裁判字號：最高行政法院109年上字第524號判決
裁判日期：民國110年04月30日
裁判案由：都市計畫法
最高行政法院判決109年度上字第524號上訴人 吳培蘭
劉佳維
宋芳芳
黃慰時
孫立明 共同訴訟代理人 劉禹劭 律師上訴人 林耕芃 訴訟代理人 蔡鈞傑 律師被上訴人臺北市政府都市發展局代表人 黃一平 上列當事人間都市計畫法事件，上訴人對於中華民國109年3月26日臺北高等行政法院108年度訴字第858號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、被上訴人代表人由 黃景茂 變更為黃一平，茲據新任代表人具狀承受訴訟，核無不合，合先敘明。
二、上訴人吳培蘭、劉佳維、宋芳芳、黃慰時依序為坐落臺北市○○區○○段85-3地號土地上之臺北市○○區○○○路000號8樓、000號8樓之l、000號11樓、000號9樓之l建築物（以下分別簡稱000號8樓、000號8樓之l、000號11樓、000號9樓之l建物）所有人，上訴人孫立明為坐落同上段83-4地號土地上之○○路000號5樓之9建築物（下稱○○路建物）所有人，上訴人林耕芃則為坐落同上段94-6地號土地上之○○路00巷00號3樓之7建築物（下稱○○路建物；上訴人6人所有上述建築物，下合稱系爭建物，系爭建物坐落之土地合稱系爭土地）所有人。系爭建物坐落之土地位於都市計畫商業區，臺北市政府以民國83年6月1日府都二字第83027894號公告之「擬訂基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」都市計畫（下稱83年計畫案）圖說，及以105年11月9日府都規字第10539571200號公告之「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』（北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」都市計畫書（下稱105年計畫案），均明訂系爭建物所在商業區係供一般商業使用，不得作住宅使用。嗣被上訴人查得系爭建物係按住家用稅率課徵房屋稅，先於106年4月25日、26日、5月3日、5日及9日發函通知上訴人系爭建物不得違規作住宅使用，以免受罰；繼於107年2月8日、5月16日及18日發函通知上訴人將派員至系爭建物現場勘查，惟屆期未獲上訴人配合無法進入系爭建物會勘；再於107年3月12日、6月6日、7日、11日及14日發函通知上訴人陳述意見後，審認上訴人並未提出系爭建物未作住宅使用之具體事證供核，被上訴人依相關事證仍認上訴人有將系爭建物作為住宅使用，違反83年計畫案、105年計畫案等規定，遂依都市計畫法第79條第1項前段規定及「臺北市中山區大彎北段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則」（下稱大彎北段裁處作業原則）等，分別以107年12月5日北市都築字第10760615031號、107年12月11日北市都築字第10760623991號、107年12月5日北市都築字第10760614971號、107年12月12日北市都築字第10760615561號、107年11月28日北市都築字第10760415731號及107年12月10日北市都築字第10760614461號裁處書（上述6份裁處書，以下合稱原處分），對上訴人各裁處罰鍰新臺幣（下同）6萬元，並限於文到次日起9個月內停止違規使用。上訴人不服，循序提起行政訴訟，並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。經原審法院判決駁回，乃提起本件上訴。並聲明：原判決廢棄；訴願決定及原處分均撤銷。
