裁判字號：臺北高等行政法院97年訴字第2285號判決
裁判日期：民國98年03月05日
裁判案由：回饋金
臺北高等行政法院判決
97年度訴字第2285號原告甲○○訴訟代理人 陳秀卿 律師
林世芬 律師被告臺北市政府代表人乙○○市長）住同訴訟代理人 李建賢 律師上列當事人間因回饋金事件，原告不服行政院農業委員會中華民國97年7月8日農訴字第0970128106號訴願決定，提起行政訴訟。
本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：原告前依水土保持法規定擬具水土保持計畫，申請於臺北市○○區○○段○○段884、884-1、884-2地號實施住宅新建工程，經被告機關以97年4月16日府產坡字第09731279800號函核定並依「山坡地開發利用回饋金繳交辦法」及該臺北市「山坡地利用繳交回饋金之乘積比率」核算，乃以民國（下同）97年4月21日府產業農字第09731110900號函通知原告需繳交山坡地開發利用回饋金新台幣（下同）6,494,771元整。
原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：⒈訴願決定、原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：被告機關依「山坡地開發利用回饋金繳交辦法」及該臺北市「山坡地利用繳交回饋金之乘積比率」核算原告需繳交山坡地開發利用回饋金6,494,771元，是否適法？㈠原告主張之理由：
⒈按，「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論」、
「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷」，行政訴訟法第4條第3項及同法第201條分別定有明文。
故依裁量權所為之行政處分，有逾越權限或濫用權力情事者，行政法院自得予以撤銷。此之所謂「裁量逾越」或「裁量權濫用」之違法，應包括依法應加裁量而怠於裁量之情形在內。行政機關行使裁量權，並非不受任何拘束，其裁量權之行使，除應遵守一般法律原則（如誠實信用原則、平等原則、比例原則）外，亦應符合法規授權之目的，並不得逾越法定之裁量範圍，並就不同之事，為例外情形時裁量基準之決定，始符合立法者授權裁量之意旨，以達具體個案之正義，若未分辨其不同情節，自不符合法律授權裁量之旨意，其裁量權之行使，即出於恣意而屬裁量怠惰，所為處分即屬違法。
⒉經查，山坡地開發利用回饋金繳交辦法第5條第1項及第
3項分別規定：「本回饋金之計算方式，應依其開發利用程度之類別，以水土保持主管機關核定水土保持計畫或簡易水土保持申報書之計畫面積與其當期公告土地現值乘積百分之6至百分之12計算。…第1項類別及計算回饋金之乘積比率，由主管機關公告之」。被告依上開辦法第5條第3項之「再授權」而公告之「台北市山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比率」，其有關「開發建築者」此一類別之適用乘積比率，係以核定水土保持計畫時之開發面積與其當期公告土地現值乘積百分之12為計算標準。而被告核處原告應繳交山坡地開發利用回饋金之數額為6,494,771元，即認定原告申請開發利用行為該當為開發建築者，而以系爭房屋所在基地面積乘以土地現值及乘積比率百分之12計算而來。惟查，關於「台北市山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比率」所列之裁量標準，係僅供被告作決定時之參考依據，而非認以此標準之適用即得取代個案中之裁量。抑且，個案裁量尚非絕對自由，仍應遵守法的界限，是被告於行使裁量權而為核算山坡地開發利用回饋金時，仍應依山坡地開發之不同利用程度，個案適用乘積比率以核算應繳交之回饋金數額，始能謂為適法。
⒊再徵諸山坡地開發利用回饋金之立法目的係藉由付費制
度，達成抑制山坡地開發速度之制約功能。經查，本件系爭房屋就地整建案所使用之建築基地係原有房屋（70建字第1582號建造執照、71使字第1501號使用執照）之原有範圍，其改建方式及範圍並未涉及開挖整地等開發利用行為，被告逕以原告申請就地整建之開發利用行為該當開發建築而適用最高乘積比率，足證被告未區分開發建築（山坡地之開發利用）程度而適用不同之乘積比率，故被告裁量權之行使，顯出於恣意而屬裁量怠惰，是其所為處分即屬違法而應予撤銷。易言之，被告之處分並無隻字片語論及原告開發程度之輕重，即適用最高乘積比率，當然違反裁量義務，及法律授權裁量之目的，而以其不作為濫用權力，自屬違法。尤其，本案之建築基地上原有二層樓房屋，且已興建數十年，原告係就地整建，自與首次建築對於山坡地開發利用之使用強度迥異，乃被告竟將本案視同首次建築而適用最高乘積比率，殊屬違誤。
