裁判字號：最高行政法院109年上字第541號判決
裁判日期：民國110年08月05日
裁判案由：都市計畫法
最高行政法院判決109年度上字第541號上訴人 葉素鑾 訴訟代理人 林明侖 律師被上訴人臺北市政府都市發展局代表人 黃一平
上列當事人間都市計畫法事件，上訴人對於中華民國109年2月27日臺北高等行政法院108年度訴字第953號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、本件行政訴訟上訴後，被上訴人代表人由 黃景茂 變更為黃一平， 玆經 繼任者於民國110年2月26日具狀承受訴訟，核無不合，應予准許，先此敘明。
二、本件爭訟概要
㈠、上訴人所有之臺北市○○區○○○路00號8樓建築物（下稱系爭建物），領有臺北市工務局93年12月8日93使字第0380號使用執照（下稱系爭使用執照），坐落之同區金泰段96-5地號土地位於都市計畫商業區；依臺北市政府83年6月1日府都二字第83027894號公告之「擬訂基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」都市計畫圖說（下稱83年計畫案）、92年1月7日府都二字第09126159700號公告的「修訂臺北市基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案內『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』案」（下稱92年計畫案）及臺北市政府105年11月9日府都規字第10539571200號公告之「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』（北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」都市計畫書（下稱105年計畫案），均明訂系爭建物所在商業區係供一般商業使用，不得作住宅使用。
㈡、被上訴人查得系爭建物前經臺北市稅捐稽徵處（下稱稅捐處）核定按住家用稅率課徵房屋稅，乃以106年5月26日北市都築字第10634282400號函（下稱106年5月26日函）通知上訴人略以：「……旨揭建築物坐落之土地使用分區為『商業區（供一般商業使用）』。前經本市稅捐稽徵處現勘有供住宅使用事實，始據以同意以『住家稅率』課徵房屋稅，惟依該分區都市計畫書規定不准作住宅使用，涉違反都市計畫法，得處6萬元以上30萬元以下罰鍰，並對違規使用地點停止供水、供電……為確保臺端權益，倘現況實際已非住宅使用，請臺端至本市稅捐稽徵處辦理房屋使用情形變更……倘使用現況係維持作住宅使用……本局將續依相關規定辦理。」嗣被上訴人查得系爭建物仍按住家用稅率課徵房屋稅，乃以107年2月5日北市都築字第10730183500號函（下稱107年2月5日函），通知上訴人將於107年3月1日派員至系爭建物現場會勘，如系爭建物實際已改作商業使用，得出示商業登記或營業登記等資料，將據以作為非住宅使用認定之依據。惟屆期未獲上訴人配合而無法進入，被上訴人乃以107年3月7日北市都築字第10730190900號函（下稱107年3月7日函），通知上訴人就系爭建物涉及違反都市計畫法規定，檢附具體事證，陳述意見，亦未獲回應，被上訴人審認系爭建物違規作為住宅使用，違反系爭建物所在土地使用分區之都市計畫規定，依行為時(即110年5月26日修正公布前)都市計畫法第79條第1項前段及臺北市○○區○○○段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則（下稱裁處作業原則）等規定，以107年11月30日北市都築字第10760418071號裁處書（下稱原處分），處上訴人新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用。上訴人不服，提起訴願遭駁回，循序提起行政訴訟，聲明訴願決定及原處分均撤銷，經原判決駁回，遂提起本件上訴。
