裁判字號：最高行政法院98年判字第513號判決
裁判日期：民國98年05月14日
裁判案由：平均地權條例
最高行政法院判決
98年度判字第513號上訴人祭祀公業 周可安 代表人甲○○訴訟代理人 賴德旺 律師
賴政律師被上訴人臺北市政府代表人乙○○訴訟代理人 莊喬汝 律師
潘天慶 律師上列當事人間平均地權條例事件，上訴人對於中華民國96年4月12日臺北高等行政法院95年度訴更一字第80號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、上訴人前所有坐落如附表所示臺北市○○區○○段○○號等20筆土地，於民國57年間因申報地價低於公告地價20％，經被上訴人依當時實施都市平均地權條例第11條第4款及同條例臺北市施行細則第87條等規定予以照價收買，於57年12月6日以府財4字第58235號公告（下稱系爭公告），並刊登於被上訴人第117期公報在案。上訴人以被上訴人缺乏照價收買之事務權限，且辦理照價收買系爭土地之過程輕忽草率，具有重大明顯瑕疵，因認被上訴人就系爭土地所為照價收買之行政處分無效，於90年3月23日向被上訴人請求確認，被上訴人逾30日以上不為確答，遂提起行政訴訟請求確認系爭20筆土地和另筆東門段第190地號土地之照價收買處分及其囑託移轉登記無效，經原審判決駁回。上訴人提起上訴，經本院以95年度裁字第253號裁定駁回關於囑託移轉登記部分而確定，並以95年度判字第176號判決將原判決關於請求確認照價收買處分無效部分廢棄，發回原審更審，經原審更為審理（其中東門段第190地號土地部分，上訴人已撤回）後仍判決駁回，上訴人仍不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：（一）、程序部分：上訴人管理人之一周志宇雖於訴訟中死亡，惟其管理人本有3人，各得行使職權，不生代理權欠缺問題，於訴訟之進行，並無影響。又系爭公告既屬被上訴人行使照價收買之公權力，且具體對外表示照價收買系爭土地，並立即對土地所有權人發生效力，屬行政處分，殆無疑義。被上訴人雖主張他項權利人於公告後尚得向地政處申請扣償手續，然其僅屬政府於照價收買後之補償行為，非照價收買之後續行為。況被上訴人於本件訴訟中均未主張系爭公告非行政處分，至本次最後言詞辯論時方提出，依法被上訴人已無做此主張之權利。（二）、實體部分：上訴人前任管理人 周再思 於38年即已過世，現任管理人遲至76年方經古亭區公所同意核備為合法管理人，故57年間上訴人並無合法管理人存在，不可能填具「臺北市都市土地地價申報書」向被上訴人低報地價，被上訴人逕行公告上訴人「申報地價低於公告地價百分之二十」，而將上訴人所有土地，強行照價收買，逕行辦理過戶登記之處分，即有重大明顯瑕疵，依法自屬無效。且倘使57年時上訴人確有人向被上訴人低報地價，則被上訴人自得以書面通知該低報地價之人，而該低報地價之人自得於30日內領取補償地價，被上訴人即無須依法提存，顯見被上訴人在發布前開照價收買之公告前，上訴人並未申報地價。另參照系爭公告內其他祭祀公業之標示，於祭祀公業名稱之後均記載管理人姓名，但在上訴人名稱之後，卻未有任何管理人姓名之記載，顯見被上訴人處理上訴人之公告程序，有重大明顯瑕疵，應屬無效。又系爭土地57年間究竟有無以低於公告地價方式申報地價，上訴人業已迭次向被上訴人依法請求提供，被上訴人卻以相關資料已逾保存年限並已辦理銷毀為由拒絕，被上訴人之行為顯有行政訴訟法第135條第1項及第165條第1項所指「無正當理由不從提出文書之命」及「因妨礙他造使用，故意將證據滅失、隱匿或致礙難使用」情形，上訴人關於該等文書之主張或依該文書應證之事實，依法自應認為係真實等語，求為判決確認被上訴人系爭公告照價收買處分內，有關上訴人所有如附表所示20筆土地照價收買之行政處分無效。