三、上訴人起訴主張、被上訴人在第一審的答辯，均引用原判決的記載。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠系爭建物坐落之系爭土地分別位於臺北市政府83年都市計畫街廓編號A3、A5及A9範圍內，分區為商業區，使用類別係供一般商業使用，依該次細部計畫一併公告之土地及建築物使用組別容許表，並未容許供住宅使用；另依臺北市政府嗣後公告之105年都市計畫，街廓編號A3、A5及A9，仍屬商業區供一般商業使用，修訂計畫內容更載明不准許住宅使用。而176號8樓、166號8樓之l、172號11樓、166號9樓之l建物所在地上11層、地下3層之大樓，係經被上訴人於97年3月28日核發97使字第0121號使用執照，明水路建物所在地上9層、地下2層之大樓，係經被上訴人於96年5月3日核發96使字第0148號使用執照，敬業二路建物所在地上10層、地下3層之大樓，則經被上訴人於96年12月18日核發96使字第0538號使用執照，是系爭建物自建造完成得使用時起，依其坐落土地所在區域之都市計畫，即不得供作住宅使用。次查，被上訴人於106年4月及5月間曾對上訴人分別寄發通知改善函，告知系爭建物坐落之土地，依該分區都市計畫書，不准作住宅使用，並於106年5月8日、4月27日、5月4日、4月27日、6月1日及5月10日送達，是上訴人至遲於收受上開函文送達之日，即知悉其等將系爭建物供作住宅用途，係屬違法。然被上訴人嗣查得系爭建物仍按住家用稅率課徵房屋稅，故對上訴人寄發通知現勘函，通知上訴人將於107年3月6日、6月5日、6日及7日派員至系爭建物現場會勘，惟屆期未獲上訴人配合無法進入；被上訴人再以通知陳述意見函，通知上訴人就系爭建物涉及違反都市計畫法規定，檢附具體事證並陳述意見，仍未獲上訴人回應，上訴人仍違規將系爭建物供作住宅用途，即係故意違反臺北市政府依都市計畫法所發布之細部計畫命令，則被上訴人審酌系爭建物總面積分別為97.21、26.01、97.21、26.01、29.35及20.19平方公尺，分屬106年10月5日發布之大彎北段裁處作業原則第5點之級距二（面積50平方公尺以上，未達100平方公尺）及級距一（面積未達50平方公尺），依都市計畫法第79條第1項前段規定，以原處分對上訴人6人裁處各該級距第1階段之罰鍰6萬元，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，經核尚無違誤。㈡上訴人雖主張購買系爭建物時，建商或房仲未曾告知該建物所在區域有不得作為住宅使用之特別限制，甚至強調系爭建物係住商兩用云云，惟其等所述建商與仲介業者對該等建物性質及用途之說明，既非行政機關所為，並不得作為信賴基礎。又稅捐機關核定系爭建物按自用住宅稅率課徵房屋稅之處分，充其量僅得證明系爭建物經稅捐機關審認係供住宅使用，至系爭建物作為住宅用途是否合法、有無違反都市計畫法規，並非稅捐機關有權認定，亦非該課稅處分之效力範圍，是上訴人另主張系爭建物經稅捐機關核准按自用住宅稅率課徵房屋稅之處分，已使其等對於系爭建物可合法供作住宅使用產生信賴云云，亦非可採。另都市計畫法對建築物使用之管制如何，本應由權利人或法律上利害關係人自行查詢都市計畫法令，與建築物所在區域之都市計畫，則上訴人再以系爭建物所有權狀未記載「不得作為住宅使用」為由，主張其因而對系爭建物得作住宅使用產生信賴云云，仍難採憑。又戶籍登記並非都市計畫權責機關就土地或建築物得供住宅使用之意思表示，上訴人另以戶政機關對其等將戶籍設於系爭建物並未提出質疑，主張對系爭建物得作住宅使用產生信賴，同無足取。再依系爭建物所在大樓之使用執照，載明其坐落基地之使用分區為商業區，且系爭建物所在樓層之用途均為一般事務所，並無任何有關系爭建物得作住宅使用之記載，故亦不得作為上訴人信賴系爭建物可供作住宅用途之信賴基礎。至上訴人主張建造執照及使用執照於106年始經加註「不得供住宅使用」等字句，無非法令規定之重申，縱無此記載，亦非得反面推認可作住宅區使用。又被上訴人前代表人 許志堅 於97年5月6日在臺北市議會接受質詢時，係稱大彎北段於都市計畫規劃為商業、娛樂區部分，所述僅係臺北市政府對該區域將來都市計畫變更之初步規劃方案，並非業經都市計畫法主管機關發布而對外生效之都市計畫土地使用分區管制內容，要不足使上訴人對於系爭建物得作住宅使用產生信賴，要無上訴人所指違反信賴保護原則、誠信原則，及行政程序法第9、36、43條等規定之情事。