三、上訴人起訴之主張及被上訴人在原審的答辯，均引用原判決所載。
四、原判決駁回上訴人在原審之訴，其理由略以：
㈠、臺北市政府的83年計畫案其附件一「配合基隆河（中山橋至成美橋段）整治計畫地區土地使用分區與都市設計管制要點」一之㈢明定包括街廓編號A6區是「不得供作住宅使用」的特定「商業區（供一般商業使用）」，而不是得供作住宅使用的「第一至四種商業區」，系爭建物所坐落土地位於街廓編號A6區；之後臺北市政府的92年計畫案及105年計畫案內所修訂的管制要點，均維持系爭建物所在A6街廓屬於「商業區（供一般商業使用）」，不得供住宅使用的規定。該管制命令是臺北市政府基於行為時都市計畫法第6條、第22條第1項第3款及第32條第2項規定的授權，於細部計畫內所劃定「不得供住宅使用」的特定「商業區（供一般商業使用）」，與法律保留原則並無違背。又系爭都市計畫使用分區管制要點，就街廓編號A6區土地明定是「不得供作住宅使用」的特定「商業區（供一般商業使用）」，系爭建物所坐落土地位於街廓編號A6區，上訴人於99年11月29日以塗銷信託為原因取得系爭建物所有權並供作住宅使用迄今，為上訴人所自承，可見上訴人已違反臺北市政府依都市計畫法發布的都市計畫案所定土地使用分區的管制規定，而符合依行為時都市計畫法第79條第1項前段規定裁罰及作成管制處分的要件。83年計畫案圖說及92年計畫案有關使用分區管制要點的內容，除了臺北市政府依行為時都市計畫法第21條及第23條規定踐行公開展覽及將發布地點及日期登報周知的程序之外，一般人民也可以主動向主管機關查詢，被上訴人也於90年間建置「土地使用分區申請及查詢系統」供民眾查詢，並沒有上訴人所稱資訊不公開透明或難以取得的情形。上訴人為系爭建物的所有權人，負有按臺北市政府所公告都市計畫所定使用類別而使用的義務，被上訴人前曾先以106年5月26日函通知上訴人系爭建物涉違規作住宅使用等語；又以107年2月5日函通知上訴人將於107年3月1日派員至系爭建物現場勘查，然因屆期未獲上訴人配合無法進入系爭建物勘查；被上訴人再以107年3月7日函通知上訴人就系爭建物涉及違反都市計畫法規定，檢附具體事證並陳述意見等語，仍然未獲回應。可見上訴人經過被上訴人多次通知，明知其有按臺北市政府所公告的都市計畫所定使用類別而使用的義務，卻仍執意將系爭建物供作住宅使用而構成違章的事實，主觀上已符合「明知並有意使其發生」的故意責任要件。且上訴人截至原審法院言詞辯論終結時仍繼續將系爭建物供作住宅使用，顯見上訴人已明知系爭建物不得供作住宅使用，卻仍執意作為自用住宅使用迄今，其對於將系爭建物供作住宅使用的「違法性」確實是知之甚明，所以上訴人根本不符合行政罰法第8條前段所定「不知法規」的情形，也就不構成同條但書「得減輕或免除處罰」的要件。
㈡、臺北市政府於106年10月5日發布的裁處作業原則是主管機關臺北市政府因應被上訴人為積極有效處理大彎北段商業區、娛樂區違規作住宅使用的違反都市計畫法案件，在行為時都市計畫法第79條第1項授權裁罰金額及管制手段範圍內所訂定的裁量基準。又該基準是按違規情節態樣及經限期命停止違規使用後是否遵期改正等因素，分別訂定不同的裁罰數額及管制手段，未逾越法律授權的目的及範圍，且未增加法律所無的限制或處罰，其內容亦屬客觀合理，並寓有避免就相同事件恣意為不同裁罰的功能，亦非法所不許，於憲法保障人民財產權的意旨並無牴觸，被上訴人自得以之作為處分的依據。而系爭建物的主要建物面積為85.34平方公尺，未達100平方公尺，屬於級距二且之前未曾經限期命停止違規使用的情形，則被上訴人依行為時都市計畫法第79條第1項前段及裁處作業原則等規定，並審酌上訴人違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響、因違反行政法上義務所得的利益、考量受處罰者的資力，以原處分裁處上訴人6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，自屬於法有據，且沒有怠為裁量的違法。