，即無許其提起一般給付訴訟之餘地（臺北高等行政法院95年9月29日94年度簡字第01042號裁定參照）。再就立法意旨觀之，人民欲提起一般給付訴訟，須以該訴訟得「直接」行使給付請求權者為限，如依據實體法上之規定，尚須先經行政機關核定其給付請求權者，則於提起一般給付訴訟之前，應先提起撤銷訴訟或課予義務訴訟；或於提起撤銷訴訟或課予義務訴訟時，併同請求給付，尚不得直接提起給付訴訟（最高行政法院92年10月23日92年度判字第1429號判決參照）。今原告依訴訟法第8條規定提起給付訴訟，顯與法不合。
2.原告如對復審決定不服，應於提起撤銷訴訟時，併為請求給付差額利息，尚不得直接提起給付訴訟。惟原告於起訴狀內所提被告107年9月13日部退一字第1074558049號函訴願決定日期及字號，係被告依公務人員保障法第44條第3項規定抄送原告之復審答辯書，而非訴願決定，原告訴稱洵屬誤解，併予敘明。
（二）至原告請求補發原退休（職）時核定替代率所得計算年終慰問金差額一節，實體上亦無理由，說明如下：
1.查84年7月1日、100年1月1日修正施行之公務人員退休法（以下簡稱原退休法）及107年7月1日施行之退撫法所定之公務人員退休金內涵均不包括年終慰問金。是以，就上開公務人員退休法制發展脈絡而言，退休法律自制定至今，所定月退休所得為月退休金之計算內涵，係依全國軍公教員工待遇支給要點所定之公務人員俸額表計算之本（年功）俸俸額為依據；於退撫舊制年資另加計新臺幣930元為基數內涵；於退撫新制年資則改按本俸2倍計算，自始未訂有年終慰問金之給與項目。
2.原告所提計算公式係因被告推動公務人員退休所得合理化改革方案，針對退休所得超過其在職時待遇之一定比率者，調降其公保養老給付優惠存款之金額，藉以降低其利息所得，進一步使其退休所得與現職待遇維持合理之差距。由於退休所得替代率之計算內涵在學理上並無一定標準，各國係考量其社會背景與工作者之待遇等自行決定，是95年方案前於考試院審查過程中，部分考試委員建議公務人員退休所得替代率應以「年所得」計算。爰以95年2月16日修正實施之退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點辦理，依該要點第3點之1規定，退休所得之計算項目雖包含月退休金、公保養老給付優惠存款每月利息及年終慰問金之1/12，惟該公式僅用來計算公保養老給付優惠存款金額，且該要點已於100年1月1日廢止。此外，100年1月1日修正施行之原退休法第32條規定，主要係規範退休公務人員之退休所得替代率－退休所得不得超過現職公務人員待遇之一定比率；超過者，調降其公保養老給付辦理優惠存款之金額。其中，退休所得項目係以月退休金及公保養老給付優惠存款每月利息計算，且該等項目已於原退休法第32條明定，是退休公務人員之「年終慰問金」並未列入退休所得替代率之計算項目，且退休所得替代率公式僅係用來計算公保養老給付優惠存款之金額。至於107年7月1日施行之退撫法規定，退休公務人員每月退休所得，不得超過該法第37條附表三替代率上限計算之金額，其中，每月退休所得項目內涵明定為月退休金、公保養老給付優惠存款每月利息及社會保險年金，亦不包括「年終慰問金」。
3.綜前所述，年終慰問金並非退休所得內涵；從而其是否取消發放，並不影響優惠存款金額之計算結果。因此，以原告係於98年7月2日退休生效並支領月退休金，被告以其退休生效時之法令規定辦理，於法並無違誤。
（三）另有關公務人員俸給、加給以外之獎金及年終慰問金等給與事項，依行政院人事行政總處組織法及處務規程相關規定辦理，係屬於該總處職掌範圍，爰年終慰問金自始非屬公務人員退休所得之法定給與項目，併予敘明。
