臺北高等行政法院109年度訴字第1540號判決

裁判字號：臺北高等行政法院109年訴字第1540號判決

裁判日期：民國110年12月16日

裁判案由：土地重劃

臺北高等行政法院判決
109年度訴字第1540號110年11月18日辯論終結原告 陳明麗 訴訟代理人 吳仲立 律師（兼送達代收人）被告桃園市政府代表人 鄭文燦 （市長）訴訟代理人 劉家欣
莊靜芬 上列當事人間土地重劃事件，原告不服內政部中華民國109年10月26日台內訴字第1090054758號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要原告係桃園市龜山區公西段15-1地號土地（下稱系爭土地）所有權人。「龜山鄉 長庚 自辦市地重劃區」（被告改制後更名為「桃園市龜山區長庚自辦市地重劃區」，下稱系爭重劃區）坐落在桃園市龜山區，區內土地所有權人前發起自行辦理市地重劃，嗣經被告分別以民國100年2月8日府地重字第1000047196號函（下稱100年2月8日函）、102年12月18日府地重字第1020310400號函（下稱102年12月18日函）核定系爭重劃區重劃範圍在案，惟系爭土地並未納入系爭重劃區重劃範圍內。其後，被告核准成立「桃園市龜山區長庚自辦市地重劃區重劃會」（下稱重劃會）。重劃會隨即檢送系爭重劃區重劃計畫書草案、重劃範圍土地清冊及已知利害關係人、土地所有權人同意書與附件土地所有權人意見分析表等文件申請被告核准實施市地重劃。被告乃依獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法（下稱獎勵重劃辦法）第27條規定舉行聽證，並提請桃園市政府市地重劃會（下稱市地重劃會）審議重劃計畫書草案通過後，以109年7月31日府地重字第10901917432號函（下稱原處分）核准實施市地重劃。原告不服原處分，提起訴願，經內政部決定不受理，遂向本院提起行政訴訟。
二、原告主張：
（一）原告所有坐落在桃園市龜山區公西段15地號土地（下稱15地號土地）與系爭土地原係同一筆土地，系爭土地長期為國道1號高速公路擅自占用作為道路使用。嗣於99年4月21日，重劃會擅自申請將15地號土地逕為分割出系爭土地，且使用分區為道路用地。復於系爭重劃區重劃計畫案推動後，刻意將系爭土地排除於系爭重劃區範圍之外，顯嚴重侵害原告之財產權益至鉅。
（二）系爭重劃區土地所有權人申請成立籌備會時，被告即曾以98年12月23日府地重字第0980486104號函揭示本件細部計畫內應規劃35%以上土地作為公共設施用地，並優先自辦市地重劃整體開發之旨。然系爭土地之周邊鄰地即同地段
14、17、19、22地號等土地皆已開闢為道路用地，且屬政府單位所有，僅系爭土地為私人土地而未納入重劃範圍內。原告曾多次建請重劃會准許將系爭土地一併納入重劃計畫範圍內，可作為「公共設施道路用地」，以期達到區域整體開發目標，亦不致影響整體計劃而有不利益之處，然均遭拒絕，實不符合都市計畫實施之公平原則及基本精神。
（三）依被告100年2月8日函及102年12月18日函說明欄之記載，本件重劃案乃屬「都市計畫附帶以市地重劃方式開發」之情形，而非被告所稱「都市計畫指定整體開發之地區」。依市地重劃實施辦法（下稱重劃辦法）第7條第1項第3款所定有關重劃地區範圍劃定之「邊界原則」，重劃地區範圍劃定時，首應以計畫道路中心線為邊界。但路寬在8公尺以下或都市計劃附帶以市地重劃方式開發者，得將道路全寬納入重劃區。系爭土地既為道路用地，且本件亦屬「都市計劃附帶以市地重劃方式開發者」，本得將道路全寬納入重劃區，被告卻未將系爭土地勘定納入重劃地區範圍內，顯違重劃辦法第7條第1項第3款規定，且有不當。又縱認本件重劃案屬於「都市計畫指定整體開發之地區」，亦無法令明定排除重劃辦法第7條第1項第3款之適用，且依同辦法第7條第2項後段規定，應檢討都市計畫再行辦理重劃者，亦限於經依同辦法第8條評估實施市地重劃確有困難者之情形，是原處分容有違誤。
（四）聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：