又臺北市政府83年計畫案已明定系爭建物所在街廓編號A6區是「供一般商業使用」，且不得供作住宅使用（92年計畫案及105年計畫案就此部分均未變更），系爭建物則是於94年2月15日才完成所有權第一次登記，上訴人則是於99年11月29日才登記為系爭建物的所有權人，所以自始就應該受到系爭建物所坐落系爭土地使用分區「不得供作住宅使用」的限制。至臺北市政府於106年10月5日發布的裁處作業原則僅是主管機關在行為時都市計畫法第79條第1項授權裁罰金額及管制手段範圍內所訂定的裁量基準，被上訴人於裁處時得予適用。從而被上訴人依據並未修正的都市計畫法相關規定與已公告的使用分區管制法令及裁處作業原則，裁處上訴人之後將系爭建物供作住宅使用的違規行為，並未違反法規不溯及既往原則，更未違反法治國原則。至於臺北市政府104年4月29日府都築字第10433041900號公告（下稱臺北市政府104年4月29日公告），是將原屬臺北市政府關於行為時都市計畫法第79條第1項的裁罰權限委任被上訴人行使，而非當時始公告行為時都市計畫法第79條第1項規定，且此一權限委任的公告與維護法律安定性的法規不溯及既往原則無關，所以上訴人主張原處分的法令依據為105年計畫案及106年10月5日發布的裁處作業原則暨臺北市政府104年4月29日公告，有違法規不溯及既往原則等語，均屬誤解，自不足採。
㈢、稅捐處只是課徵房屋稅的主管稽徵機關，不是都市計畫法的主管機關，又未經主管機關授權，自然沒有決定系爭建物得否作為住宅使用的權限，況房屋稅的課徵是量能課稅原則下以房屋財產價值的所有權為課稅的基礎，並依據房屋的「實際用途」區別適用的差別稅率，計算納稅義務人應納稅額，所以稅捐處准予就系爭建物按自用住宅稅率課徵房屋稅，並不發生肯認系爭建物供住宅使用符合都市計畫法相關規定的效力，自不屬於足供當事人信賴的公權力行為。又戶籍登記是針對已具有中華民國國籍的國民，以單獨或與他人共同生活或經營共同事業的一戶為單位，透過戶籍登記的管理，掌握定居於我國臺灣地區的國民人口身分與居住分布狀況，並以之作為各種需以此等人口資訊為制度運作條件的政策及法令推行基礎。另使用執照則是主管建築機關就建築工程完竣後，審核建築工程是否符合建築法令，與建造執照所許可建造的設計圖樣是否相符的使用許可。綜合言之，土地登記資訊、不動產權利證明書狀或使用執照，即使欠缺都市計畫對土地與建築物「不得供住宅使用」的記載，或稅捐處准以自用住宅稅率課徵房屋稅，或戶政機關准予戶籍登記等，均非都市計畫權責機關就土地或建築物得供住宅使用的意思表示，都市計畫範圍內狀態責任義務人不得以此等不動產登記資訊、使用執照、房屋稅籍核定、戶籍登記等，認定該土地或建築物依都市計畫管制命令可供住宅使用，甚而主張因信賴而免除其就都市計畫對土地或建築物使用管制的注意義務。至建商或仲介公司為出售系爭建物所提供的資訊，以及上訴人所繳納系爭建物的水費、電費及電信費，都是以住宅用費率計費而非以營業用費率計費等等，都不是公權力行為，尤其不屬於信賴基礎。依行為時都市計畫法第4條規定，臺北市政府才是該法在臺北市轄區內之主管機關，上訴人並未提出臺北市政府或其委任的被上訴人有作成任何公權力行為，足供其合理信賴系爭建物供作住宅使用符合都市計畫法的任何證據，也就是說根本沒有任何使上訴人信賴系爭建物可供住宅使用的基礎存在，上訴人自然沒有值得保護的信賴行為或利益可言，則被上訴人以上訴人將系爭建物供作住宅使用，違反都市計畫使用分區的管制命令，而依都市計畫法等相關規定，對上訴人作成原處分，自然沒有違反誠信原則、行政自我拘束原則及禁反言原則之可言。又由原處分作成前的行政程序歷程可知，被上訴人已經一再給予上訴人改正、澄清及陳述意見的機會，不但程序嚴謹，更已盡調查之能事，並盡可能保障上訴人的合法權益；加上原處分已經詳細記載上訴人違規的事實、裁處的理由與法令依據、繳交罰鍰的地點與期限及救濟期間的教示條款等等；此外，被上訴人是在行為時都市計畫法第79條第1項所授權6萬元以上30萬元以下的範圍內，依裁處作業原則的級距一（應為二之誤）裁處上訴人法定金額範圍內的罰鍰6萬元。顯見原處分並未違反有利不利事項一律注意原則、行政行為明確性及比例原則等詞，茲為其論據。