⒋又按，山坡地開發利用回饋金繳交辦法第5條第1項原明
訂：「本回饋金之計算方式，應依其開發利用程度之類別，以核定水土保持計畫時之開發面積與其當期公告土地現值乘積百分之6至百分之12計算」（原證1），惟因開發面積等同於水土保持計畫之計畫面積，爰以計畫面積核算回饋金，而於96年3月1日修正第5條第1項為：「本回饋金之計算方式，應依其開發利用程度之類別，以水土保持主管機關核定水土保持計畫或簡易水土保持申報書之計畫面積與其當期公告土地現值乘積百分之6至百分之12計算」云云（原證2、3、4），抑且，為使水土保持義務人所繳交之山坡地開發利用回饋金之計算基礎趨近於實際開發利用面積，而將繳交時間點移至申領水土保持施工許可證前；如為申請簡易水土保持案件，則於核定前繳交，並於96年3月1日修訂第6條第1項：「水土保持主管機關核定水土保持計畫或簡易水土保持申報書前，屬應繳交本回饋金者，由當地主管機關計算本回饋金數額，通知繳交義務人於申領水土保持施工許可證或簡易水土保持申報書核可函前一次繳納」；並增訂第2項：「前項如屬分期施工者，繳交義務人得比照水土保持保證金之分期繳交比例額度，分期繳交本回饋金」云云（原證2），此外，為考量水土保持義務人有變更水土保持計畫面積情況，倘有擴大計畫面積之變更情事，當予加徵回饋金，惟如減少面積，亦應退還已繳之回饋金，而於同條增訂第3項：「水土保持完工前，其原計畫面積遇有變更時，主管機關應依本辦法規定，重新計算本回饋金，並與原計算金額相抵後，無息多退少補」云云（原證2），由此足證計畫面積即為開挖整地之開發面積。
⒌再參諸行政院農業委員會96年5月17日農林務字第0961653927號函亦載稱：「（一）「計畫面積」之定義1節：
1.本辦法第5條第1項所稱水土保持之「計畫面積」，係指該計畫格式（二）計畫範圍之面積，等同於水土保持計畫審查收費標準第2條所稱之「計畫面積」，至於簡易水土保持申報書之「計畫面積」，則等同於本會96年5月7日農授水保字第0961855679號公告修正該申報書格式之「計畫面積（開挖整地面積）」；據此，「計畫面積」應屬明確。2.另本辦法修正前第5條第1項所稱之「開發面積」，應指水土保持法第12條第2項「目的事業主管機關核發開發或利用許可」之面積，就同一開發案而言，相當於其水土保持計畫之「計畫面積」」云云（原證5），由此益可認定山坡地開發利用回饋金繳交辦法第5條第1項所謂「計畫面積」即係「開挖整地面積」，要非所疑。
⒍經查，被告核處原告應繳交山坡地開發利用回饋金為六
6,494,771元，係以系爭土地面積1115.94平方公尺（按即369.01＋403.24＋343.69=1,115.94）乘以土地現值及乘積比率百分之12計算而來（按即1,115.94*48,500*12%=6,494,771）。準此，被告計算系爭回饋金並未按所核定之開挖整地面積核算原告應繳納之系爭回饋金，卻按系爭土地全部面積計算系爭回饋金，於法顯有重大違誤，至臻明灼。
⒎再查，山坡地開發利用回饋金繳交辦法之訂定，並非依
水土保持法或山坡地保育等相關規定，而係依森林法。然依森林法第3條：「…依其所有權之歸屬，分為國有林、公有林及私有林」之規定，森林法所規範者為林地，卻用於徵收在都市計畫範圍內之土地（如住2、住3）、或老舊建物重、改建等而收取造林回饋金（森林法48條之1），顯不合理。尤其，山坡地開發利用回饋金繳交辦法已於96年3月1日修訂將所有山坡地利用者全數納入（水土保持計畫及簡易水土保持申報書）一概收取回饋金，其中包含如農、林、漁、牧之修築農路（500公尺以下）、整坡（2公頃以下）、改善維護道路、修建農舍、農業設施等小規模之開發，而如此嚴苛之規定造成農、漁民及一般民眾沈重負擔，甚或鋌而走險違規使用，規避製作簡易水土保持申報書或水土保持計畫以逃避繳納回饋金，以致造成水土保持管理與執行上困擾。⒏又，為保護山坡地而制定水土保持法本屬應當，有整地
行為即應納入水土保持相關規定以有效管理山坡地開發。但造林回饋金不應綁水土保持計畫擴大解釋徵收範圍，而應回歸森林法以國、私有林地，有開發利用者徵收造林回饋金以獎勵私人或團體長期造林，保護台灣寶貴的森林。抑且，回饋金應專款專用，行政院農業委員會為提高徵收績效，竟然將所徵收之回饋金按比例回撥予地方政府補助辦公等費用以資獎勵，嚴重違反森林法及上開辦法之規定，早有地方政府因體認此不合理之現象而停徵或減徵回饋金（如苗栗縣…等），如今一國數制，執行寬嚴不一，造成極大民怨。