㈢系爭建物坐落基地，自83年計畫案即限定為商業區（供一般商業使用），不得供作住宅使用，105年計畫案亦無變更，然上訴人吳培蘭、劉佳維於97年間、上訴人宋芳芳、 黃蔚時 於102年間、上訴人孫立明於96年間、上訴人林耕芃於103年間因買賣而登記為系爭建物所有人後，即作為住宅使用至今，且經上訴人收到被上訴人寄發之通知改善函後，知悉系爭建物坐落之系爭土地不准作住宅使用後，迄未改善，則被上訴人經臺北市政府以104年4月29日府都築字第10433041900號公告(下稱104年4月29日公告)，將該府關於都市計畫法第79條第1項之裁罰權限委任其行使後，作成原處分，依89年1月26日即已修正之都市計畫法第79條第1項規定，對上訴人自上開通知改善函合法送達至原處分作成時，故意違反臺北市政府依都市計畫法所發布命令之行為裁處罰鍰及命限期改善，所適用之法律，於上訴人將系爭建物作住宅使用時，早已生效施行，並無所謂新法規範之法律關係跨越新、舊法施行時期之情形，被上訴人亦非將新訂生效之法規，適用於法規生效前已發生事件，從而自無違反法律不溯及既往原則之情事。㈣臺北市土地使用分區管制自治條例，固已有關於商業區中第1種至第4種商業區之使用管制規定，惟不妨礙臺北市政府於擬定都市計畫細部計畫時，視個別都市計畫區域之實際需要，就特定商業區作更嚴格之使用管制。則83年計畫案因應大彎北段都市計畫區域建設成為未來臺北市現代化購物商業娛樂中心之實際需求，就系爭建物坐落之商業區土地，未容許供住宅使用，嗣於105年計畫案，進一步載明該區土地不得供住宅使用，符合都市計畫法第32、85條等規定之立法意旨，並無上訴人所指違反法律保留原則之問題。又都市計畫法第79條第1項所稱「依都市計畫法所發布之命令」，當指依都市計畫法所發布，對於計畫範圍內土地或建築物之使用具有規制性效果之計畫行政行為，自然包括臺北市政府所發布，內容包含對特定計畫範圍內土地與建築物使用用途有所限定之細部計畫或個案變更計畫，而不以限定其用途之規制性計畫命令，屬針對一般不特定多數人發布之法規命令為限。從而，105年計畫案中有關使用分區管制規定，自屬都市計畫法第79條第1項所稱「依都市計畫法所發布之命令」，各該使用分區範圍內土地及建築物之使用，均應受各該管制規定之限制。另臺北市土地使用分區管制自治條例早在72年4月25日即經臺北市政府以（72）府法三字第09339號令訂定發布，系爭建物所在大樓則於96、97年間始經被上訴人核發使用執照，並非該自治條例適用前即存在之原有建築物，自無該自治條例第93、94條等規定之適用。㈤原處分業已詳載被上訴人認定系爭建物違反都市計畫所定土地使用管制限制之事實與所持理由，及對上訴人裁處罰鍰6萬元與限期停止違規使用之法令依據，符合行政程序法第96條第1項第2款即書面行政處分應記載主旨、事實、理由及其法令依據之規定，且足使上訴人判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟的機會，原處分並無違明確性原則。㈥臺北市政府於上訴人取得系爭建物所有權前，即已發布83年計畫案，規定該等建物所坐落土地不得供住宅使用，故上訴人於購買系爭建物後，就負有按臺北市政府發布之都市計畫所定使用類別而使用之「狀態責任」保持義務，加以被上訴人已先後數次通知上訴人勿將系爭建物繼續供作住宅使用，以免違規受罰，上訴人對於系爭建物不得供作住宅使用，自屬知悉，要無行政罰法第8條前段所定「不知法規」之欠缺違法性認識情形；且上訴人對於依都市計畫法第79條第1項規定，就系爭建物所負應依都市計畫法令所定管制內容而為使用之義務，上訴人主張對於將系爭建物供作住宅使用之違法性並無認知，且對於遵守都市計畫法第79條第1項規定並無任何期待可能性云云，殊難採憑。㈦上訴人於取得系爭建物所有權後，並未遵守而將系爭建物供作住宅使用，且經被上訴人自106年間起發函告知後，迄未排除該違法狀態，是上訴人違反行政法上義務之行為既未終了，被上訴人於107年11月28日、12月5日、10日、11日及12日以原處分分別予以裁處，自未逾行政罰法第27條第1、2項所定裁處權期間。上訴人將系爭建物供作住宅使用，既與所坐落土地之都市計畫使用分區管制內容有違，自無從適用臺北市免辦使照辦法規定，合法變更其使用類別，則上訴人主張系爭建物面積均在500平方公尺以下，得依臺北市免辦使照辦法，免變更使用執照而逕予變更使用類別為住宅使用云云，容有誤解，無可採取。綜上所述，原處分於法並無違誤等語，判決駁回上訴人在原審之訴。