五、本院查：
㈠、依地方制度法第18條第6款第1目規定，直轄市都市計畫之擬定、審議及執行，為直轄市自治事項。行為時都市計畫法第4條規定：「本法之主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」第6條規定：「直轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」（按：依現行地方制度法第3條規定之地方組織區劃層級，縣○○○區並無局之名稱，故為符現制，都市計畫法於110年5月26日修正公布刪除該法各條文有關以(局)為縣○○○區及其主管機關（局）政府之規定，其餘條文內容並未變更。）第22條第1項第3款規定：「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：……三、土地使用分區管制。」第32條規定：「（第1項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。（第2項）前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」第35條規定：「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣(市)(局)政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」第85條規定：「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；在省由內政部訂定，送請行政院備案。」臺北市政府依都市計畫法第85條規定授權，於82年11月2日修正發布「都市計畫法臺北市施行細則」，於100年7月22日修正改為新名稱「臺北市都市計畫施行自治條例」；另臺北市政府於82年11月2日依「都市計畫法臺北市施行細則」第26條修正發布「臺北市○○○○○區管制規則」，於100年7月22日修正改為新名稱「臺北市○○○○○區管制自治條例」。
㈡、承上所述，直轄市政府本於其自治權限，除了可以擬定、審議及執行直轄市的都市計畫外，還可以基於行為時都市計畫法第6條、第22條第1項第3款及第32條第2項規定的授權，對於都市計畫範圍內的土地，限制其使用人為妨礙都市計畫的使用，並於細部計畫書圖表明「土地使用分區管制」事項。而臺北市政府除可依「都市計畫法臺北市施行細則」（及其後修正的「臺北市都市計畫施行自治條例」）第10條第1項規定劃定「商業區」，第10條之1第2款限制其不得為有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用外，必要時更可依同規則（條例）第10條第2項規定，劃定其他使用分區或特定專用區，而且依同規則（條例）第25條、第26條規定，臺北市政府如認為土地有合理使用的必要時，得依都市計畫法第23條規定擬定細部計畫，規定地區內土地及建築物的使用等事項，或依同法第32條第2項規定將使用分區用建築物及土地的使用，再予劃分不同程度的使用管制，並另訂「臺北市土地使用分區管制規則（自治條例）」管理。由此可知，臺北市政府於臺北市轄區內擬定發布之細部計畫，規定細部計畫地區內土地及建築物使用類別者，即屬行為時都市計畫法第79條第1項規定所稱直轄市政府依都市計畫法，對都市計畫範圍內土地或建築物之使用所發布之命令，臺北市轄區內建築物所有權人，應按臺北市政府所發布都市計畫細部計畫所定使用類別使用，倘有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用情形，主管機關得依行為時都市計畫法第79條第1項規定，據以裁罰該土地或建築物所有權人、使用人或管理人，並勒令停止違規使用。
