裁判字號：臺北高等行政法院108年訴字第724號判決
裁判日期：民國109年03月19日
裁判案由：都市計畫法
臺北高等行政法院判決
108年度訴字第724號109年3月5日辯論終結原告 姜小玲 被告臺北市政府都市發展局代表人 黃景茂 訴訟代理人 汪海淙
吳妙惠 江承哲 上列當事人間都市計畫法事件，原告不服臺北市政府中華民國108年4月11日府訴二字第1086101510號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要
(一)原告所有之臺北市○○區○○○路○○巷○○號O樓建築物（下稱系爭建築物），領有民國96使字第0099號使用執照，位於都市計畫商業區；依臺北市政府83年6月1日府都二字第83027894號公告之「擬訂基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」都市計畫圖說（下稱臺北市政府83年計畫案），及臺北市政府105年11月9日府都規字第10539571200號公告之「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』（北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」都市計畫書（下稱臺北市政府105年計畫案），均明訂系爭建築物所在商業區係供一般商業使用，不得作住宅使用。嗣被告查得系爭建築物前經臺北市稅捐稽徵處（下稱稅捐處）核定按住家用稅率課徵房屋稅，乃以106年5月24日北市都築字第10633927000號函通知原告略以，系爭建築物涉違規作住宅使用，請確保建築物合法使用，以免受罰；如現況已非住宅使用，請向稅捐處辦理房屋使用情形變更，重新核定稅率，被告將於文到次日起3個月後函請該處提供系爭建築物之課稅資料，倘使用現況係維持作住宅使用且未變更成非住家稅率，則視為繼續作住宅使用，將續依相關規定辦理。
(二)嗣被告查得系爭建築物仍按住家用稅率課徵房屋稅，乃以107年2月21日北市都築字第10731753100號函通知原告，將於107年3月13日派員至系爭建築物現場勘查，如系爭建築物實際已改作商業使用，得出示商業登記或營業登記等資料，將據以作為非住宅使用認定之依據；該函於107年2月27日送達。惟屆期未獲原告配合無法進入，被告乃以107年3月21日北市都築字第10731759500號函通知原告就系爭建築物涉及違反都市計畫法等相關規定，檢附具體事證並陳述意見，未獲回應。嗣被告審認原告並未提出系爭建築物未作住宅使用之具體事證供核，乃以系爭建築物違規作為住宅使用，違反系爭建築物所在土地使用分區之都市計畫規定，依都市計畫法第79條第1項前段及臺北市○○區○○○段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則等規定，以107年11月26日北市都築字第10760415361號裁處書（下稱原處分）處原告新臺幣（下同）10萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：
(一)原告購買系爭建築物之土地權狀、建物權狀、土地謄本、建物謄本上，均無記載「不得作為住宅使用」之類似文字。原告理解系爭建築物可作為正常住家使用及所應遵循之法律意旨，自值保護。事實上，被告係於106年9月7日，為預備開罰做準備，始開始於系爭建築物之建物使照上加註「不得作為住宅使用」之字樣，以此作為裁罰依據，其疏失違法之處表露無遺。況且，原告申請變更稅率後，稅捐處不但未告知系爭建築物所在區域有「不得作為住宅使用」之特別限制，甚至積極地同意原告依法變更，屬於足使人民信賴之國家行為，自屬信賴基礎無疑。
(二)系爭建築物買賣之時點落於105年之前，臺北市政府105年計畫案、臺北市政府106年10月5日府都築字第10637816000號令發布之「臺北市○○區○○○段商業區、娛樂區做住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則」規定、臺北市政府104年4月29日府都築字第10433041900號公告「都市計畫法第79條」皆屬「新法規範」。然被告卻以臺北市政府105年計畫案，作為裁罰理由與法令依據。且原告申請變更為住家用稅率之事實係於「新法規範」制訂前早已終結者，依司法院釋字第574號解釋意旨，自有禁止法律溯及既往原則之適用，原處分以新法規範為據，欲對該法規生效前業已終結之事實開罰，當有違法治國原則之要求，依法應予撤銷。