⒐綜前所述，請判決如訴之聲明。
㈡被告主張之理由：
⒈被告並無裁量怠惰之違法，原告主張尚不足採：按森林
法設回饋金之繳交，其目的在於藉付費制度，達成抑制山坡地開發速度之制約功能，同時獎勵並實施長期造林，以減緩經濟發展與環境保護之衝突。山坡地開發利用者繳交之回饋金，為造林基金之來源，此係國家基於一定之公益目的，對特定人民課予繳納租稅以外之金錢義務，性質上屬於「特別公課」。又國家基於一定之公益目的，對特定人民課予繳納租稅以外之金錢義務，涉及人民受憲法第15條保障之財產權，其課徵目的、對象、額度應以法律定之，或以法律具體明確之授權，由主管機關於授權範圍內以命令為必要之規範。該法律或命令規定之課徵對象，如係斟酌事物性質不同所為之合目的性選擇，其所規定之課徵方式及額度如與目的之達成具有合理之關聯性，即未牴觸憲法所規定之平等原則與比例原則（司法院釋字第593號解釋參照）。經查，森林法第48之1條第2項規定「…第2款回饋金應於核發山坡地開發利用許可時通知繳交，其繳交義務人、計算方式、繳交時間、期限與程序及其他應遵行事項之辦法，由中央機關擬訂報請行政院核定之」，顯已就回饋金繳交之辦法具體授權中央主管機關行政院農業委員會訂定之，行政院農業委員會依上開授權訂定「回饋金繳交辦法」，其中第5條規定「本回饋金之計算方式，應依其開發利用程度之類別，以水土保持主管機關核定水土保持計畫或簡易水土保持申報書之計劃面積與其當期公告土地現值乘積百分之6至百分之12計算。…第1項類別及計算回饋金之乘積比率，由主管機關公告之」，被告斟酌山坡地開發利用之程度，如屬「開發建築者」，因為影響環境較為重大，乃於公告「台北市山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比率」（原處分卷第43、44頁）時，明定應繳納回饋金乘積比率為百分之12，符合法律規定之意旨，被告依所公告之「台北市山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比率」，以原處分通知原告繳納回饋金6,494,771元，尚無裁量怠惰之違法情事，原告上述主張，並不足採信。（鈞院95年度訴字第1248號判決理由參照）⒉原告主張「就地整建」，其改建方式及範圍並未涉及開
挖整地等開發利用行為，與首次建築對於山坡地開發利用之使用強度迥異，被告未依「開挖整地面積」計算回饋金云云，亦不足採。
⑴山坡地開發利用回饋金繳交辦法第2條、第3條規定，
山坡地開發利用回饋金之繳交與否，端視其是否為「山坡地範圍內之開發利用申請案件」暨案件「須否擬具水土保持計畫（或簡易水土保持申報書）」而定。
本件系爭土地係位於公告之山坡地範圍內，且其開發建築行為屬水土保持法第12條第1項第4款所定應擬具水土保持計畫送請被告機關核定之案件，依回饋金繳交辦法第4條規定，原告復為本件水土保持計畫之水土保持義務人，應依法繳交山坡地利用開發回饋金，乃於法有據，原告主張其改建方式及範圍並未涉及開挖整地等開發利用行為，尚與事實不符。
⑵再按山坡地開發利用回饋金繳交辦法第5條第1項所稱
水土保持計畫書之「計畫面積」，係指該計畫格式（二）計畫範圍之面積，等同於水土保持計畫審查收費標準第2條所稱之「計畫面積」，此亦有行政院農委會96年5月17日農林務字第0961653927號函（原證5）在卷可稽，而原告依水土保持法規定，於97年4月3日委由薪宇工程顧問有限公司 鄧鳳儀 水土保持技師提出之水土保持計畫書貳、計畫範圍之面積為1,115.94平方公尺（原處分卷第99頁），其依水土保持計畫審查收費標準試算繳交之計畫面積亦為0.1115公頃，分別有試算表及繳款收據（原處分卷第54、55頁）可按，從而，被告依此計算原告應繳納之回饋金，尚無不合。
⑶又原告雖主張係「就地整建」，未涉及開挖整地等開
發利用行為，與首次建築對於山坡地開發利用之使用強度迥異。然查，原告所提出前揭水土保持計畫書頁首即已名為台北市○○區○○段一小段884、884-1、884-2等3筆地號「住宅新建工程」水土保持計畫書，其壹、計畫目的亦係明載：台北市○○區○○○路○段○○○巷旁，擬「新建」地下1層、地上3層之自用住宅，本計畫使用分區屬住一且在山坡地上，而在山坡地開發整地所產生之地表逕流，…。故原告主張「就地整建」已非可採，遑論循水土保持計畫書所檢附之現況地形圖、土地利用現況照片、開挖整地、挖、填土石方區位圖、水土保持設施配置圖等（原處分卷第