（四）原告請求被告發給其自100年7月2日起至107年7月1日止停發之年終慰問金總額一節，查公務人員年終慰問金係依行政院訂定發布之退休（伍）軍公教人員年終慰問金發給辦法辦理，其法令主管機關為行政院；又依該辦法第6條（現為第7條）規定，有關該慰問金之發放權責機關，係由最後服務機關（學校）發給。爰原告之年終慰問金係由其原服務機關發給（查100年軍公教人員年終工作獎金及慰問金發給注意事項及101年退休軍公教人員年終慰問金發給注意事項）。是以，原告所訴非屬被告主管權責。
（五）綜上，本案原告請求之年終慰問金既非公務人員退休法令規定之退休金內涵，從而被告98年4月6日前開退休審定函內退休金給與，以及原告提起救濟之系爭處分內每月退休所得，自不包含年終慰問金。據上，本案原告本次主張之年終慰問金，核非系爭處分範圍。
（六）原告雖主張年終慰問金係屬退休所得工資內涵，被告片面逕自100年7月2日停發年終慰問金，違反憲法第18條制度性保障、法律不溯及既往原則及信賴保護原則等云云一節，然查公務人員之年終慰問金並非原退休法及退撫法明文規定之退休所得內涵，已如前述。至於原告所引民事判決，係就勞工退休金給付，依勞動基準法規定所為判決。以公務人員退休金，應依公務人員退休法令規定。兩者分屬不同法律規範，無法援引比照辦理。再者，年終慰問金之法制主管機關為行政院，發放權責機關為原告之原服務機關。從而原告訴稱之退休公務人員年終慰問金，應向原告原服務機關請求，被告非權責機關。
（七）並聲明：駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載之事實，為兩造所不爭執，並有以銓敘部98年4月6日部退一字第0983046656號函、100年6月7日部退一字第1003376094號函及107年5月31日部退一字第1074433034號函等附卷可稽，此部分之事實，應可認定。本件爭點在於：「年終慰問金」是否屬於退休金之內涵、範圍？原告請求被告給付100年起至107年止之年終慰問金及100年7月2日起至清償日止按週年利率百分之6計算之利息，有無理由？
五、本院判斷：
（一）按「（第1項）退休金之給與種類如下：一、一次退休金。二、月退休金。三、兼領1/2之一次退休金與1/2之月退休金。……（第3項）月退休金，以在職同等級人員之本(年功)俸加1倍為基數內涵，每任職1年，照基數內涵2%給與，最高35年，給與70％為限。未滿1年者，每1個月照基數內涵1/600給與。未滿1個月者，以1個月計。（第4項）本法所稱之等級，指公務人員經銓敘審定之俸（薪）級及俸（薪）點；本（年功）俸應按公務人員俸給法規定折算俸額計算。……」、「退撫新制實施前已有任職年資未滿15年，於退撫新制實施後退休，其前、後任職年資合計滿15年以上，擇領月退休金者，另按退撫新制實施前未滿15年之年資為準，依下列規定擇一支給補償金，由各級政府編列預算支給：一、每減1年增給1/2個基數之一次補償金。二、每減1年，增給基數1/200之月補償金。」、「公務人員退撫新制實施前任職年資應給與之退休金，依下列標準計算：……二、月退休金，以退休人員最後在職等級，按在職同等級人員本（年功）俸為基數內涵，每任職1年，照基數內涵5%給與，未滿1年者，每1個月給與5/1200；滿15年後，每增1年給與1%，未滿1年者，每1個月給與1/1200，最高以90%為限。未滿1個月者，以1個月計，另十足發給新臺幣（下同）930元。」及「本法所稱本（年功）俸之俸額標準，依全國軍公教員工待遇支給要點所定之公務人員俸額表計算。」、「月退休金發給後，如遇公務人員俸給調整時，應於下次發給月退休金時，配合補發或調整。」分別為原告退休時有效之公務人員退休法第9條、第30條第2項、第31條第4項及同法施行細則第28條、第31條第5項所明定。綜上，依原告退休時有效之公務人員退休法所定公務人員之退休給與為退休金（一次退休或月退休金）及補償金等項目。又退休金之計算標準，係以退休人員最後在職等級，按在職同等級人員依全國軍公教員工待遇支給要點所定之公務人員俸額表計算其本（年功）俸俸額，及按退撫舊制年資另發給930元；且同法施行細則第31條第5項「月退休金發給應隨在職公務人員俸給調整」所稱之「俸給」，亦係指依公務人員俸給法規所定本（年功）俸俸額。足見，「年終慰問金」並非上述公務人員退休法所定之退休給與內涵及範圍。
