裁判字號：高雄高等行政法院100年訴字第375號判決
裁判日期：民國100年11月15日
裁判案由：政府採購法
高雄高等行政法院判決
100年度訴字第375號民國100年11月1日辯論終結原告 高笙 營造股份有限公司代表人 李景弼 訴訟代理人 謝依良 律師被告交通部高雄港務局代表人 蕭丁訓 局長訴訟代理人 王伊忱 律師
陳景裕 律師 鄭美玲 律師上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國100年5月27日訴0000000號採購申訴審議判斷，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
一、事實概要：緣原告參與被告所辦理「71及72號碼頭8萬噸穀倉部分倉筒外牆防水整修工程」（下稱系爭工程）採購案，因不服被告所屬港埠工程處（下稱被告港埠工程處）民國100年2月1日港埠建字第1000050112號函通知原告有政府採購法第101條第1項第4款規定情事，乃向該處提出異議，經被告以100年3月11日高港埠建字第1005001915號函覆異議處理結果；原告仍表不服，提起申訴，經遭審議判斷駁回；遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
（一）按政府採購法第101條立法理由略以，機關對於廠商有違法或重大違約情形時，機關應將其情形通知廠商，並經異議及申訴之處理程序後，視其結果刊登於政府採購公報，以作為各機關辦理其他採購案時，於招標文件規定該等廠商不得參加投標、作為決標對象或分包廠商之依據，以杜不良廠商之違法、違約行為，避免其再危害其他機關，並利建立廠商間之良性競爭環境。該條之立法目的，係為確保公平、公開之採購程序，並提升採購效率、確保採購品質而設。則由該條之規範內容及立法理由，可認採購機關將廠商刊登政府採購公報，應以自行或協助他人參與投標之廠商、受託辦理採購人員或對辦理採購人員有違法或重大違約情形，而影響公平、公開之採購程序，或損及採購效率及採購品質之虞為限。是該條第1項第4款所謂廠商有「偽造、變造投標、契約或履約相關文件」之情形，固不限於刑法上偽造、變造罪之構成要件事實，亦即無論有權或無權製作文件者自行偽造、變造投標、契約及履約文件之內容，均可能構成，惟仍應以影響公平、公開之採購程序、損及採購效率及採購品質之虞為限。
（二）本件原告履約當時，本已擇用坊間可覓得之品質最優材料用於系爭工程，履約過程中雙方對於檢驗程序上均有疏漏，事後雖發生原告員工偽造文書情事，惟該偽造文書之個人行為，目的只是貪圖補正程序之便宜，此情節與為了掩飾低劣施工品質而偽造不實紀錄之情形迥異，實際上對於採購本身之公平、公開性與採購效率及採購品質均未有實質影響，原告更未因而獲取任何不法利益，原告應非前述政府採購法第101條第1項第4款所欲規範之對象甚明。
（三）原告員工個人之違法行為，實質上並未損害被告之採購效率及採購品質，原告亦未因此獲取任何不法利益，非屬政府採購法第101條第1項第4款所欲規範之對象，已如前述，被告自無作成原處分以達規範目的之必要，且原處分對原告所造成之不利益顯然大於未受損害之公益。是被告作成原處分，顯已違反比例原則中之適合性原則及狹義比例原則。
（四）所謂誠實信用原則，係在具體之權利義務關係，依正義公平之方法，確定並實現權利之內容，避免當事人間犧牲他方利益以圖利自己，自應以權利人及義務人雙方利益為衡量依據，並應考慮權利義務之社會上作用，於具體事實妥善運用之方法，此有最高法院93年度臺上字第1948號判決意旨可資參照。而在誠實信用原則之要求下，行政權力之行使，主觀上應善意，客觀上應衡平，不虛假詭詐，尤要注意下述幾點原則：（1）摒棄個人之情緒好惡。（2）不強人所難。（3）不出爾反爾。（4）權力應經常地行使。
本件原告員工偽造文書之舉，目的在掩飾雙方在履約過程中均疏漏未注意之程序缺失，進而私自以偽造部分檢驗報告之不正方法為便宜行事，試圖彌補掩飾原來程序缺失，但實際上施作完成面之品質完全符合契約要求，並未損害公益，原告也未以詐術或其他不正當方法獲取不法利益，更已將所有已領款項如數繳回，惟被告仍作成原處分，其公權力之行使無異以損害原告利益為主要目的，有違公平正義之要求，而不符誠實信用原則。