(三)被告無視系爭建築物係經稅捐處同意變更為住家用稅率等情，無視原告長久以來無可計數之信賴行為，僅含糊以「住宅違規使用」等寥寥數語，未一體注意對原告有利之諸多事證，遽為不利原告之決定，違反行政程序法第9條、第36條、第43條等規範，自屬違誤。依據都市計畫法第79條規定。其中並無級距之差別，被告擅以級距劃分裁罰金額，以較高金額裁罰原告亦應屬違法。「大彎北段裁處作業原則」之法律上性質定位不明，卻據以限制人民之自由權利，顯有違反法律保留原則。另都市計畫法第79條第1項前段規定與臺北市土地使用分區管制自治條例（下稱「分區管制自治條例」）第94條規定，顯有所齟齬；本件依被告認定原告之違規態樣，依「分區管制自治條例」之規定得繼續使用至新建止。都市計畫法第79條第1項規定既與「分區管制自治條例」第94條第2款規定有上開齟齬之處，被告無法說明何以原告不能依「分區管制自治條例」第94條第2款規定繼續使用，卻執意依都市計畫法第79條第1項前段規定作成原處分，自有違誠信原則。
(四)行政法上之「期待可能性原則」，乃是人民負擔行政法義務之界限。依與被告同級單位一級主官之發言，渠等皆表示有過買房經驗，但也根本不會在買房時，特別去查看都市計畫，足徵都市計畫法第79條規定對人民所為之規制，根本不能期待人民遵守。觀諸都市計畫法第35條、「分區管制自治條例」第21條至第24條關於商業區「不允許使用」之規範等，皆未明文規範商業區不得作為住宅使用。原告當初購買系爭建物，建商或房仲從未告知系爭建物所在區域有「不得作為住宅使用」之特別限制，甚至強調系爭建物係「住商兩用」，以類此含糊話術誤導原告，故原告從未意識到系爭建物可能有使用上之限制，更未檢視其中有無違規問題。在系爭計畫案當時法令之時空背景下，根本未限制商業區不得有住宅，被告於系爭83年都市計畫案所為，係加諸法律所無之限制，顯然違反法律保留原則。
(五)105年計畫中限制不得作住宅使用之管制，性質屬行政處分。因該處分無法律依據，違反法律保留原則應屬違法，又原告使用相關建築物縱有不合分區使用限制之情形，依法亦應得繼續為原有之使用或改為妨礙目的較輕之使用，或應給予原告適當之補償。原處分直接禁止原告繼續使用，除違反相關法令明文規定外，亦違反信賴保護及比例原則，應予撤銷。另臺北市政府以104年4月29日府都築字第10433041900號公告，將都市計畫法第79條有關臺北市政府權限委任被告辦理，於法相違等語。並聲明求為判決：原處分及訴願決定均撤銷。
三、被告抗辯略以：
(一)系爭建築物確不得作為住宅使用，原告將其作為住宅使用，違反臺北市政府依都市計畫法第21條發布之臺北市政府83年計畫案及臺北市政府92年計畫案所定土地使用分區之管制，而有都市計畫範圍內建築物之使用，違反直轄市政府依都市計畫法所發布命令之情形，被告依都市計畫法第79條第1項前段及「臺北市○○區○○○段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則」之規定，以原處分處原告10萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，並無違法。
(二)原告違反臺北市政府83年計畫案及臺北市政府92年計畫案，將位於都市計畫商業區之建築物作為住宅使用，被告依法裁處罰鍰並命停止違規使用，非屬授益行政處分之撤銷、廢止或行政法規之廢止、變更，核與信賴保護原則無涉。原告申請房屋稅稅率變更為住家用稅率，雖經稅捐處同意，然房屋稅課徵標準之認定係針對房屋「實際使用情形」，惟實際上原告將系爭建築物作為住宅使用，不代表該使用方式即為合法。且稅捐處對於系爭建築物是否為合法使用，並無任何置喙之權限，故稅捐處從未對原告之系爭建築物為合法住宅使用之處分，自無拘束被告之效力可言。又建商申請建造執照、使用執照係經主管建築機關依建築法規相關規定審核，其使用執照核准之建築用途均無載明可作住宅使用，原告不足以產生合理之信賴。