五、本院查：㈠依地方制度法第18條第6款第1目規定，直轄市都市計畫之擬
定、審議及執行，為直轄市自治事項。都市計畫法第4條規定：「本法之主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」第6條規定：「直轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」第22條第1項第3款規定：「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：……三、土地使用分區管制。」第32條規定：「（第1項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。（第2項）前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」第35條規定：「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣(市)(局)政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」第85條規定：「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；在省由內政部訂定，送請行政院備案。」臺北市政府依都市計畫法第85條規定授權，於82年11月2日修正發布「都市計畫法臺北市施行細則」，於100年7月22日修正改為新名稱「臺北市都市計畫施行自治條例」；另臺北市政府於82年11月2日依「都市計畫法臺北市施行細則」第26條修正發布「臺北市土地使用分區管制規則」，於100年7月22日修正改為新名稱「臺北市土地使用分區管制自治條例」。
㈡準此，直轄市政府本於其自治權限，除了可以擬定、審議及
執行直轄市的都市計畫外，還可以基於都市計畫法第6條、第22條第1項第3款及第32條第2項規定的授權，對於都市計畫範圍內的土地，限制其使用人為妨礙都市計畫的使用，並於細部計畫書圖表明「土地使用分區管制」事項。而臺北市政府除可依「都市計畫法臺北市施行細則」（及其後修正的「臺北市都市計畫施行自治條例」）第10條第1項規定劃定「商業區」，第10條之1第2款限制其不得為有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用外，必要時更可依同細則（條例）第10條第2項規定，劃定其他使用分區或特定專用區，而且依同細則（條例）第25條、第26條規定，臺北市政府如認為土地有合理使用的必要時，得依都市計畫法第23條規定擬定細部計畫，規定地區內土地及建築物的使用等事項，或依同法第32條第2項規定將使用分區用建築物及土地的使用，再予劃分不同程度的使用管制，並另訂「臺北市土地使用分區管制規則（自治條例）」管理。由此可知，臺北市政府於臺北市轄區內擬定發布之細部計畫，規定細部計畫地區內土地及建築物使用類別者，即屬都市計畫法第79條第1項規定所稱直轄市政府依都市計畫法，對都市計畫範圍內土地或建築物之使用所發布之命令，臺北市轄區內建築物所有權人，應按臺北市政府所發布都市計畫細部計畫所定使用類別使用，倘有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用情形，主管機關得依都市計畫法第79條第1項規定，據以裁罰該土地或建築物所有權人、使用人或管理人，並勒令停止違規使用。
㈢再按都市計畫法第79條第1項前段規定，都市計畫範圍內之土