（五）按行政機關為追求特定之行政目的，固得採取課予人民一定之義務、負擔或不利益之手段，惟該手段須與所追求之目的間具有實質之內在關聯或正當合理之聯結關係，此即行政法上之「不當聯結禁止原則」。是行政行為對人民課以一定之義務或負擔，或造成人民其他之不利益時，其所採取之手段，與行政機關所追求之目的間，必須有合理之聯結關係存在，若欠缺此聯結關係，此項行政行為即非適法，有最高行政法院90年度判字第1704號判決意旨可參。
衡諸政府採購法第101條第1項第4款規定之主要目的在確保公平、公開之採購程序，並提升採購效率及確保採購品質。則原告員工私自偽造部分試驗報告之行為，既未實質影響系爭採購案之公平、公開採購程序，且未損害被告之採購效率及採購品質，其與政府採購法第101條第1項第4款規範目的間欠缺實質上之關聯，故二者不得相互聯結。則被告依該規定作成原處分，亦有悖行政法上之不當聯結禁止原則。
（六）系爭工程施工過程中，雙方對於材料送驗之程序均有疏漏，但原告在驗收程序時，並未以此為藉口拒絕配合送驗，一切程序完全配合被告之指示，對於送驗程序，從未有拖延或推諉，原告員工個人行為引起重大誤解，原告對此結果毫無獲利，反而須不計代價解決問題，雖為受害者之一，仍展現十足之履約誠意；又系爭施工材料較為特殊，因此當初原告已經是從優選擇協力廠商，雖發生程序文件偽造問題，原告認為現況實際品質如何須予澄清，且無論將來最終檢驗結果如何，原告概予重行施作（完成後再行陳報）等情。並聲明求為判決申訴審議判斷及原處分（含異議處理結果）均撤銷。
三、被告則以：
（一）查矽晶乳化花崗岩塗裝之主材、強化壁、底漆、面漆及玻璃纖維網試驗報告（下稱系爭試驗報告），係系爭工程依契約第11條第（二）項、施工說明書特別條款第12.1條、一般條款第27.1條規定應提出之施工及竣工文件，自屬系爭工程履約相關文件。而原告提出之矽晶乳化花崗岩塗裝之主材試驗報告1份及強化壁、底漆、面漆、玻璃纖維網試驗報告各2份共9份試驗報告確係出於偽變造，業據該等檢驗報告所載出具機關台灣檢驗科技股份有限公司SGS材料及工程實驗室（下稱SGS實驗室）覆函證實，並經原告坦認不諱，則原告既有提出偽變造履約文件情事，被告依政府採購法第101條第1項第4款規定將其事實及理由通知原告，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報，於法自屬有據。
（二）系爭試驗報告依約係屬施工及竣工應提出之重要文件，並由原告依契約第18條第12項之規定簽名及用印正式行文向被告提出，原告實難諉為不知。況「債務人之代理人或使用人，關於債之履行有故意或過失時，債務人應與自己之故意或過失負同一責任，民法第224條定有明文，此規定與行政罰合目的性之考量性質符合，依行政法法理，行政罰事件自得準用該規定，參諸行政罰法第7條第2項亦有相類之規定，可為佐證。本件採購工程契約工地主任江○○係由被上訴人向上訴人申報，為被上訴人所不否認，並有被上訴人出具之證明書影本在卷可按，足認該工地主任為被上訴人之從業人員，應無疑義，是依前述說明，該工地主任之故意過失，應推定為被上訴人之故意或過失。」最高行政法院94年度判字第1753號判決足參。退步言之，系爭試驗報告縱係原告工地主任 呂字鈞 偽變造，原告亦應同負偽變造履約文件之責任，其理至明。
（三）按「偽造、變造履約相關文件」，即屬影響公平、公開採購程序，損及採購效率及採購品質情形，應予通知刊登政府採購公報，以杜不良廠商之違法、違約行為，並利建立廠商良性競爭環境，乃係立法者綜合衡量後明文列舉立法之規定，符合此列舉情事者，均應通知將刊登政府採購公報，是有此列舉情形，被告依法即應通知將予刊登政府採購公報，並無裁量空間，自無違反比例、誠信及禁止不當聯結原則可言。