(三)臺北市政府83年計畫案及臺北市政府92年計畫案已明定系爭建築物所在商業區係供一般商業使用，不准許作住宅使用，且臺北市政府105年計畫案就此部分並無變更，故原告主張原處分違反法律不溯及既往原則，並非可採。又被告為確認系爭建築物之使用情形而辦理現場會勘事宜，雖都市計畫法未有相關規定，然依內政部101年4月10日台內營字第1010802709號函之意旨，被告本即有權依行政程序法第42條規定辦理勘驗，且被告係採取函請原告配合查勘之方式進行，並未使用強制力，未違反行政程序法第7條之比例原則及同法第9條之有利及不利一體注意原則。況系爭建築物領有之建造執照、使用執照係經主管建築機關依建築法相關規定審核，其使用執照核准系爭建築物之用途均無住宅，原告執此主張原處分違反誠信原則、禁反言原則及法安定性原則，難謂有理。另裁罰係依據主要建物面積、是否已裁罰而仍未改善等情節輕重給予不同處罰，為合義務性之裁量，並無違法，等語，資為抗辯。並聲明求為判決：原告之訴駁回。
四、本院之判斷：
(一)地方制度法第18條第6款第1目規定，關於直轄市都市計畫的擬定、審議及執行，屬於直轄市的自治事項，且在地方制度法於88年1月27日立法施行前，依憲法第118條授權制定之直轄市自治法（已於88年4月14日廢止）第11條第10款規定，該事項也本屬直轄市自治事項。而都市計畫法第6條規定：「直轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」第22條第1項第3款規定：「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：……三、土地使用分區管制。……」第32條規定：「（第1項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區……。（第2項）前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」第35條規定：「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」第79條第1項前段規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。……」可知，直轄市政府本於其自治權限，除了可以擬定、審議及執行直轄市的都市計畫外，還可以基於都市計畫法第6條、第22條第1項第3款及第32條第2項規定的授權，對於都市計畫範圍內的土地，限制其使用人為妨礙都市計畫的使用，並於細部計畫書圖表明「土地使用分區管制」事項。所以，臺北市政府所擬定、發布的都市計畫（含主要計畫及細部計畫、通盤檢討變更計畫及個案變更計畫，下同），除了將臺北市的土地劃定為不同的使用區外，還可以視實際需要，再予劃分為不同的使用分區，分別予以不同程度的使用管制，而且臺北市政府所發布的管制命令，有上述都市計畫法規定的明確授權，各該使用分區範圍內土地及建築物的使用，都應該受到各該管制命令的限制，與法律保留原則並無違背。又都市計畫法第79條所謂「依都市計畫法所發布之命令」，當指依都市計畫法所發布，對於計畫範圍內土地或建築物之使用具有規制性效果的計畫行政行為，自然包括臺北市政府所發布，內容包含對特定計畫範圍內區域土地與建築物使用用途有所限定之細部計畫或個案變更計畫，不以該用途之規制性計畫命令，是否屬針對一般不特定多數人所發布之法規命令為限。至於司法院大法官釋字第156號或第742號解釋意旨，只是就計畫行政行為中，具有直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔之規制效力者，本於「有權利即有救濟」之憲法原則，指明應容許人民適用或準用訴願法及行政訴訟法有關違法行政處分之救濟規定，尋求權利保護，不能依此而認都市計畫法第79條第1項透過罰鍰或計畫管制處分，所欲落實都市計畫對計畫範圍內土地空間之管制規劃，應排除得依有關違法行政處分救濟之管制命令。原告主張本件系爭都市計畫均屬細部計畫，而性質上為行政處分，應非都市計畫法第79條第1項規定所稱「依都市計畫法所發布之命令」，應不足採。
(二)又臺北市為提升都市生活環境品質，並落實都市計畫法的實施，依該法第85條前段規定制定的臺北市都市計畫施行自治條例第1條之1規定：「本自治條例之主管機關為臺北市政府（以下簡稱市政府），並得委任市政府都市發展局（以下簡稱發展局）執行。」故臺北市政府104年4月29日公告：「主旨：公告『都市計畫法第79條』有關本府權限，委任本府都市發展局辦理，並自公告之日起生效。說明：……以該局名義行之。」經核是依臺北市都市計畫施行自治條例上開規定之具體授權，將臺北市政府主管都市計畫法第79條規定之權限，委任所屬都市發展局（即被告）辦理，並未違反行政程序法第15條第1項所定「依法規授權」的要求。原告主張被告上開權限委任公告是依臺北市政府組織自治條例第2條第2項規定之概括授權依據而委任，欠缺具體明確法律依據，被告不具作成原處分的事務權限等語，並不足採。