（二）次按，年終慰問金發放之沿革如下：退休人員發給年終慰問金最早始於61年，乃行政院基於安定軍公教人員生活，並因應農曆春節需要，經衡酌政府財政負擔能力，以61年12月29日令頒「61年軍公教人員發給年終工作獎金（春節慰問金）注意事項」為發給依據，對各機關在職人員發給年終工作獎金及支領月退金之退休人員發給春節慰問金。嗣後行政院逐年訂定發給注意事項，由各機關編列年終慰問金相關預算，經立法機關審議通過後據以執行（自76年起，退休人員支領之「春節慰問金」更名為「年終慰問金」），此有62年春字第10期臺灣省政府公報、100年軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項等可參。綜上可見，年終慰問金之發給，係政府為安定退休人員生活，經斟酌國家財政負擔能力等情況，由各機關編列預算而給予退休人員之福利補助措施，屬給付行政，並非法定給與，其性質亦非退休金保障之範圍。而行政院基於中央行政主管機關職權，於審酌政府財力負擔及考量整體公益衡平原則，以期有限資源發揮最大之效益，並於102年1月24日訂定101年發給年終慰問金注意事項第1條：「為照顧弱勢及對國家有重大犧牲貢獻之退休（伍）軍公教人員生活，特發給年終慰問金。」第2條第1項：「發給對象如下：
（一）按月支（兼）領退休金（俸）在20000元以下之各級政府退休（伍）人員（含軍職支領贍養金、生活補助費及半俸人員）。（二）因作戰演訓或因公成殘、死亡軍公教退休（伍）人員或遺族。……」之規定，將發給年終慰問金之對象，限於領取月退休金在20000元以下之退休人員；及因作戰演訓或因公成殘、死亡之退休人員或遺族。嗣行政院基於「為照顧弱勢及對國家有重大犧牲貢獻之退休軍公教人員生活，發給渠等人員年終慰問金，並參照司法院釋字第443號解釋理由書，考量規範內容既未限制人民權利情事，其發給對象已較過去大幅限縮，經費負擔亦因對象特定而減輕；又依立法院審查102年度中央政府總預算案之通案決議，為避免逐年訂定年終慰問金發給注意事項引發爭議，對社會造成負面之影響，102年以後應以101年退休軍公教人員年終慰問金注意事項所訂之內容為底限，賦予制度化調整機制」，遂於102年9月5日院授人給字第10200470391號令訂定發布「退休（伍）軍公教人員年終慰問金發給辦法」為制度化規範，該辦法並於106年6月13日進行部分條文修正。依「退休（伍）軍公教人員年終慰問金發給辦法」第2條規定：「發給對象如下：
一、依軍公教人員退休（伍）法規，按月支（兼）領退休金（俸）（含軍職支領贍養金、生活補助費及半俸）在新臺幣2萬元以下之各級政府退休（伍）人員。二、下列對國家有重大犧牲貢獻之軍公教人員及遺族：（一）在職期間因公失能，經審定機關審定仍支領月退休金或於審定當年度支領一次退休金之退休公教人員。（二）在職期間因作戰演訓或因公失能，經審定機關審定仍支領退休俸（含軍職支領贍養金、生活補助費及半俸）人員或於審定當年度支領退伍金之退伍軍職人員。（三）軍公教人員在職期間因作戰演訓或因公死亡，經審定機關審定仍支領年撫卹金之領卹遺族，或於審定當年度支領撫卹金之領卹遺族。