況且，主管機關行政院公共工程委員會（下稱工程會）亦以99年9月6日工程企字第09900360570號函嚴申得標廠商若有材料檢驗以偽造之檢驗文件履約者，應依政府採購法第101條第1項第4款予以處罰，刊登政府採購公報，列為全國各機關之拒絕往來戶，期間3年，被告原處分合法有據等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載之事實，已經兩造分別陳明在卷，並有被告港埠工程處100年2月1日港埠建字第1000050112號函、原告100年2月21日高笙（港務局）字第031號函、被告100年3月11日高港埠建字第1005001915號函、工程會100年5月27日訴0000000號採購申訴審議書等影本可稽，洵堪認定。茲兩造爭點厥為：經確認原告於99年12月24日函報被告關於系爭試驗報告中之9份試驗報告為偽造之情況下，被告是否應依政府採購法第101條第1項第4款對原告予以處罰，而無轉寰餘地？以下論述之。經查：
（一）按「為建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質，爰制定本法。」「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：．．．四、偽造、變造投標、契約或履約相關文件者。」「機關依前條通知廠商後，廠商未於規定期限內提出異議或申訴，或經提出申訴結果不予受理或審議結果指明不違反本法或並無不實者，機關應即將廠商名稱及相關情形刊登政府採購公報。」「依前條第3項規定刊登於政府採購公報之廠商，於下列期間內，不得參加投標或作為決標對象或分包廠商。一、有第101條第1款至第5款情形或第6款判處有期徒刑者，自刊登之次日起3年。但經判決撤銷原處分或無罪確定者，應註銷之。二、有第101條第7款至第14款情形或第6款判處拘役、罰金或緩刑者，自刊登之次日起1年。但經判決撤銷原處分或無罪確定者，應註銷之。」政府採購法第1條、第101條第1項第4款、第102條第3項及第103條第1項分別定有明文。又第4款所稱「履約相關文件」，解釋上，凡是廠商依採購契約規定履約所應提供之文件均應屬之，始符合政府採購法以確保採購品質為必要之立法意旨。再按政府採購法旨在建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，並確保採購品質，該法規定之行政管制或制裁目的，其用語雖有類同於刑法或其他刑事法規之情形，但因彼此規範目的並非一致，自不能作相同之解釋，準此，政府採購法第101條第1項第4款規定，原不以行為人成立刑事犯罪之偽造、變造文書罪為必要，無論有權抑或無權製作文件者自行偽造、變造投標、契約及履約文件內容者，均明顯妨礙採購品質及依約履行目的之確保，是該條款所稱偽造、變造投標、契約或履約相關文件者，自包括廠商製作不實文件之情形在內，要難採行刑法關於偽、變造之概念。工程會本於主管機關之職權，以94年1月20日行程企字第09400024600號函作成相同意旨之解釋，無悖政府採購法規定，得予適用。
（二）查原告於99年3月間標得系爭工程後，於99年4月28日開工，隨即於99年9月27日陳報竣工，被告嗣後於99年11月8日辦理初驗，發現原告矽晶乳化花崗岩部分僅提送1份主材試驗報告，所列試驗項目之試驗條件與契約約定不符，此外，強化壁、面漆、底漆及玻璃纖維網均無採樣檢驗報告亦與契約約定不符，乃限期原告於99年11月23日前改善完成，嗣經被告再於99年11月25日辦理複驗時，原告就前揭初驗時不完備部分仍未改善，履經催促，原告乃於99年12月24日始行提出系爭試驗報告，經被告向該等試驗報告所載出具報告機關SGS實驗室初步查詢，發覺有異，被告乃於100年1月11日檢附申訴廠商提出之上開試驗報告正式行文向SGS實驗室查證，經該實驗室覆函招標機關確認申訴廠商所提矽晶乳化花崗岩塗裝之主材1份與強化壁、底漆、面漆及玻璃纖維網各2份共9份試驗報告並非該實驗室出具，係屬偽、變造之文件等情，有兩造系爭工程契約書1份、工程開工報告1份、工程竣工報告1份、初驗驗收紀錄2份、原告99年12月24日高笙（港務局）字第016號函、被告100年1月11日港埠建字第1000050044號函、SGS實驗室100年1月27日台檢（材高）南字第100012701號函、檢驗報告等附卷（原處分卷第3至4頁、第16頁、第37頁、第17至36頁、第49至102頁）可稽，則原告提出系爭試驗報告中之9份試驗報告確係出於偽、變造，業據SGS實驗室覆函證實，並為原告所是認，則此等事實自堪信為真實。