地或建築物之使用，違反都市計畫法或直轄市政府依都市計畫法所發布之命令者，主管機關得對土地或建築物所有權人、使用人或管理人加以處罰，並勒令停止使用或恢復原狀。因此為維持都市計畫空間使用秩序之手段，都市計畫法第79條第1項規定有行政罰性質之「罰鍰」，以及管制性不利處分性質之「勒令停止使用或恢復原狀」。蓋行政罰與管制性不利處分之目的不同，行政罰係對於違反行政法上義務且出於故意或過失之主觀可資咎責者，施以裁罰；管制性不利處分則非以人民有故意或過失違反行政法上義務之行為為管制理由，而係以管制措施乃為向未來維持行政秩序所必要。若建築物所有權人因故意或過失從事違法使用行為，主管機關自得依都市計畫法第79條第1項規定，對此主觀有責之違反行政法上義務人（即建築物所有權人）裁處罰鍰，並依同條項規定，作成管制處分，限期令其停止違法使用，以利都市計畫之實現。
㈣又臺北市政府在都市計畫法第79條第1項授權裁罰金額及管制
行為範圍內，為積極有效處理監察院糾正文指正之大彎北段商業區及娛樂區違規作住宅使用情事，針對上開區域該等違規事件訂頒大彎北段裁處作業原則，核其基準，係就違法情節態樣（依建物面積分級距）、經限期命停止違規使用後是否遵期改正（分為三階段）等因素，訂定裁罰金額原則以及管制改正期限與手段，以利不同案件同一違規情事得適用相同裁罰原則及管制措施，並未逾越授權範圍，且標準客觀合理，被上訴人自得據以適用。另臺北市政府業已依據行政程序法第15條第1項規定，以104年4月29日公告將「都市計畫法第79條」有關權限委任被上訴人辦理，是被上訴人得依據大彎北段裁處作業原則而為裁罰以及作成管制處分。㈤經查，上訴人分別為系爭建物之所有人，系爭建物坐落之系
爭土地位於臺北市政府83年計畫案及105年計畫案的商業區內，係供一般商業使用，不容許供住宅使用。上訴人購入系爭建物後，將之供作住宅使用，並向稅捐處申請核定按自用住宅稅率課徵房屋稅，參上訴人於原審108年10月9日準備期日自承將系爭建物作住宅使用，被上訴人認上訴人確供住宅使用等情，為原判決依法所確定之事實。上訴人既為系爭建物之所有權人，即有按都市計畫法及本於該法發布之土地使用分區管制法令而為使用之義務，上訴人違背該等義務，將坐落商業區之不得供住宅使用之系爭建物充為住宅使用，經被上訴人通知後仍繼續違規使用，乃審認上訴人違反商業區管制法令行為，依都市計畫法第79條第1項規定，並參考大彎北段裁處作業原則所示裁罰標準，以原處分分別裁處上訴人各罰鍰6萬元，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，揆諸前開規定及說明，於法並無不合。原判決已詳述得心證之理由及法律上之意見，並就上訴人之主張何以不足採取，分別予以論駁甚明，經核與卷內證據尚無不符，原判決之事實認定無違反論理法則、經驗法則及證據法則。上訴意旨指摘原判決僅憑系爭建物適用自用住宅稅率即認定上訴人違規使用，自不足採。
㈥臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1第2款有關商業區之
使用限制規定（即：「不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用」），係針對商業使用之各種態樣、方式而言，並未允許得作住宅使用，且同自治條例第26條亦有重申臺北市政府得依都市計畫法第32條第2項規定，再予劃分不同程度之使用管制，臺北市政府早於83年6月1日公告
83年計畫案所附之都市計畫說明書已明文揭示系爭建物坐落系爭土地位於商業區，供一般商業使用，不容許作住宅使用，此管制命令有經公告程序，迄105年計畫案均未變更，其管制效力一直延續至今，前揭細部計畫管制命令係經臺北市政府依都市計畫法規定所發布，有都市計畫法第6條、第22條第1項第3款、第32條第2項規定之明確授權，並依都市計畫法臺北市施行細則（含其後修正之「臺北市都市計畫施行自治條例」）第10條第2項、第25條、第26條及臺北市土地使用分區管制自治條例第3條規定，於細部計畫內劃定「商業區」供一般商業使用，不容許供住宅使用，各該使用分區範圍內土地及建築物的使用，都應受到各該管制命令的限制，與法律保留原則及法律授權明確性原則並無違背。