（四）派赴作戰或危險（含港澳）地區執行情報任務被難，經國防部註記有案，獲釋返臺定居辦理退除役後，支領退休俸（含軍職支領贍養金、生活補助費及半俸）人員。前項第一款所定數額，行政院得參酌國民所得、消費者物價指數及中低收入戶生活費變動情形，於當年度四月底前公告調整。但得視情形延後公告。」。經查，本件原告並不符合「退休（伍）軍公教人員年終慰問金發給辦法」第2條所列之發給對象之資格，即原告每月退休金高於20000元，且亦非上開第2條所列「對國家有重大犧牲貢獻之軍公教人員及遺族」，故原告請求被告給付年終慰問金為無理由。
（三）況依102年9月6日修正退休（伍）軍公教人員年終慰問金發給辦法第6條、106年6月13日修正退休（伍）軍公教人員年終慰問金發給辦法第7條：「年終慰問金發給單位如下：一、由軍公教人員退休（伍）或死亡時之原服務機關學校發給。二、各機關組織調整後，原服務機關（構）經裁撤或整併者，由承受其退休（伍）業務之機關（構）發給。」。依上開辦法得見，有關年終慰問金之發放權責機關係由原服務機關（學校）發給，本件原告請求發放之系爭年終慰問金並非被告機關權責範疇。
（四）另原告主張依98年4月6日部退一字第0983046656號函請求被告給付系爭年終慰問金，然觀諸該函核定項目如下：「
（一）適用法條：公務人員退休法第4條第二款；（二）最後服務機關及職稱：新竹市東區區公所技士；（三）退休（職）等級：委任第五職等年功俸十級520俸點；（四）退休生效日期：98年7月2日；（五）退休金種類：月退休金；（六）年資、、；（七）退休金給與；（八）退休金其他現金給與補償金。」。上開核定內容亦未將「年終慰問金」列為月退休金之請領範疇，原告此部分主張為無理由。
（五）至原告雖主張停發年終慰問金違反法律不溯及既往、誠信原則、信賴保護原則云云，然由年終慰問金發放之沿革及目的觀之，年終慰問金之發給一開始係由行政院配合我國民間習俗，於每年農曆春節前，訂定各年度年終慰問金發給注意事項，由各機關發放。由於非屬法定給與之項目，而係因應農曆春節所支給慰勞性質之臨時性給與，故需斟酌國家財政狀況逐年訂定發給標準，因此年終慰問金係由行政院逐年編列預算，經立法院審議、通過，總統公布成為法定預算，由行政院訂定各年度年終慰問金發給注意事項，完成法定程序後始由各機關發給。法定預算及各年度訂定之年終慰問金發放注意事項僅適用於該年度之會計年度，並無跨年度之延續效力，與具有可預期之反覆實施之法令迥異，其發放與否、對象及要件等均視各年度財政狀況及其他相關因素綜合考量，尚無法作為續予實施之信賴基礎。簡言之，各年度訂定之年終慰問金發放注意事項，僅作為該年度發放之依據，均分別獨立存在，非屬行政法規之廢止或變更，亦非具行政慣例之措施性法律，且其並無跨年度之延續效力，發放與否及對象、要件，仍應視當年度財政狀況及其他因素綜合考量，尚無法作為信賴之基礎。原告主張停止發給年終慰問金，違反法律不溯及既往、誠信原則及信賴保護原則云云，亦無理由。
六、綜上，系爭年終慰問金並不屬退休金內涵，且被告亦非年終慰問金之發放權責機關；原告之主張均無足取。原告起訴請求被告給付年終慰問金為無理由，應予駁回。
七、本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，均與判決結果不生影響，而無一一論述之必要，併予說明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國109年9月24日
新竹地方法院行政訴訟庭法官李毓華
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令的具體事實），其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上訴），並應繳納上訴裁判費新臺幣3000元。
中華民國109年9月24日
書記官張懿中