三、被上訴人則以：（一）、程序部分：上訴人既選任派下員3人擔任管理人，即應由所設之3名管理人共同起訴方屬適格，然上訴人之管理人迄今只有甲○○1人，自有當事人不適格之違誤。又系爭公告僅行政之先行行為，並非公告所有權移轉之效，未對外發生法律上效果，不具法效性，且其公告後，仍有後續處置，故其非行政處分。縱認系爭公告為行政處分，惟對已執行完畢之行政處分，並無從再確認該行政處分無效。況若認系爭已執行完畢之行政處分無效，上訴人因之所生有關回復原狀之請求權，於公法上其依行政程序法第131條規定，亦已罹於5年時效。而若類推民法15年之消滅時效規定，亦應以請求權可行使起算，則其請求權亦已確定時效完成消滅，故上訴人遲誤過當之時間始提起本訴，因時間之延宕而欠缺即受確認判決之利益。（二）、實體部分：依57年2月12日修正公布之實施都市平均地權條例第11條第3款、第4款、第26條及同條例臺北市施行細則第2條第2款規定可知，被上訴人為照價收買之主管機關，其所為系爭照價收買處分，並無權限欠缺問題，上訴人所指摘地價申報是否欠缺所有權人申報之問題，屬行政處分合法要件是否相符問題，與所謂事務權限之欠缺無涉。縱認上訴人所指摘有關申報地價程序之瑕疵，係屬有權限欠缺之瑕疵，然其未達如違背權力分立憲法層次權限劃分之基本原則，非任何人一望即知的重大明顯。況祭祀公業若因管理人死亡，未經重行選出而無管理人者，得由各房房長共同以自己名義代表派下全體行使祭祀公業之權利，故上訴人僅以57年間祭祀公業周可安尚無合法管理人之事實，即謂可證57年間之申報地價程序必有代理權欠缺瑕疵，自屬率斷。且縱認該申報地價者有代理權欠缺之瑕疵，然依59年6月周三全之函可知，當時上訴人有各種名義管理單位，而其亦知道有人申報地價，且被上訴人也依法公告，惟上訴人無對申報地價提出異議，參諸民法表見代理規定之法理，該申報地價程序縱有瑕疵，亦因此補正。另行政程序法於90年1月1日才施行生效，該法並無溯及效力，上訴人卻依據行政程序法第111條第6款、第7款規定主張57年間之系爭照價收買處分為無效，實有違背法令之違誤等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）、程序方面：依上訴人之規約第7條係約定，其各管理人均有代表權，則於3位管理人均生存時，固應共同行使代表權，但如僅剩餘1位管理人，於補充選任其他管理人之前，該僅存之1位管理人仍得單獨行使其代表權。則上訴人之管理人雖於起訴前僅剩餘2位，起訴時以剩餘之2位為其代表人，其中周志宇於訴訟中死亡，但僅存之管理人甲○○1人，仍得行使代表權，不生停止訴訟問題。又上訴人於更審中更正其起訴名義為「祭祀公業周可安」，並以其管理人甲○○為代表人，於法並無不合。（二）、實體方面：依57年當時施行之實施都市平均地權條例第26條規定，主管機關公告照價收買，並以書面通知土地所有權人或土地移轉之權利人，及土地他項權利人後，土地所有權人即有於通知送達之次日起60日內呈繳土地所有權狀之義務，逾期不呈繳者，主管機關可宣告其證件無效，而由國家或地方自治團體取得土地所有權，並由主管地政機關囑託登記機關為所有權登記。故系爭公告既屬被上訴人行使照價收買之公權力，具體對外表示照價收買系爭土地之單方行政行為，且直接對土地所有權人之權利義務發生規制效力，自屬行政處分。又系爭土地之照價收買處分，既早已執行完畢，囑託登記為臺北市所有，其中大部分土地並已出售移轉予第三人所有，其法律狀態即已確定，無所謂法律狀態不確定問題，且屬過去的法律關係；縱認系爭已執行完畢之行政處分自始為無效，然上訴人因之所生有關回復原狀或公法上不當得利返還請求權，依民法第128條規定，係以請求權可行使時起算。而所謂請求權可行使，係指請求權並無有如停止條件未成就、期限未屆至等法律上障礙而言。故於系爭照價收買處分執行完畢後，如果有上訴人主張之無效情事，其有關之回復原狀或不當得利返還請求權，自斯時即可行使，而上訴人祭祀公業之管理人迄至何時選出，為上訴人內部之問題，與該祭祀公業之請求權在法律上處於得行使之狀態無涉。且祭祀公業之權利行使，並非僅以管理人行使為唯一之方法，其亦得由各房房長共同以自己名義代表派下全體行使祭祀公業之權利。