（一）系爭重劃區屬98年間公告實施之「變更林口特定區計畫（第三次通盤檢討—內政部都委會第678次及第700次會議審議通過部分）案」之保留案件（下稱98年保留案），該保留案決議事項附帶條件為由開發人擬具細部計畫並優先自辦市地重劃整體開發，待內政部都市計畫委員會審定細部計畫後，再檢具變更主要計畫書、圖報由內政部逕予核定後實施辦理。系爭重劃區內土地所有權人遂依規定成立籌備會辦理自辦市地重劃，並經被告以100年2月8日函、102年12月18日函核定重劃範圍在案。系爭土地毗鄰系爭重劃區重劃範圍北側，不在98年保留案之範圍內，亦不在100年2月8日及102年12月18日核定重劃範圍之內，自始即非屬系爭重劃區重劃範圍。
（二）被告係於106年7月14日核定系爭重劃區成立重劃會，重劃會於106年9月28日召開第二次會員大會審議通過重劃計畫書草案後，於106年11月7日、107年7月9日檢送重劃計畫書草案、所有權人同意書、意見分析表等資料申請核准實施市地重劃，被告依重劃辦法第14條、獎勵重劃辦法第25條、第26條、第26條之1及第27條相關規定審查後，依行政程序法第57條及獎勵辦法第27條規定舉行聽證，並提送市地重劃會審議通過，始以原處分核准實施市地重劃，於法有據。
（三）重劃辦法第7條第2項規定，都市計畫指定整體開發之地區，其以市地重劃方式開發者，應以都市計畫指定整體開發地區為重劃地區範圍。本案係屬都市計畫變更機關用地為住宅區並指定市地重劃之情形，自應依重劃辦法第7條第2項規定，以都市計畫指定範圍為重劃範圍，亦即以原機關用地為重劃範圍。系爭土地為道路用地，並非機關用地，不屬都市計畫變更範圍，自未納入重劃範圍。
（四）重劃辦法第7條第1項規定僅在都市計畫未指定整體開發地區之情況始有適用，而經都市計畫指定整體開發之地區，如係以市地重劃方式開發者，即應以都市計畫指定整體開發地區為重劃地區範圍，如欲調整重劃範圍，應先檢討都市計畫，於合乎辦理市地重劃之需要後，再行辦理市地重劃，倘未依都市計畫法定程序檢討變更，即依重劃辦法第7條第1項規定變更指定重劃之範圍，顯與同條第2項規定及都市計畫內容不符。
（五）自辦市地重劃涉及多階段行政程序，綜觀原告起訴主張，實係不服核定重劃範圍之處分，就原處分並未主張有何違法或瑕疵之處。核定重劃範圍處分未經依法定程序撤銷前，即有行政處分之構成要件效力，其他行政機關及法院仍不能否定其處分之效力，僅得視該處分為既成事實，故原告倘不服核定重劃範圍之處分，自應於該處分法定救濟期間內提起救濟，而非對原處分提起本件訴訟。
（六）聲明：原告之訴駁回。
四、本件爭點如事實概要欄所載事實，除下述爭點外，其餘為兩造所不爭執，並有桃園縣政府100年2月8日函影本及檢附之系爭重劃區範圍圖1份（見原處分卷第7至10頁）、桃園縣政府102年12月18日函影本及所檢附之系爭重劃區調整重劃範圍圖1份（見原處分卷第11至12頁）、重劃會106年11月7日長庚自重字第106110700號函及107年7月9日長庚自重字第107070900號函影本各1份（見原處分卷第72至73頁）、被告107年8月14日府地重字第1070203226號函影本1份（見原處分卷第74至77頁）、被告107年8月14日府地重字第10702032261號公告影本1份（見原處分卷第78至79頁）、市地重劃會108年3月15日108年第1次會議紀錄、108年10月25日108年第3次會議會議紀錄及109年1月21日109年第1次會議紀錄影本各1份（見原處分卷第80至91頁）、系爭重劃區市地重劃計畫書影本1份（見原處分卷第93至159頁）、系爭重劃區開發案聽證紀錄及聽證意見綜理表1份（見原處分卷第177至206頁）、重劃會前次審議事項回應對照表1份（見原處分卷第207至218頁）、林口特定區都市化地區計畫圖影本1紙（見原處分卷第221頁）、系爭土地使用分區資料及標示部資料1份（見原處分卷第222至223頁）、被告都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明書影本1紙（見本院卷第109頁）、原處分影本及訴願決定書影本各1份（見本院卷第19至27頁）在卷可證，堪信為真實。又兩造既以前詞爭執，經整理雙方之陳述，本件爭點應為：原處分未將系爭土地納入核准實施自辦市地重劃之範圍有無違法？