原判決亦已敘明上訴人主張原處分違反信賴保護原則、誠信原則何以不足採之理由。上訴意旨猶執陳詞，主張都市計畫法第32條、臺北市政府81年5月19日公告實施都市計畫主要計畫(府工都字第81030112號)中皆未有「不得當住宅」之記載，原判決未審酌105年計畫案限制系爭房屋供人民住宅使用，已違反誠信原則、信賴保護原則、法律保留原則及牴觸法律優位原則，有判決不適用法規及適用法規不當之判決違背法令云云，並無足取。上訴人於上訴後提出之84年9月27日府都二字第84064377號「修訂臺北市主要計畫商業區(通盤檢討)計畫案」（下稱84年計畫案）屬上訴後始提出之新證據，本院尚無從斟酌。況該84年計畫案亦未容許系爭土地供住宅使用，是上訴人以105年計畫案限制系爭土地上建物供住宅使用違背上開84年計畫案，指摘原判決違法，亦不可採。
㈦72年4月25日公布，名稱為「臺北市土地使用分區管制規則」
，後經多次修正，並於100年7月22日修正更名為「臺北市土地使用分區管制自治條例」（最近一次之修正為110年2月5日），該新舊法規範中之第93條及第94條規定（歷次規定內容大體相近），其規制對象並非本案事實，因此不會因為該新舊法規範之規定，而影響系爭建物所受公法管制之內容。因為該等條文之規範意旨應是「在該法規範制定以前已現實存在之原有土地及建築物，即使不符合該管制規範新定之管制內容，但在一定條件基礎下，可以繼續使用至新建止」乃是一種基於信賴保護原則所定之過渡規範。但本件上訴人就系爭建物不得作為住宅使用之管制，既係適用前述臺北市政府依都市計畫法發布之命令（即83年計畫案、105年計畫案）而來，並非臺北市土地使用分區管制自治條例第93條所定「適用本自治條例後，不合本自治條例規定之原有土地及建築物」情形，欠缺得適用同條例第94條規定之前提要件，自無再適用同條第2款規定之餘地。以本件情形，更非在上訴人購入使用系爭建物後，方有前開不得作為住宅使用之管制命令，自亦無上訴人主張得繼續合法使用之問題。臺北市土地使用分區管制自治條例第21條至第24條之具體規定內容固然前、後有所不同，但規範目的始終相同，即在規範依都市計畫劃為商業區之土地及建物，其合法使用與非法使用之分辨標準，前開規定乃係在「商業區」管制條件下，再將商業區細分為四種商業區，而規定各類商業區所能從事或不能從事之商業活動種類。此等規定應解為「商業區不得供住宅區使用」乃屬自明之理，而在此自明之理基礎下，再將商業區細分，為更緊縮之管制，其與本件系爭建物之管制內容全然無涉。至於臺北市土地使用分區管制自治條例第21條之原來規定，確曾在一段實施期間內，許可商業區可供多戶住宅使用，但從83年6月1日公告之83年都市計畫說明書明示「系爭建物所在地號之土地不容許供住宅使用」，此即表示該土地自始沒有列入商業區可供多戶住宅使用之種類。而特定土地應如何加以管制，本來即屬都市計畫擬定機關（本案為臺北市政府）之職權，自得視實際需要，就特定商業區土地使用決定其使用管制之強度。因此前開臺北市土地使用分區管制規則舊法規範第21條規定在其規範效力存續期間內，對本案事實仍無適用之餘地，也未改變系爭建物所受土地行政管制之現狀。上訴意旨主張83年計畫案當時，並未限制不得供住宅使用，其買受使用系爭建物時點早於105年計畫案，得繼續為原有之使用或改為妨礙目的較輕之使用，或應給予上訴人適當的補償，臺北市政府目前就大彎北段地區爭議已提出回饋金方案，其最終行政目的仍係要輔導現有居民繼續將建物作為住宅使用，現原處分卻直接限制上訴人繼續使用，除違反相關法令明文規定外，亦有違比例原則、禁反言及有利不利一體注意原則，原判決予以維持，有判決違法之情形，自無足採。
㈧上訴意旨又主張依照臺北市土地使用分區管制自治條例第21