從而上訴人之請求權時效應自系爭照價收買處分執行完畢即被上訴人辦畢系爭土地之所有權登記日（58年9月18日）起算，至遲迄73年9月18日已滿15年，而罹於時效，且該公法請求權罹於時效之效果，係請求權當然消滅，上訴人已無即受確認判決之法律利益。況依行政處分有效推定原則，上訴人既起訴主張確認系爭照價收買處分無效，自應就該行政處分違反當時何項法令及是否具重大及明顯瑕疵，此一有利事實負舉證責任，本件既非撤銷訴訟，且事關上訴人之私益，亦無維護公益之問題，即無由要求行政法院應依職權調查證據。另依行為時實施都市平均地權條例第2條前段、第11條第3款、第4款、第26條及同條例臺北市施行細則第2條第2款等規定可知，被上訴人既為照價收買之主管機關，則所為系爭照價收買處分，即無所謂缺乏事務權限或違背專屬管轄規定問題，遑論欠缺事務管轄權限而有重大明顯之情事。上訴人所指摘系爭土地於57年間不可能有合法管理人申報地價之問題，實屬系爭照價收買之行政處分作成前是否有踐行合法程序問題，此與所謂事務權限之欠缺無涉。至系爭公告照價收買處分之申報地價相關紀錄資料，雖因年代久遠業經銷毀或查無資料，惟依被上訴人所提供予原審之行政卷宗中，有涉及系爭照價收買處分之提存物領取、宣稱為申報人等資料可證，59年6月周三全之函有提到是「 周金龍 」申報地價，而在60年3月22日周金龍之函中，周金龍也以「申報人」名義自居。則暫不論周金龍究有無權限申報地價，但該二函至少透露出當時並不是無人申報地價。且59年6月周三全之函另透露出當時上訴人祭祀公業下有各種名義之管理單位，而其亦知道有人申報地價，且被上訴人也有依法公告，惟上訴人派下員無人對申報地價事提出異議；且周三全最後也承認該申報地價行為，或至少係明知而未為反對之表示，依民法第170條、第169條規定，系爭申報地價程序縱有代理權欠缺之瑕疵，亦已獲得補正。而被上訴人主張周三全當時應有提出符合各房房長共同以自己名義代表派下全體領取地價款要件之證明，其自亦有承認無權代理申報地價行為之權限等情，尚非全然無據。至於行政訴訟法第135條第1項及第165條第1項適用，須以該當事人確實持有書證而故意隱匿或無故不提出等情形為要件。本件照價收買已時隔近40年，衡情尚難認被上訴人仍持有相關申報地價資料，上訴人主張被上訴人不提出相關文書，應以其主張系爭土地於57年間無人申報地價為可信云云，容有誤解。本件仍應由上訴人負舉證責任，其既未能舉證證明除未選任管理人外，上訴人當時亦無各房房長共同以自己名義或授權周金龍代為申報地價之情形，自難認其主張為真實。再退步言，縱認申報地價後公告無人異議之事實，無法補正前階段申報地價程序關於代理權欠缺之瑕疵，但是這樣之瑕疵，尚須實質審查才能確認，且非不能補正，難謂重大，與所謂「如同寫在額頭上」，任何人一望即知之明顯重大瑕疵，顯然有別，故該瑕疵至多僅屬違法而得撤銷，但其若未經撤銷，自仍為有效。至於上訴人指摘系爭照價收買公告內漏列上訴人管理人姓名，縱令屬實，亦僅係公告程式上之欠缺，並不妨害收買對象之同一性，更不影響系爭處分之效力。綜上可知，系爭57年間照價收買處分，縱在申報地價程序中有代理權欠缺之瑕疵，然此瑕疵並未達明顯重大程度，至多僅屬得撤銷，而非無效。況上訴人所可能有之公法上請求權，亦早已因罹於時效而當然消滅，故上訴人並無可回復之法律利益，即無受確認判決之法律上利益，而無保護之必要等詞，而判決駁回上訴人在原審之訴。
五、本院經核原判決並無不合，茲就上訴意旨，再論斷如下：按57年施行之實施都市平均地權條例第26條規定：「依本條例第11條第4款……規定，應行照價收買之土地，其照價收買之程序如左：一、主管機關應查明照價收買之土地先行公告，並以書面通知土地所有權人或土地移轉之權利人，及土地他項權利人。二、前款受通知人應於通知送達之次日起60日內，呈繳土地所有權狀、土地他項權利證明書及有關證件；逾期不呈繳者，宣告其書狀、證件無效。三、前款受通知人呈繳之書狀、證件，經宣告無效後，應於30日內領取地價或他項權利價值；逾期不領取者，依法提存。」