(三)又都市計畫法第79條第1項規定，是以都市計畫範圍內的土地及建築物使用，應合於都市計畫法與依都市計畫法所發布命令之管制秩序狀態為中心，對土地或建築物之所有權人、使用人或管理人等有事實上管領力之人，所課予的義務類型，屬於典型的「狀態責任」。亦即臺北市都市計畫範圍內商業區的建築物所有權人、使用人或管理人，就是都市計畫法第79條所定負有「狀態責任」的義務人，其等對建築物的使用，負有遵守臺北市政府所公告使用類別限制的「狀態保持義務」，若因故意或過失自己從事違法使用行為，即有違「狀態保持義務」，被告可以依都市計畫法第79條第1項規定，對於違反義務之人裁處罰鍰，並作成計畫管制處分，限期令其停止為違法使用。
(四)經查，系爭建築物其坐落土地為臺北市○○區○○段96-3地號土地，此有系爭建築物登記謄本附於原處分卷可參（見原處分卷2第9-10頁）；且位於街廓編號A6區，為原告所自承（見本院卷第103頁，108年11月4日準備程序筆錄）；依臺北市政府83年計畫案，明定街廓編號A6區係「供一般商業使用」，而非供住宅使用。該計畫案之附表一，即基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地及建築物使用組別容許表中，A6區亦無容許「獨立、雙併住宅」或「多戶住宅」之使用，此有臺北市政府83年計畫案附於原處分卷可參（見原處分卷2第17頁-第20頁）。次查，臺北市政府92年計畫案明定「
（四）街廓編號A3-A13之商業區（供一般商業使用），供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用為主，其作原計畫允許使用之容積樓地板面積應達申請基地總容積樓地板面積之二分之一以上，其餘除不准許住宅使用外，街廓編號A3-Al1之商業區（供一般商業使用）比照臺北市土地使用分區管制規則第三種商業區之使用組別。街廓編號A12-A13之商業區（供一般商業使用），比照臺北市土地使用分區管制規則第一種商業區之使用組別。」此有臺北市政府92年計畫案附於原處分卷可參（見原處分卷2第26頁）。又臺北市政府105年計畫案維持92年計畫案關於系爭建築物所在A6街廓不得供住宅使用之規定，明定「（四）本計畫區街廓編號A3-A11之『商業區（供一般商業使用）』，供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用為主，使用組別除不准許住宅使用外，比照臺北市土地使用分區管制自治條例第三種商業區之使用組別。」亦此有臺北市政府105年計畫案附於原處分卷可參（見原處分卷2第48頁）。可知系爭建築物確實不得供住宅使用。原告為系爭建築物之所有權人，即有按都市計畫法及本於該法發布之土地使用分區管制法令而為使用之狀態保持義務，當然更不得以自己之行為，從事違法之使用。原告違背該等義務，將坐落商業區之系爭建築物充為自用住宅使用，核為故意違反商業區管制法令行為。從而，系爭建築物既不得作為住宅使用，原告將其作為住宅使用，違反臺北市政府依都市計畫法第21條發布之臺北巿政府83年計畫案、92年計畫案所定土地使用分區之管制，而有都市計畫範圍內建築物之使用，違反直轄市政府依都市計畫法所發布命令之情形，被告依都市計畫法第79條第1項前段及臺北市○○區○○○段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則第5點規定，以原處分裁處原告10萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，揆諸前揭規定及說明，並無違誤。