101頁以下）可徵，本件計畫案已屬全區開發無訛，原告主張「就地整建」，被告未區分開發建築程度，適用不同之乘積比率云云，亦均無足採。
⒊另原告又主張系爭山坡地上原有建物2棟，本件係「就
地整建」，並不涉及山坡地開發利用行為，原處分亦有不當，並提出被告所屬都市發展局建照執照附表，以實其說。但查：
⑴循原告所提出之水土保持計劃書4-2-2現況地形及4-6
土地利用現況調查均已明確載明：「…基地內原有2棟廢棄住宅現皆已拆除，因多年未利用，大部分地區雜草叢生，小部分地區為原有房屋基礎而水泥覆蓋…有關計畫範圍之現況地形詳圖4-2現況地形圖」、「基地現況為原有房屋拆除後形成之空地，因多年未利用，大部分地區雜草叢生，小部分地區為原有房屋基礎而水泥覆蓋，…有關土地現況詳圖4-9土地利用現況圖」，互核與圖4-9土地利用現況照片圖（左下角基地中央照片圖）可證，系爭土地雜草叢生覆蓋，並無建物，堪以認定，原告主張顯非是實。
⑵再者，依84年航空正攝影像圖（如附件）所示，系爭
土地上亦無建物坐落，足證所稱之建物早經拆除滅失，互核上揭原告提出之水土保持計畫書所載內容相符，益證本件計算原告應繳納回饋金之處分，並無不當。
⒋查本件水土保持計畫書第3-1頁土地使用計畫表所列「
建築面積」，依建築技術規則建築設計施工編第1條第3款係指建築物外牆中心線或其代替柱中心線以內之最大水平投影面積之謂，並非實際開發面積。
⒌又依山坡地開發利用回饋金繳交辦法第5條規定：「本
回饋金之計算方式，應依其開發利用程度之類別，以水土保持主管機關核定水土保持計畫或簡易水土保持申報書之計畫面積與其當期公告土地現值乘積百分之6至百分之12計算。」，而「計畫面積」之定義，依行政院農業委員會96年5月17日農林務字第0961653927號函釋係指該計畫格式（二）計畫範圍之面積，等同於水土保持計畫審查收費標準第2條所稱之「計畫面積」（附證1）。本件計畫範圍內開挖整地工程，除建築挖方外，於建築物四周尚有水土保持填方及挖方（附證2）、建築共構擋土牆、新設擋土牆、新設排水溝、新設排水管涵、新設集水井、永久性滯洪沉砂池、植生等開發利用工程設施（附證3），非僅止於建築物基礎之開挖行為，亦即實際開挖整地面積為1115.94㎡，而非土地使用計畫表所列之建築面積。
⒍另按行政院農業委員會94年3月4日農授水保字第094180
3754號函雖謂：「於山坡地或森林區內建築執照申請案（含雜項執照、建造執照），如僅為建築物挖掘基礎（或地下室）、建築物基礎（或地下室）開挖所施作之擋土安全措施、擋土設施與建築物合體連結等之建築行為，而不另涉及其他開挖整地行為者，應無水土保持法第12條規定之適用。」，惟此認定純屬建築行為，免依水土保持法第12條擬具水土保持計畫，應同時符合以下二條件：（一）山坡地或森林區內建築執照申請案（含雜項執照、建照執照），如僅為建築物挖掘基礎（或地下室）、建築物基礎（或地下室）開挖所施作之擋土安全措施、擋土設施與建築物有合體連結等之建築行為。（二）除前項之建築行為外，不另涉及其他開挖整地行為者；則有行政院農業委員會97年12月17日農授水保字第0971852227號函（附證4）可稽。本件計畫範圍內實際開挖整地面積為1115.94㎡已如前述，其非「純屬建築行為，不另涉及其他開挖整地行為」，故仍應依水土保持法第12條規定擬具水土保持計畫書，前已經本府建設局函覆在案（附證5），原告俟亦依水土保持法及其相關規定提出水土保持計畫書，被告據以核定原告應繳納回饋金，尚無不符。
⒎綜上，被告依「山坡地開發利用回饋金繳交辦法」、「
台北市山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比率」之規定核算原告應繳交回饋金6,494,771元之處分洵無違誤，訴願決定予以維持，亦屬正確，原告猶執陳詞，訴請撤銷原處分及訴願決定云云，均無理由，應予駁回。為此，狀請判決如答辯聲明。
理由
一、按森林法第48條之1第1項及第2項規定：「為獎勵私人或團體長期造林，政府應設置造林基金；其基金來源如下：……二、山坡地開發利用者繳交之回饋金。前項……第二款回饋金應於核發山坡地開發利用許可時通知繳交，其繳交義務人、計算方式、繳交時間、期限與程序及其他應遵守事項之辦法，由中央主管機關擬訂，報請行政院核定之。」、山坡地開發利用回饋金繳交辦法第2條規定：「本辦法所稱山坡地，指水土保持法第三條第三款所定之山坡地。」、第3條規定：「本辦法所稱山坡地開發利用，指依水土保持法第12條第1項及第4項所定，應先擬具水土保持計畫或簡易水土保持申報書之行為。」、第4條規定：「山坡地開發利用回饋金之繳交義務人，為擬具水土保持計畫或簡易水土保持申報書之水土保持義務人。」