五、本院之判斷
（一）按市地重劃係依照都市計畫規劃內容，將一定範圍內畸零細碎、形狀不整之土地，按原有位次，交換分合為形狀整齊的土地後，重新分配予原土地所有權人之土地，並由土地所有權人按其土地受益比例共同負擔公共設施用地及其所需興建費用的綜合性都市土地改良措施，為實現都市計畫目標之工具，有促進土地利用、加速經濟發展之功能，
並為政府取得公共設施保留地之方式，具有重要公共利益。依平均地權條例第58條規定：「（第1項）為促進土地利用，擴大辦理市地重劃，得獎勵土地所有權人自行組織重劃會辦理之。其獎勵事項如左：……。（第2項）前項重劃會組織、職權、重劃業務、獎勵措施等事項之辦法，由中央主管機關定之。（第3項）重劃會辦理市地重劃時，應由重劃區內私有土地所有權人半數以上，而其所有土地面積超過重劃區私有土地總面積半數以上者之同意，並經主管機關核准後實施之。」可知，自辦市地重劃實施制度，係為促進土地利用效益、擴大辦理市地重劃，同時減免主管機關依平均地權條例第56條規定發動辦理市地重劃之勞費（司法院釋字第232號解釋理由書參照），而獎勵土地所有權人自行組織重劃會辦理市地重劃所設，在執行上具有私法自治的特性，惟市地重劃本質上為公行政任務，且涉及參與重劃土地所有權人之財產權及居住自由等重要權益，主管機關仍須以公權力為必要之監督及審查決定，以盡國家擔保責任。基此，內政部依上開法律授權訂定之獎勵重劃辦法，除規範重劃會組織、權責及自辦市地重劃之實施程序，並規定各階段自辦市地重劃之執行程序中，主管機關應為必要之監督及審查決定，以維護公共利益及確保少數不同意重劃之土地所有權人的權益。
（二）獎勵重劃辦法第6條第6款、第8款規定：「自辦市地重劃之主要程序如下：……六、申請核定重劃範圍。……八、重劃計畫書草案之研擬、申請核定及公告，並通知土地所有權人及已知之利害關人。……」同辦法第25條規定：「（第1項）重劃計畫書草案經會員大會審議通過後，重劃會應檢附下列書、表、圖冊，向直轄市或縣（市)主管機關申請核准實施市地重劃：、申請書。、重劃計畫書草案。、重劃範圍土地清冊並載明土地所有權人及已知之利害關係人。、土地所有權人同意書。、土地所有權人意見分析表，包括同意、不同意之意見及其處理經過情形。、其他有關資料。（第2項）前項第二款重劃計畫書草案，應載明市地重劃實施辦法第十四條第三項規定事項。」第27條規定：「（第1項）直轄市或縣(市)主管機關受理申請核准實施市地重劃後，應檢送重劃計畫書草案，通知土地所有權人及已知之利害關係人舉辦聽證，通知應於聽證期日十五日前為之，並於機關公告欄及網站公告，公告期間自通知之日起，不得少於十五日。（第2項）直轄市或縣(市)主管機關應以合議制方式審議第二十五條第一項申請案件，並應以公開方式舉行聽證，斟酌全部聽證之結果，說明採納及不採納之理由，作成准駁之決定。經審議符合規定者，應核准實施市地重劃，核准處分書應連同重劃計畫書、聽證會紀錄及合議制審議紀錄，送達重劃範圍全體土地所有權人及已知之利害關係人，並於機關公告欄及網站公告；不予核准實施市地重劃者，應敘明理由駁回。（第3項）重劃計畫書修正草案內容涉及變更重劃範圍者，重劃會得併同申請核定變更重劃範圍及重劃計畫修正草案。（第4項）重劃會應於重劃計畫書核定後公告三十日，並通知土地所有權人及已知之利害關係人。」由以上規定可知，自辦市地重劃實施作業為多階段之行政程序，主管機關「核定重劃範圍」、「核准實施市地重劃」，係分屬前後不同階段自辦市地重劃程序中，由公權力所為必要之監督及審查決定，性質上乃不同之行政處分，且由獎勵重劃辦法將此兩者分為前後階段審查決定可知，「核定重劃範圍」乃「核准實施市地重劃」之前提要件，市地重劃之實施範圍，必須受主管機關核定重劃範圍行政處分之拘束，僅得在主管核定之重劃範圍內實施市地重劃。