㈢、復按行為時都市計畫法第79條第1項前段規定，都市計畫範圍內之土地或建築物之使用，違反都市計畫法或直轄市政府依都市計畫法所發布之命令者，主管機關得對土地或建築物所有權人、使用人或管理人加以處罰，並勒令停止使用或恢復原狀。因此為維持都市計畫空間使用秩序之手段，行為時都市計畫法第79條第1項規定有行政罰性質之「罰鍰」，以及管制性不利處分性質之「勒令停止使用或恢復原狀」。蓋行政罰與管制性不利處分之目的不同，行政罰係對於違反行政法上義務且出於故意或過失之主觀可資咎責者，施以裁罰；管制性不利處分則非以人民有故意或過失違反行政法上義務之行為作為管制理由，而係以管制措施乃為向未來維持行政秩序所必要。若建築物所有權人因故意或過失自己從事違法使用行為，主管機關自得依行為時都市計畫法第79條第1項規定，對此主觀有責之違反行政法上義務人（即建築物所有權人）裁處罰鍰，並依同條項規定，作成管制處分，限期令其停止違法使用，以利都市計畫之實現。又臺北市政府在行為時都市計畫法第79條第1項授權裁罰金額及管制行為範圍內，為積極有效處理監察院糾正文指正之大彎北段商業區違規作住宅使用情事，針對上開區域該等違規事件訂頒裁處作業原則；核其基準，係就違法情節態樣（依建物面積分級距）、經限期命停止違規使用後是否遵期改正（分為三階段）等因素，訂定裁罰金額原則以及管制改正期限與手段，以利不同案件同一違規情事得適用相同裁罰原則及管制措施，並未逾越授權範圍，且標準客觀合理，被上訴人自得據以適用。另臺北市政府已依行政程序法第15條第1項規定，以104年4月29日公告將「都市計畫法第79條」有關權限委任被上訴人辦理，是被上訴人得依據裁處作業原則而為裁罰以及作成管制處分。
㈣、經查，上訴人於99年11月29日因塗銷信託而成為系爭建物之所有人，系爭建物位於83年計畫案、92年計畫案及105年計畫案的商業區內，係供一般商業使用，不得供住宅使用。上訴人購入系爭建物後，將之供作住宅使用，並向稅捐處申請核定按自用住宅課徵房屋稅，經被上訴人以106年5月26日函通知上訴人系爭建物涉違規作住宅使用（見原處分卷1第4頁送達證書影本），嗣並因系爭建物仍按住家用稅率課徵房屋稅，乃以被上訴人107年2月5日函通知上訴人將於107年3月1日派員至系爭建物現場會勘，如系爭建物實際已改作商業使用，得出示商業登記或營業登記等資料，將據以作為非住宅使用認定之依據，復以107年3月7日函通知上訴人就系爭建物涉及違反都市計畫法規定，請其陳述意見，惟未獲上訴人回應等情，為原判決依法所確定之事實；而上訴人確將系爭建物作為住宅使用，亦經上訴人於原審108年10月15日準備程序期日陳明：「（法官：……原告是否自買受系爭建物迄今，均作為自用住宅使用？）……原告自買受系爭建物後，係作為自用住宅使用迄今。」等情在卷（原審卷第178頁筆錄）。上訴人既為系爭建物之所有權人，即有按都市計畫法及本於該法發布之土地使用分區管制法令而為使用之義務，其違背該等義務，將坐落商業區之不得供住宅使用之系爭建物充為住宅使用，屢經被上訴人通知後，上訴人明知違章，仍繼續違規使用，原審核認上訴人故意違反商業區管制法令行為，被上訴人依行為時都市計畫法第79條第1項規定，並參考裁處作業原則所示裁罰標準，參酌系爭建物之主要建物面積為85.34平方公尺（見原處分卷2第9頁），係50平方公尺以上，未達100平方公尺，屬於級距二，以原處分裁處上訴人罰鍰6萬元，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，揆之上開規定及說明，並無不合，已經原審依調查證據之辯論結果，詳述得心證之理由及法律上之意見，並就上訴人之主張何以不足採取，分別予以論駁甚明，核與卷內證據尚無不符，亦無違反論理法則、經驗法則及證據法則。上訴人主張被上訴人未盡舉證責任，僅憑上訴人適用住家用稅率，即認上訴人違規使用云云，並無可採。