足見主管機關公告照價收買，並以書面通知土地所有權人或土地移轉之權利人，及土地他項權利人後，土地所有權人即有於通知送達之次日起60日內呈繳土地所有權狀之義務，逾期不呈繳者，主管機關可以宣告其證件無效，而由國家或地方自治團體取得土地所有權，並由主管地政機關囑託登記機關為所有權登記（土地登記規則第99條參照）。復按「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，如以仍有後續處分行為，或載有不得提起訴願，而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符……。」司法院釋字第423號解釋有明文。原審認被上訴人係以上訴人祭祀公業周可安於57年間申報所有如附表之系爭土地地價低於公告地價20%，依行為時實施都市平均地權條例第11條第4款及同條例臺北市施行細則第87條等規定，以57年12月6日系爭公告照價收買，並於提存地價後，囑託古亭地政事務所於58年9月18日移轉登記為其所有等情，有被上訴人所提供予原審之57年12月18日出版第117期公報、提存書及土地登記等資料在卷可稽。原判決對於被上訴人系爭公告係行政處分、該公告照價收買處分已執行完畢，不得再提起確認訴訟，已詳予論明其判斷之依據及得心證理由，並就上訴人主張其57年當時無人向被上訴人申報地價、系爭公告有重大明顯瑕疵應屬無效云云，何以不足取，分別予以指駁甚明，經核原判決所認定事實與所憑證據尚無不合，亦與前揭規定與說明相符，與經驗法則及論理法則無違，自無判決不備理由或理由矛盾或適用法規不當等違背法令情事。原判決復論明依行為時實施都市平均地權條例第2條前段、第11條第3款、第4款、第26條及同條例臺北市施行細則第2條第2款等規定可知，被上訴人既為照價收買之主管機關，則所為系爭公告照價收買處分，即無所謂缺乏事務權限或違背專屬管轄規定問題。又系爭公告照價收買處分之申報地價等相關資料，雖因年代久遠業經銷毀致查無資料，惟依被上訴人所提供予原審之行政卷宗等資料，當時上訴人祭祀公業下有各種名義之管理單位，而其亦知道有人申報地價，且被上訴人也有依法公告，惟上訴人派下員無人對申報地價事提出異議，或至少係明知而未為反對之表示，系爭申報地價程序縱有代理權欠缺之瑕疵，該瑕疵難謂重大，非任何人一望即知之明顯重大瑕疵，至多僅屬違法而得撤銷，但其未經撤銷，自仍為有效，上訴人訴請確認被上訴人系爭公告照價收買附表所示土地處分無效，於法不合等情，亦已詳細敘明其認定理由，核無不合。又原判決參照司法院院解字第3328號解釋及最高法院37年上字第6064號判例之意旨，認祭祀公業若無管理人者，亦得由各房房長共同以自己名義代表派下全體行使祭祀公業之權利，自無違誤，故上訴人主張其在臺灣設立，無上開解釋、判例之適用云云，顯有誤會。至於行政訴訟法第135條第1項及第165條第1項之適用，須以該當事人確實持有書證而故意隱匿或無故不提出等情形為要件，本件照價收買已時隔近40年，系爭公告照價收買之申報地價等相關資料，因年代久遠逾保存期限業經銷毀致無留存，衡情尚難認被上訴人仍持有該相關申報地價資料，而故意隱匿或無故不提出之情形，上訴人主張被上訴人不提出該相關文書，應以其主張系爭土地於57年間無人申報地價為可信云云，容有誤解，而無足取。原審不採上訴人所主張57年間並無任何人向被上訴人低報系爭土地之地價情事，而認定被上訴人照價收買系爭土地時，並非無人申報地價，其認事用法均依憑證據，並無上訴人所指原判決違背法令。經核原判決所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無上訴人所稱判決不適用法規、適用不當或理由矛盾等違背法令情事。上訴人其餘所訴各節，無非就原判決業已論駁之理由以及就原審取捨證據、認定事實之職權行使事項，任加爭執，指摘原判決有違背法令情事，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國98年5月14日
最高行政法院第五庭
審判長法官黃璽君
法官劉介中法官鄭忠仁法官黃本仁法官吳東都以上正本證明與原本無異中華民國98年5月14日
書記官彭秀玲