、第5條第1項規定：「本回饋金之計算方式，應依其開發利用程度之類別，以水土保持主管機關核定水土保持計畫或簡易水土保持申報書之計畫面積與其當期公告土地現值乘積百分之6至百分之12計算。」、第9條規定：「本辦法修正施行前受理之案件，依修正施行前之規定計算。但修正施行後之規定有利於繳交義務人者，依有利於繳交義務人之規定計算。」，又「開發利用程度類別為開發建築者，其計算回饋金之乘積比率為12%」為被告92年8月8日府建三字第09214929600號公告之臺北市山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比率所明定。
二、本件原告前依水土保持法規定擬具水土保持計畫，申請於臺北市○○區○○段1小段884、884-1、884-2地號實施住宅新建工程，經被告機關以97年4月16日府產坡字第09731279800號函核定並依「山坡地開發利用回饋金繳交辦法」及該臺北市「山坡地利用繳交回饋金之乘積比率」核算，乃以97年4月21日府產業農字第09731110900號函通知原告需繳交山坡地開發利用回饋金6,494,771元整。原告不服，提起訴願遭決定駁回各情，有土地登記資料、水土保持計畫書、水土保持計畫檢核表、被告機關97年4月16日府產坡字第09731279
800號函、97年4月21日府產業農字第09731110900號函、臺北市政府建築執照會辦表、臺北市政府建設局95年12月20日北市建四字第09533737100號函、山坡地建造執照申請案辦理現場會勘紀錄、訴願決定書等附原處分卷及訴願卷內可稽。
三、原告循序起訴意旨略以：行政機關行使裁量權，並非不受任何拘束，其裁量權之行使，除應遵守一般法律原則（如誠實信用原則、平等原則、比例原則）外，亦應符合法規授權之目的，並不得逾越法定之裁量範圍，並就不同之事，為例外情形時裁量基準之決定，始符合立法者授權裁量之意旨，以達具體個案之正義，若未分辨其不同情節，自不符合法律授權裁量之旨意，其裁量權之行使，即出於恣意而屬裁量怠惰，所為處分即屬違法；被告認定原告申請開發利用行為該當為開發建築者，而以系爭房屋所在基地面積乘以土地現值及乘積比率百分之12計算；惟關於「台北市山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比率」所列之裁量標準，係僅供被告作決定時之參考依據，而非認以此標準之適用即得取代個案中之裁量；抑且，個案裁量尚非絕對自由，仍應遵守法的界限，是被告於行使裁量權而為核算山坡地開發利用回饋金時，仍應依山坡地開發之不同利用程度，個案適用乘積比率以核算應繳交之回饋金數額，始能謂為適法；系爭房屋就地整建案所使用之建築基地係原有房屋之原有範圍，其改建方式及範圍並未涉及開挖整地等開發利用行為，被告逕以原告申請就地整建之開發利用行為該當開發建築而適用最高乘積比率，足證被告未區分開發建築（山坡地之開發利用）程度而適用不同之乘積比率，故被告裁量權之行使，顯出於恣意而屬裁量怠惰，是其所為處分即屬違法而應予撤銷；又山坡地開發利用回饋金繳交辦法第5條第1項所謂「計畫面積」即係「開挖整地面積」；本件係屬「就地整建」，其改建方式及範圍並未涉及開挖整地等開發利用行為，與首次建築對於山坡地開發利用之使用強度迥異，被告計算系爭回饋金並未按所核定之開挖整地面積核算原告應繳納之系爭回饋金，卻按系爭土地全部面積計算系爭回饋金，於法顯有重大違誤；再者，回饋金應專款專用，行政院農業委員會為提高徵收績效，竟然將所徵收之回饋金按比例回撥予地方政府補助辦公等費用以資獎勵，嚴重違反森林法及上開辦法之規定，早有地方政府因體認此不合理之現象而停徵或減徵回饋金，如今一國數制，執行寬嚴不一，造成極大民怨；為此請判決如訴之聲明云云。
四、本件兩造之爭點為被告機關依「山坡地開發利用回饋金繳交辦法」及該臺北市「山坡地利用繳交回饋金之乘積比率」核算原告需繳交山坡地開發利用回饋金新6,494,771元，是否適法？經查：
（一）按行政院農委會於89年11月30日以（89）農林字第8901561620號令訂定發布山坡地開發利用回饋金繳交辦法第1條明定「本辦法依森林法第48條之1第2項規定訂定之。」，而森林法第48條之1第2項則規定略以：「前項第1款．．．；第2款回饋金應於核發山坡地開發利用許可時通知繳交，其繳交義務人、計算方式、繳交時間、期限與程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關擬訂，報請行政院核定之。」可知，山坡地開發利用回饋金繳交辦法係行政機關（農委會）基於法律（森林法第48條之1第2項）授權所訂定之法規命令；故有關「山坡地開發利用」之回饋金繳交義務人「計算方式」、「繳交時間」、「期限」與「程序」及「其他應遵行事項」等辦法，由農委會擬訂，並報請行政院核定，乃係基於法律授權所發布之命令，核屬「特定授權」，揆諸上開授權之目的、範圍及內容，並無未符授權必須「具體明確」之條件，且亦無違反法律保留原則及公課法定主義，被告機關自得予以適用。