次查，本件系爭工程發包工程契約第11條第（二）項規定：「廠商自備材料、機具、設備在進場前，應將有關資料及可提供之樣品，先送監造單位/工程司審查同意，如需辦理檢（試）驗之項目，應會同監造單位/工程司或其代表人取樣，並會同送往檢（試）驗單位檢（試）驗合格後始得進場。該等材料、機具、設備進場時，廠商仍應通知監造單位/工程司或其代表人作現場檢驗．．．。」又系爭工程施工施工說明書特別條款第12.1條規定：「本工程應檢驗項目列計如下表：檢驗項目：三、矽晶乳化花崗岩：A.主材、B.強化壁、C.面漆、D.底漆、E.玻璃纖維網。」一般條款第9.4條規定：「本工程材料試驗由行政機關、．．．、或由出具該項試驗TAF認證標誌之實驗室辦理。
．．．。」一般條款第27.1條及27.5條即規定竣工時應提出之竣工文件包括試驗報告（原處分卷第71頁、第141至144頁），可知，上開原告提交被告之偽變造SGS實驗室包括矽晶乳化花崗岩塗裝之主材（1份）、強化壁、底漆、面漆及玻璃纖維網（各2份）共計9份試驗報告，係依系爭工程契約第11條第（二）項、施工說明書特別條款第12.1條、一般條款第27.1條及第27.5條規定應提出之施工及竣工文件，自屬系爭工程履約相關文件。則被告以原告有提出偽、變造履約文件情事，依政府採購法第101條第1項第4款規定將其事實及理由通知申訴廠商，並附記如為提出異議者，將刊登政府採購公報，於法尚屬有據。
（三）又按「民法第224條本文規定：『債務人之代理人或使用人，關於債之履行有故意或過失者，債務人應與自己之故意或過失，負同一責任。』乃民法自己行為責任原則之例外規定。債務人使用代理人或使用人，擴大其活動領域，享受使用代理人或使用人之利益，亦應負擔代理人或使用人在為其履行債務過程所致之不利益，對債務人之代理人或使用人，關於債之履行之故意或過失，負同一故意或過失之責任。人民參與行政程序，就行政法上義務之履行，類於私法上債務關係之履行。人民由其使用人或委任代理人參與行政程序，擴大其活動領域，享受使用使用人或代理人之利益，亦應負擔使用人或代理人之參與行政程序行為所致之不利益。是以行政罰法施行前違反行政法上義務之人，如係由其使用人或委任代理人參與行政程序，因使用人或代理人之故意或過失致違反行政法上義務，於行政罰法施行前裁處者，應類推適用民法第224條本文規定，該違反行政法上義務之人應負同一故意或過失責任。惟行政罰法施行後（包括行政罰法施行前違反行政法上義務行為於施行後始裁處之情形），同法第7條第2項：『法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。』法人等組織就其機關（代表人、管理人、其他有代表權之人）之故意、過失，僅負推定故意、過失責任，人民就其使用人或代理人之故意、過失所負之責任，已不應超過推定故意、過失責任，否則有失均衡。再法人等組織就其內部實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，係負推定故意、過失責任。此等組織實際行為之職員、受僱人或從業人員，為法人等組織參與行政程序，係以法人等組織之使用人或代理人之地位為之。此際，法人等組織就彼等之故意、過失，係負推定故意、過失責任，則除行政罰法第7條第2項情形外，人民以第三人為使用人或委任其為代理人參與行政程序，具有類似性，應類推適用行政罰法第7條第2項規定，即人民就該使用人或代理人之故意、過失負推定故意、過失責任。」最高行政法院100年度8月份第2次庭長法官聯席會議決議在案。