㈤、臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1第2款有關商業區之使用限制規定（即：「不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用」），係針對商業使用之各種態樣、方式而言，並未允許得作住宅使用，且同自治條例第26條亦有重申臺北市政府得依都市計畫法第32條第2項規定，再予劃分不同程度之使用管制，臺北市政府早於83年6月1日公告83年計畫案所附之都市計畫說明書已明文揭示系爭建物坐落系爭土地位於商業區，供一般商業使用，不得供作住宅使用，此管制命令有經公告程序，迄92年計畫案及105年計畫案，均未變更，其管制效力一直延續至今，前揭細部計畫管制命令係經臺北市政府依都市計畫法規定所發布，有行為時都市計畫法第6條、第22條第1項第3款、第32條第2項規定的明確授權，並依都市計畫法臺北市施行細則（含其後修正之「臺北市都市計畫施行自治條例」）第10條第2項、第25條、第26條及臺北市○○○○○區管制自治條例第3條規定，於細部計畫內劃定「商業區」供一般商業使用，不得供作住宅使用，各該使用分區範圍內土地及建築物的使用，都應該受到各該管制命令的限制，與法律保留原則並無違背。上訴人主張臺北市都市計畫施行自治條例或臺北市○○○○○區管制自治條例並未限制商業區不得作為住宅使用，臺北市政府從未依法公告限制大彎北地區建物不得做住宅使用，本件商業區建物當住宅使用並無礙商業之發展，原處分顯然違反法律保留原則及授權明確性原則云云，尚無足採。
㈥、72年4月25日公布之「臺北市○○○○○區管制規則」，後經多次修正，並於100年7月22日修正更名為「臺北市○○○○○區管制自治條例」（最近一次之修正為110年2月5日），該新、舊法規範中之第93條及第94條規定（歷次規定內容大體相近），其規制對象並非本案事實，因此不會因為該新舊規範之規定，而影響系爭建物所受公法管制之內容。因為該等條文之規範意旨應是「在該法規範制定以前已現實存在之原有土地及建築物，即使不符合該管制規範新定之管制內容，但在一定條件基礎下，可以繼續使用至新建止」乃是一種基於信賴保護原則所定之過渡規範。但本件上訴人就系爭建物不得作為住宅使用之管制，既係適用前述臺北市政府依都市計畫法發布之命令（即83年計畫案、92年計畫案、105計畫案等）而來，並非臺北市○○○○○區管制自治條例第93條所定「適用本自治條例後，不合本自治條例規定之原有土地及建築物」情形，欠缺得適用同條例第94條規定之前提要件，自無再適用同條第2款規定之餘地。以本件情形，更非在上訴人購入使用系爭建物後，方有前開不得作為住宅使用之管制命令，自亦無上訴人主張得繼續合法使用之問題。又臺北市○○○○○區管制自治條例第21條至第24條之具體規定內容固然前、後有所不同，但規範目的始終相同，即在規範依都市計畫劃為商業區之土地及建物，其合法使用與非法使用之分辨標準，前開規定乃係在「商業區」管制條件下，再將商業區細分為四種商業區，而規定各類商業區所能從事或不能從事之商業活動種類。此等規定應解為「商業區不得供住宅區使用」乃屬自明之理，而在此自明之理基礎下，再將商業區細分，為更緊縮之管制，其與本件系爭建物之管制內容全然無涉。至於臺北市○○○○○區管制規則第21條於99年6月23日修正前，縱曾許可商業區可供多戶住宅使用，但從83年6月1日公告之83年都市計畫說明書明示「系爭建物所在地號之土地不得供作住宅使用」，此即表示該土地自始沒有列入商業區可供多戶住宅使用之種類。而特定土地應如何加以管制，本來即屬都市計畫擬定機關（本案為臺北市政府）之職權，自得視實際需要，就特定商業區土地使用決定其使用管制之強度。因此前開臺北市○○○○○區管制規則舊法規範第21條規定在其規範效力存續期間內，對本案事實仍無適用之餘地，也未改變系爭建物所受土地行政管制之現狀。上訴人主張臺北市○○○○○區管制自治條例於100年7月22日公布施行，晚於上訴人購買使用系爭建物時點，依該條例第94條第2款規定，自得繼續使用至新建止，原處分直接禁止上訴人繼續使用，有違比例原則及有利及不利應一體注意原則云云，無可憑採。