（三）行政處分除非具有無效之事由而無效外，具有存續力，在未經撤銷、廢止或未因其他事由失效前，其效力繼續存在，此為行政程序法第110條第3項所明定；又行政處分具有構成要件效力，即有效之行政處分，處分機關以外之國家機關，包括法院，除非是有權撤銷機關，應尊重該行政處分，並以之為行為之基礎，因而一有效行政處分(前行政處分)之存在及內容，成為作成他行政處分之前提要件時，前行政處分作成後，他行政處分應以前行政處分為其構成要件作為決定之基礎，該他行政處分成為行政訴訟之訴訟對象時，由於前行政處分並非訴訟對象，該他行政處分之受訴行政法院，並不能審查前行政處分之合法性，前行政處分之合法性應由以前行政處分為程序對象或訴訟對象之訴願機關或行政法院審查之（最高行政法院100年度判字第1118號判決、107年度判字第712號判決、109年度判字第374號判決意旨參照）。
（四）經查，系爭重劃區內土地所有權人前發起自行辦理市地重劃，並經被告以100年2月8日函、102年12月28日函核定重劃範圍等情，有被告100年2月8日函及所檢附系爭重劃區範圍圖影本、102年12月28日函及所檢附系爭重劃區調整重劃範圍圖影本各1份在卷可憑（見原處分卷第7至12頁），而系爭重劃區經被告核定之重劃範圍，並未包括系爭土地等情為兩造所不爭執，堪認被告已作成「核定重劃範圍」之行政處分，且其核定之系爭重劃區重劃範圍並不包括系爭土地。又觀之被告100年2月8日函及102年12月28日函之記載，已具一般行政處分之要件，並無行政程序法第111條各款所定行政處分無效之情形，自屬有效之行政處分，且該等核定重劃範圍之行政處分未經撤銷、廢止或未因其他事由而失效，故其效力繼續存在，是依前揭說明，被告所為前揭核定重劃範圍之行政處分即有存續力及構成要件效力，被告自應以之作為核准實施市地重劃之基礎，不得將系爭土地納入核准實施市地重劃之範圍。從而，被告作成原處分時未將系爭土地納入核准實施市地重劃之範圍，於法並無不合。至原告雖執前揭情詞主張原處分違法云云，然核其主張內容，實係認為被告未將系爭土地納入系爭重劃區重劃範圍違法，而對於被告前揭核定重劃範圍之行政處分有所不服。惟被告前揭核定重劃範圍之行政處分既有存續力及構成要件效力，本院自不能在本件訴訟審查該等行政處分之合法性，而應尊重該等行政處分，以其認定為審查原處分合法性之基礎，是原告以關於被告核定系爭重劃區重劃範圍違法之理由，指摘原處分違法，即屬無據，其主張自難採認。
（五）綜上所述，原處分未將系爭土地納入系爭重劃區核准實施重劃範圍，並無不法。又因本件被告作成原處分前已踐行聽證程序，有系爭重劃區開發案聽證紀錄及聽證意見綜理表1份（見原處分卷第177至206頁）、重劃會前次審議事項回應對照表1份（見原處分卷第207至218頁）在卷可憑，則依行政程序法第109條規定，自毋庸踐行訴願前置程序，是訴願決定不受理，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷原處分，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊及防禦方法，均與本件判決結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1項前段，判決如主文。中華民國110年12月16日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法官楊得君
法官周泰德法官彭康凡
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書。（須按他造人數附繕本）
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形所需要件㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。2.稅務行政事件，具備會計師資格者。3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中華民國110年12月16日
書記官陳可欣