又森林法第2條規定：「本法所稱主管機關；在中央為行政院農業委員會；在直轄市為直轄市政府，在縣（市）為縣（市）政府。」被告為直轄市政府，自屬該法所謂之主管機關；另依山坡地開發利用回饋金繳交辦法第5條第3項規定：「第1項類別及計算回饋金之乘積比率由主管機關公告之。」據此，被告依該辦法第5條第1項規定，依繳交義務人開發利用程度之各種類別，及各種類別開發利用所核定水土保持計劃時之開發面積與其當期公告土地現值之乘積，並於92年8月8日以府建三字第09214929601號公告「山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比率」，自屬有據。另因各地之山坡地多寡及開發利用之程度不一，採「因地制宜」措施，考量對當地環境之影響，以定其適當比率，自有必要，並未違反上揭辦法按義務人開發山坡地之具體情節繳交回饋金之意旨。且上開辦法第5條第3項縱未規定類別與乘積比率由主管機關公告之，主管機關於執行該辦法，徵繳回饋金時，仍須自訂裁量基準，故上開條項之規定，亦不生再委任之問題。
（二）依農委會93年8月31日農授水保字第0931842787號函所附「水土保持法施行細則部分條文修正總說明」之「．．．
現行條文．．．第8條．．．，已分別移列至本法．．．第12條第1項．．．爰予刪除」，且其「對照表」之說明欄「本條刪除。本法第12條第1項已明定應擬具水土保持計畫送核之種類，現行條文第1項即無須規範，故而第2項規定亦失其附麗，均予刪除。」(有上開函及修正總說明附本院卷內可參)從而可知，水土保持法施行細則第8條雖經刪除，惟該條規定之各款行為類型，業已移至母法「水土保持法第12條第1項」，並無「山坡地開發」各款行為實質刪除問題，上揭回饋金繳交辦法第3條所指「水土保持法施行細則第8條」之意旨，即係指修正「水土保持法」第12條第1項，因此回饋金繳交辦法第3條規定之效力及適用，尚不因水土保持法施行細則第8條第
1項規定併入母法，而生法令適用之疑義。
（三）次查山坡地開發利用回饋金繳交辦法第2條、第3條規定，山坡地開發利用回饋金之繳交與否，端視其是否為「山坡地範圍內之開發利用申請案件」暨案件「須否擬具水土保持計畫（或簡易水土保持申報書）」而定，並非僅限於山坡地原生地之開發、破壞原地貌山林者，再按水土保持法係為實施水、土保持之處理及維護，以保育水土資源，涵養水源，減少災害，促進土地合理利用，增進國民福祉所制定，有水土保持法第1條可稽。又按該法第3條第3款並規定：「山坡地：係指國有林事業區、試驗用林地、保安林地，及中央或直轄市主管機關參照自然形勢、行政區域或保育、利用之需要，就合於下列情形之一者劃定範圍，報請行政院核定公告之公、私有土地：（一）標高在一百公尺以上者。（二）標高未滿一百公尺，而其平均坡度在百分之五以上者。」足見所謂水土保持法所稱之山坡地，不限於林地。舉凡有維護水土保持、保育水土資源必要之坡地，亦得經主管機關劃定範圍，公告列入山坡地之範疇。森林法第48條之1第1項第2款所謂「山坡地開發利用者」繳交之回饋金，其「山坡地」之定義，既係依上開水土保持法之規定，而水土保持法所規定之山坡地又不限於林地，則所謂「山坡地開發利用者」應繳交回饋金之規定，其「山坡地開發利用者」自非僅止對林地之破壞，尚包括改變山坡地地貌，為別於自然之「利用」，對原有生態之影響，故法條規定「山坡地開發利用者」，而不稱「破壞森林者」為回饋金之繳交對象，故其繳交與否，端視其是否為「山坡地開發利用者」。本案系爭土地係位於公告之山坡地範圍內，此為原告所不爭執，並有水土保持計畫書附原處分卷（壹、計畫目的）可參；且原告就辦理系爭土地之建築工程，係依「水土保持法」相關規定擬具水土保持計畫，此有原告97年4月3日水土保持計畫書壹、「計畫目的」記載：「本基地位於臺北市○○區○○○路○段○○○巷旁，擬新建地下一層地上三層之自用住宅。