原告另主張履約當時，即已擇用坊間可覓得之品質最優材料用於系爭工程，本件純係雙方於履約過程中在檢驗程序均有疏漏，導致事後原告員工即工地主任呂字鈞為彌補前揭程序疏漏而自為系爭偽、變造之檢驗報告，實非原告所授意，且實質上並未損害被告之採購效率及採購品質，原告亦未因此獲取任何不法利益，非屬政府採購法第101條第1項第4款所欲規範之對象云云，然查，系爭試驗報告依約係屬施工及竣工應提出之重要文件，已如前述；且觀諸原告99年12月24日函文意旨，系爭試驗報告理應由原告於申報工程竣工之際即行提出，此不僅於被告在初驗程序中告知，並為原告在初驗報告中用印確認其將於99年11月23日前提出改善，詎原告於99年11月25日複驗程序中仍未提出，屢經被告數次催請後，原告始依系爭工程契約第18條第12項之規定提出前揭函文暨系爭試驗報告，而原告不僅於前揭函文蓋用公司大小章正式向被告函覆，原告負責人李景弼甚且於系爭試驗報告中之每份試驗報告上親自簽名、蓋用原告公司大小章及手寫表明「試驗結果與契約相符」（見原處分卷第5至37頁）。
顯見非屬原告員工個人之行為，否則何以員工個人能取得原告公司之大小章，並令負責人在試驗報告上親自簽名及書寫保證文書確為真正之文字。是依前揭試驗報告內容，應屬原告本人之行為。況就工程承攬而言，承攬人將工程交由履行輔助人代為履行之情形在業界普遍，如果承攬人就其履行輔助人之故意、過失一概無須負責，則政府採購法第101條之行政管制目的將落空，難以達成該法規範在立法上設計之規制功能。本件原告既利用其員工以完成系爭工程，依首揭最高行政法院100年度8月份第2次庭長法官聯席會議決議意旨，亦應就其員工行為負推定故意、過失責任。原告雖另爭執被告於材料進場之初疏未詳查及督促原告提出相關之試驗報告，待工程完工後才強令原告就現場取樣採驗，致其員工須提出偽造之試驗報告云云。惟原告依約有義務提出符合契約約定之材料，因此被告要求原告提出可信賴之試驗報告，純係為證明原告所提出之材料確有符合契約約定規格，原告施工之初，未提出符合契約要求之材料證明，此屬歸責於原告之事由所致，尚不得執被告未督促其提出相關試驗報告而免責。本件原告所提出之系爭試驗報告中之9份試驗報告確為偽造，即應就該系爭試驗報告偽造行為，負其責任。
（四）又政府採購法第101條第1項所列14款應通知廠商並刊登公報之廠商違法情形，由各款規定之文義觀之，其中其違法情形須達「情節重大」者，計有第3款、第8款、第10款、第14款事由，可知立法當時已就各款事由是否須達情節重大程度予以考量，而於各款中加以明文規定，則其他未明文須情節重大之各款事由，應係立法者認為符合該款違法事由本身即足以影響政府採購法第1條所欲保障提升採購效率與功能，確保採購品質之立法目的，自無須再斟酌該款事由所生影響是否重大。再按政府採購法第101條第1項第4款「偽造、變造投標、契約或履約相關文件者」事由，即屬影響公平、公開採購程序，損及採購效率及採購品質情形，應予通知刊登政府採購公報，以杜不良廠商之違法、違約行為，並利建立廠商良性競爭環境，乃係立法者綜合衡量後明文列舉立法之規定，符合此列舉情事者，招標機關依法即應通知將予刊登政府採購公報，並無裁量空間（最高行政法院100年度判字第1782號判決同此意旨），則原告主張其施作完成之品質完全符合契約要求，並未損害被告利益，且原告亦未有以不正當方法獲取不法利益，且將所有已領款項如數繳回，惟被告仍作成原處分，有違反比例原則、誠實及信用原則及禁止不當聯結原則云云，亦不可採。
五、綜上所述，原告函報被告之9份試驗報告確非SGS實驗室所簽證出具，則被告依政府採購法第101條第1項第4款規定，將其事實及理由通知申訴廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報之處分，揆諸首開規定，並無違誤；異議及申訴審議判斷遞予維持，亦無不合；原告起訴意旨，求為撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張攻擊防禦方法核與本件判決結果無所影響，爰不一一贅述，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國100年11月15日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官蘇秋津
法官戴見草法官詹日賢以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中華民國100年11月15日
書記官洪美智