(五)再查，被告查得系爭建築物仍按住家用稅率課徵房屋稅，乃以107年2月21日北市都築字第10731753100號函通知原告，將於107年3月13日派員至系爭建築物現場勘查，如系爭建築物實際已改作商業使用，得出示商業登記或營業登記等資料，將據以作為非住宅使用認定之依據；該函於107年2月27日送達。惟屆期未獲原告配合無法進入，被告乃以107年3月21日北市都築字第10731759500號函通知原告就系爭建築物涉及違反都市計畫法等相關規定，檢附具體事證並陳述意見，未獲回應等情，業具被告陳明，並為原告所不否認。可見，原告於原處分前，也曾經由被告多次通知，明知有按臺北市政府公告之系爭都市計畫所定使用類別而使用的「狀態責任」保持義務，卻仍執意違反此狀態保持義務，將系爭建物繼續作住宅使用，構成違章的事實，具有故意。原告主張其對於系爭建物違規使用無故意、過失等語，尚不足採。原處分對原告為本件裁罰，依法有據。
(六)另查，土地登記是為整理地籍而將土地及建築改良物之所有權與他項權利予以登記之程序，經由公告或提供閱覽之公示方式，使權利人或第三人得予查知，提升不動產交易安全之目的。另房屋稅課徵是依房屋用途所表徵財產價值的不同，區別適用的差別稅率，房屋稅之稅捐稽徵機關對稅率的核定，不具代表國家就特定房屋作住宅使用是否符合都市計畫法相關規定的意義。及戶籍登記是透過戶籍登記之管理，掌握定居於我國臺灣地區之國民人口身分與居住分布狀況，並以之作為各種需以此等人口資訊為制度運作條件之行政法令推行基礎。另使用執照則是主管建築機關就建築工程完竣後，審核建築工程是否符合建築法令，與建造執照所許可建造之設計圖樣是否相符之使用許可。綜言之，土地登記資訊、不動產權利證明書狀或使用執照，即使欠缺都市計畫對土地與建築物「不得供住宅使用」之記載，或房屋稅稅捐稽徵機關將房屋按住家使用核定稅率者，或戶政機關准予戶籍登記等，均非都市計畫權責機關就土地或建築物得供住宅使用之意思表示，原告應不得以此等不動產登記資訊、使用執照、房屋稅籍核定、戶籍登記等，認定該土地或建築物依都市計畫管制命令可供住宅使用，甚而主張因信賴而免除其就都市計畫對土地或建築物使用管制之注意義務。依都市計畫法第4條規定，臺北市政府才是該法在臺北市轄區內之主管機關，原告並未提出臺北市政府或其委任的被告，有作成任何公權力行為，足供其信賴系爭建物得作為住宅使用的任何證據，即無使原告信賴系爭建物可供住宅使用的基礎存在，自無信賴保護可言，亦無違反禁反言原則及法安定性原則。
(七)查建商或 仲介 等銷售一方的廣告行為，並非行政機關所為，揆諸上開說明，不得作為信賴基礎。又都市計畫範圍內土地或建築物所有權人，依都市計畫法第79條第1項之規範意旨，負有因狀態責任所生依都市計畫管制而使用之義務，已如前述。此與該所有權人當初如何取得都市計畫範圍內土地或建築物所有權，取得當時在現實上是否另受建商、前手出賣人，甚或不動產仲介業提供之廣告或銷售資訊影響，致誤認購得標的可依法從事實際上都市計畫不容許之使用，係屬二事。因私法上交易相對人之錯誤引導，就建築物所受都市計畫管制使用之項目有所誤認，也僅得向相關私法上責任主體尋求權利救濟，不能因此免除其取得所有權後，就有按都市計畫管制使用之義務。
(八)另查，臺北市政府83年6月1日公告的83年都市計畫圖說，就已經明定系爭建物所在街廓編號A6區，且不得供作住宅使用（嗣後歷經92年及105年都市計畫書就此部分也仍未變更），已如前述。而臺北市政府於106年10月5日發布的裁處作業原則，僅是主管機關在都市計畫法第79條第1項授權裁罰金額及管制手段範圍內所訂定的裁量基準，功能在幫助被告裁量處罰之強度，並非認定原告違法之依據；本件被告依據都市計畫法相關規定與前已公告的使用分區管制命令裁處原告，自無違反法規不溯及既往原則。
五、綜上所述，本件被告查認原告違反系爭建築物所在土地使用分區之都市計畫規定，依都市計畫法第79條第1項前段及大彎北段違規住宅裁處作業原則等規定，以原處分處原告10萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，於法並無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經核均不影響判決結果，爰不分別斟酌論述，附此敘明。
六、本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國109年3月19日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法官陳金圍
法官許麗華法官吳俊螢
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國109年3月19日
書記官王月伶