本計畫使用分區屬住一且在山坡地上，而在山坡地上開發整地所產生之地表逕流…此增加之逕流若未適當廢處置並予安全排放，必造成大量之表土沖蝕，結構物毀損，甚而發生危害建築基地之災害，而危及下坡段住戶之安全…本計畫依據「水土保持法」及「水土保持法施行細則」擬具，並遵循行政院農業委員會公告之「水土保持計畫審核監督辦法」（民國95年4月26日修正）…同時依據「水土保持技術規範」（民國92年8月15日修正），水土保持手冊（95年2月修正）及臺北市山坡地開發建築基地規劃設計技術規範（民國78年6月13日修正）為設計之準則…。」足證系爭土地係原告依水土保持法第12條第1項之規定提出水土保持計畫。系爭土地係位於公告之山坡地範圍內，且其開發建築行為屬水土保持法第12條第1項第4款所定應擬具水土保持計畫送請被告機關核定之案件，揆諸上揭回饋金繳交辦法第4條規定，原告為本案水土保持計畫之水土保持義務人，被告認定其屬應繳交山坡地開發利用回饋金案件，通知原告繳交回饋金6,494,771元，洵屬有據。
（四）森林法設回饋金之繳交，其目的在於藉付費制度，達成抑制山坡地開發速度之制約功能，同時獎勵並實施長期造林，以減緩經濟發展與環境保護之衝突。山坡地開發利用者繳交之回饋金，為造林基金之來源，此係國家基於一定之公益目的，對特定人民課予繳納租稅以外之金錢義務，性質上屬於「特別公課」。又國家基於一定之公益目的，對特定人民課予繳納租稅以外之金錢義務，涉及人民受憲法第15條保障之財產權，其課徵目的、對象、額度應以法律定之，或以法律具體明確之授權，由主管機關於授權範圍內以命令為必要之規範。該法律或命令規定之課徵對象，如係斟酌事物性質不同所為之合目的性選擇，其所規定之課徵方式及額度如與目的之達成具有合理之關聯性，即未牴觸憲法所規定之平等原則與比例原則（司法院釋字第59
3號解釋參照）。經查，森林法第48條之1第2項規定「…第2款回饋金應於核發山坡地開發利用許可時通知繳交，其繳交義務人、計算方式、繳交時間、期限與程序及其他應遵行事項之辦法，由中央機關擬訂報請行政院核定之」，顯已就回饋金繳交之辦法具體授權中央主管機關行政院農業委員會訂定之，行政院農業委員會依上開授權訂定「回饋金繳交辦法」，其中第5條規定「本回饋金之計算方式，應依其開發利用程度之類別，以核定水土保持計畫時開發面積與其當期公告土地現值乘積百分之六至百分之十二計算。…第1項類別及計算回饋金之乘積比率，由主管機關公告之」，被告斟酌山坡地開發利用之程度，如屬「開發建築者」，因為影響環境較為重大，乃於公告「台北市山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比率」時，明定應繳納回饋金乘積比率為百分之12，符合法律規定之意旨，被告依其所公告之「台北市山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比率」，以原處分通知原告繳納回饋金6,494,771元，尚無裁量怠惰之違法情事，原告主張被告未區分開發建築（山坡地之開發利用）程度而適用不同之乘積比率，故被告裁量權之行使，顯出於恣意而屬裁量怠惰，是其所為處分即屬違法而應予撤銷云云，即非可採。
（五）原告雖主張係「就地整建」，未涉及開挖整地等開發利用行為，與首次建築對於山坡地開發利用之使用強度迥異云云；然查，原告所提出前揭水土保持計畫書頁首即已名為台北市○○區○○段一小段884、884-1、884-2等3筆地號「住宅新建工程」水土保持計畫書，其壹、計畫目的亦明載：台北市○○區○○○路○段○○○巷旁，擬「新建」地下1層、地上3層之自用住宅，本計畫使用分區屬住一且在山坡地上，而在山坡地開發整地所產生之地表逕流，…。又參照原告所提出之水土保持計劃書4-2-2現況地形及4-6土地利用現況調查亦已明確載明：「…基地內原有2棟廢棄住宅現皆已拆除，因多年未利用，大部分地區雜草叢生，小部分地區為原有房屋基礎而水泥覆蓋…有關計畫範圍之現況地形詳圖4-2現況地形圖」、「基地現況為原有房屋拆除後形成之空地，因多年未利用，大部分地區雜草叢生，小部分地區為原有房屋基礎而水泥覆蓋，…有關土地現況詳圖4-9土地利用現況圖」，復有水土保持計畫書所附圖4-9（附原處分卷第105頁）土地利用現況照片圖（左下角基地中央照片圖--系爭土地雜草叢生覆蓋，並無建物）可稽。再者，參諸附本院卷之系爭土地84年航空正攝影像圖所示，系爭土地上亦無建物坐落，足證所稱之建物早經拆除滅失，與原告提出之水土保持計畫書所載原有建物經拆除，因多年未利用，大部分地區雜草叢生之情相符，故原告主張「就地整建」已非可採，遑論循水土保持計畫書所檢附之現況地形圖、土地利用現況照片、開挖整地、挖、填土石方區位圖、水土保持設施配置圖等（原處分卷第101頁以下）可徵，本件計畫案已屬全區開發無訛，原告主張「就地整建」，被告未區分開發建築程度，適用不同之乘積比率，亦與比例原則有違云云，均無足採。