㈦、行政罰法第27條第1項、第2項規定：「（第1項）行政罰之裁處權，因3年期間之經過而消滅。（第2項）前項期間，自違反行政法上義務之行為終了時起算。……」查上訴人於99年11月29日因塗銷信託而登記取得系爭建物所有權，前已述及，上訴人將系爭建物違規充為住宅使用之行為係持續迄被上訴人作成原處分時仍然存在，被上訴人援引行為時都市計畫法第79條第1項及裁處作業原則作成原處分，均為上訴人違規行為時之法律及行政規則。上訴人主張其買受使用系爭建物逾3年後，被上訴人始為裁處，已逾裁處權時效，且105年計畫案、裁處作業原則、行為時都市計畫法第79條等，皆係在上訴人買受系爭建物後公布施行，自不得溯及既往適用云云，顯無可採。又行政罰法第8條規定：「不得因不知法規而免除行政處罰責任。但按其情節，得減輕或免除其處罰。」係以行為人有「不知法規」存在為前提。而所謂「不知法規」，係指行為人不知法規所「禁止（不得作為）」或「誡命（要求作為）」之行為或不行為義務為何而言，即學說上所謂之「禁止錯誤」或「欠缺違法性認識」，而非指行政法上之違規者必須要對自己的行為究係違反何法規之規定有所認知。系爭建物使用執照存根（見原處分卷2第67-68頁）已載明使用分區為「商業區」，建物用途為「一般事務所」、「金融保險業」，並無得作為住宅使用之記載。上訴人購買系爭建物之初，應得知悉系爭建物坐落商業區，當受商業區使用限制。且商業區是否得為住宅使用，身為土地及建物之所有權人及使用人，本有義務透過政府資訊公開管道查詢，上訴人未進行必要之查詢，逕行將系爭建物充為自用住宅使用而違規使用，上訴人主觀上即有可歸責。況被上訴人自106年5月26日起，即對上訴人就系爭建物合法使用進行行政指導（原處分卷1第1至4頁），至遲自斯時起，上訴人即明知系爭建物坐落商業區，不得為住宅使用，其仍持續為住宅使用，自具有違章故意，前亦述及。至建築執照之核發旨在落實建築法第1條揭櫫之建築管理，期以事前管制之危險預防機制，達成維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻之立法目的；房屋稅則以房屋價值與實際使用情形定其課徵稅率；戶政機關辦理戶籍設立登記則僅查驗申請人提出房屋所有權證明文件、居住證明文件，並有居住事實，均與都市計畫管制內容要屬無涉。再者，系爭建物是否應受都市計畫管制，本無從就建築執照或房屋稅所顯示之資訊判斷，建築主管機關並無將都市計畫法對土地或建築物之管制內容登載於建築執照之公法上義務，而稅務機關亦無代都市計畫主管機關核定或確認建物所在位置是否應受都市計畫分區管制之可能，臺北市政府轄下各別公部門間之作為，亦不得據為排除上訴人對系爭建物有遵從公法管制之義務；上訴人無從以臺北市政府轄下機關所為行為，脫免其違反都市計畫法之主觀責任。上訴意旨主張對於系爭建物違規使用乙節並無故意或過失，本件實為違法性認識錯誤，行為時都市計畫法第79條等規定對人民所為之限制，並無任何期待可能性可言，本件應有行政罰法第8條但書規定之適用，並指摘原處分違反信賴保護原則、誠信原則及行政自我拘束原則云云，均不足採。
㈧、綜上所述，上訴人之主張均無可採，原判決駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國110年8月5日
最高行政法院第三庭
審判長法官帥嘉寶
法官王俊雄法官鄭小康法官李玉卿法官林玫君以上正本證明與原本無異中華民國110年8月5日
書記官陳品潔