條至第24條規定，本賦予住宅使用之權利，被上訴人違反該規定，剝奪人民基本權，原審不察，對於上訴人於原審提出之訴訟上理由隻字未提，有判決不備理由之違法云云。惟查上訴人並未說明其於原審究如何主張都市計畫與臺北市土地使用分區管制自治條例有何適用疑義，難謂對於原判決違背法令有具體指摘，且原判決對於上訴人於原審主張依臺北市土地使用分區管制自治條例第21條至第24條規定，未限制商業區不得作住宅使用，被上訴人執意依與該自治條例規定有出入之都市計畫法第79條第1項規定作成原處分，有違誠信原則何以不足採，已詳述得心證之理由及法律上意見，另就都市計畫與臺北市土地使用分區管制自治條例之適用亦有說明，上訴意旨指摘原判決有不備理由之違法，為不可採。
㈨上訴人將系爭建物違規充為住宅使用之行為係持續迄被上訴
人作成原處分時仍然存在，被上訴人援引都市計畫法第79條第1項及大彎北段裁處作業原則作成原處分，均為上訴人違規行為時之法律及行政規則。上訴人主張105年計畫案、大彎北段裁處作業原則、都市計畫法第79條等，皆係在上訴人買受系爭建物後公布施行，自不得溯及既往適用云云，顯然忽視83年6月1日公告及83年計畫案之存在，也未能意識其違反分區使用之違規行為至被上訴人為處分時仍在持續中，核其主張自無可採。復按行政罰之裁處權時效之起算，依行政罰法第27條第2項規定，自違反行政法上義務之行為終了時起算，本件上訴人之違章行為迄原處分作成時始終繼續進行，自無裁處權已罹於時效而消滅可言，上訴人主張其買受系爭建物使用逾3年後，被上訴人始為裁處，已逾裁處權時效云云，自不足採。依系爭建物之使用執照存根，系爭建物並無得作為住宅使用之記載。上訴人購買系爭建物之初，應得知悉系爭建物坐落商業區，當受商業區使用限制。且商業區是否得為住宅使用，身為土地及建物之所有權人及使用人，本有義務透過政府資訊公開管道查詢，上訴人未進行必要之查詢，逕行將系爭建物充為自用住宅使用而違規使用，上訴人主觀上即有可歸責。況被上訴人分別自106年4月25日、同年4月26日、同年5月3日、同年月5日及9日起，即對上訴人就系爭建物合法使用進行行政指導，自斯時起，上訴人即明知系爭建物坐落商業區，不得為住宅使用，其仍持續為住宅使用，自具有違章故意。至建築執照之核發旨在落實建築法第1條揭櫫之建築管理，期以事前管制之危險預防機制，達成維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻之立法目的；房屋稅則以房屋價值與實際使用情形定其課徵稅率，均與都市計畫管制內容要屬無涉。再者，系爭建物是否應受都市計畫管制，本無從就建築執照或房屋稅所顯示之資訊判斷，建築主管機關並無將都市計畫法對土地或建築物之管制內容登載於建築執照之公法上義務，而稅務機關亦無代都市計畫主管機關核定或確認建物所在位置是否應受都市計畫分區管制之可能，臺北市政府轄下各別公部門間之作為，縱有上訴人所稱協調不足之情，亦不得據為排除上訴人對系爭建物有遵從公法管制之義務。上訴人主張依都市計畫法第35條、臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1、臺北市土地使用分區管制規則第21條至第24條皆未明文規範商業區不得作為住宅使用；77年7月18日版本之臺北市土地使用分區管制規則其中第21條、第30條明文肯認商業區內亦得為住宅使用；又82年11月2日版本之臺北市土地使用分區管制規則第21條、第22條、第23條、第24條及第30條亦明文肯認商業區內亦得為住宅使用，該等規定皆符合一般人民之認知，即商業區並未限制不得作為住宅使用，上訴人購買系爭建物，未獲建商或房仲告知系爭建物所在區域有「不得作為住宅使用」之特別限制，甚至強調系爭建物係住商兩用，故上訴人從未意識到系爭建物可能有使用上之限制，實不具故意過失，也無期待可能性，且上訴人實難於短時間內依行政指導函改善，故本件情節，實應有行政罰法第8條但書減輕或免除處罰規定之適用云云，乃一己之見解，亦不足採。
㈩綜上所述，原判決並無上訴人所指有違背法令之情形，上訴
意旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中華民國110年4月30日
最高行政法院第二庭
審判長法官胡方新
法官蕭惠芳法官陳秀媖法官王俊雄法官林妙黛以上正本證明與原本無異中華民國110年5月3日
書記官徐子嵐