（六）依上揭山坡地開發利用回饋金繳交辦法第5條規定：「本回饋金之計算方式，應依其開發利用程度之類別，以水土保持主管機關核定水土保持計畫或簡易水土保持申報書之計畫面積與其當期公告土地現值乘積百分之6至百分之12計算。」而「台北市山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比例」之開發利用程度類別，係針對山坡地開發申請案件之使用標的訂定各項比率，用以區別不同之開發使用標的對山坡地的影響強度，並予以核算相對應的山坡地開發利用回饋金，以致透過付費制度，達到抑制山坡地開發速度之制約功能與目的。又有關山坡地開發涉及之水土保持計畫擬具，係以總體使用標的與範圍撰寫，是以開發使用標的乃以總體使用標的為核定對象，始能回應制約功能與目的。原告依水土保持法規定，於97年4月3日委由薪宇工程顧問有限公司鄧鳳儀水土保持技師提出之水土保持計畫書
貳、計畫範圍之面積載為1,115.94平方公尺（參原處分卷第99頁），其依水土保持計畫審查收費標準試算繳交之計畫面積亦為0.1115公頃，分別有試算表及繳款收據（原處分卷第54、55頁）可參。徵諸本件計畫範圍內開挖整地工程，除建築挖方外，於建築物四周尚有水土保持填方及挖方（參本院卷-被告附證2）、建築共構擋土牆、新設擋土牆、新設排水溝、新設排水管涵、新設集水井、永久性滯洪沉砂池、植生等開發利用工程設施，已就系爭申請使用土地，全區開挖利用（參本院卷-附證3-水土保持計畫書內之土地使用計畫圖示），非僅止於建築物基礎之開挖行為，亦即實際開挖整地面積為1115.94㎡，而非土地使用計畫表所列之建築面積（水土保持計畫書第3-1頁土地使用計畫表所列「建築面積」，依建築技術規則建築設計施工編第1條第3款係指建築物外牆中心線或其代替柱中心線以內之最大水平投影面積之謂，並非實際開發面積）。
（七）末按行政院農業委員會94年3月4日農授水保字第0941803754號函雖謂：「於山坡地或森林區內建築執照申請案（含雜項執照、建造執照），如僅為建築物挖掘基礎（或地下室）、建築物基礎（或地下室）開挖所施作之擋土安全措施、擋土設施與建築物合體連結等之建築行為，而不另涉及其他開挖整地行為者，應無水土保持法第12條規定之適用。」，惟此認定純屬建築行為，免依水土保持法第12條擬具水土保持計畫，應同時符合以下二條件：（一）山坡地或森林區內建築執照申請案（含雜項執照、建照執照），如僅為建築物挖掘基礎（或地下室）、建築物基礎（或地下室）開挖所施作之擋土安全措施、擋土設施與建築物有合體連結等之建築行為。（二）除前項之建築行為外，不另涉及其他開挖整地行為者；有行政院農業委員會97年12月17日農授水保字第0971852227號函附本院卷內可佐可稽。本件計畫範圍內實際開挖整地面積為1115.94㎡，已如前述，其非「純屬建築行為，不另涉及其他開挖整地行為」，故仍應依水土保持法第12條規定擬具水土保持計畫書，原告亦依水土保持法及其相關規定提出水土保持計畫書，從而，被告據以核定原告應繳納回饋金，尚無違誤。至於原告主張行政院農業委員會為提高徵收績效，竟然將所徵收之回饋金按比例回撥予地方政府補助辦公等費用以資獎勵，違反森林法及上開辦法之規定云云；尚與本件原告於系爭山坡地開發建築，是否應依「山坡地開發利用回饋金繳交辦法」及該臺北市「山坡地利用繳交回饋金之乘積比率」等規定，繳交山坡地開發利用回饋金之爭點無涉。
五、綜上所述，原告起訴論旨，並非可採。被告機關依據上揭山坡地開發利用回饋金繳交辦法第5條及「山坡地利用繳交回饋金之乘積比率」核算本案應繳交山坡地開發利用回饋金計算公式為，原告上開實際開發整地面積為為1115.94平方公尺乘以公告現值乘以12％，計算應繳交金額為6,494,771元整（1115.94x48500x12％=6,494,771），於法有據，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告仍執前詞，請求撤銷，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘主張及證據，核與本判決所得心證及結果不生影響，毋庸逐一論述，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國98年3月5日
台北高等行政法院第六庭
審判長法官闕銘富
法官陳鴻斌法官許瑞助上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國98年3月5日
書記官吳芳靜