裁判字號：臺北高等行政法院108年年訴字第963號判決
裁判日期：民國109年03月19日
裁判案由：公務人員退休資遣撫卹法
臺北高等行政法院判決
108年度年訴字第963號109年2月27日辯論終結原告 吳基安 被告 銓敘 部代表人 周弘憲 （部長）住同上訴訟代理人 邱德明
魏鳳苡 上列當事人間公務人員退休資遣撫卹法事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國108年1月22日108公審決字第187522號復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告吳基安原係經濟部公務人員，於民國105年1月16日退休生效，支領月退休金，並有儲存於臺灣銀行股份有限公司之公教人員保險養老給付優惠存款（下稱優存）。嗣因公務人員退休資遣撫卹法（下稱退撫法）於106年8月9日制定公布，並自107年7月1日施行，被告 銓敘部 乃以107年5月27日部退三字第1074456647號函及所附「退休（職）所得重新計算附表」（下稱原處分），重新計算原告自107年7月1日起之每月退休所得。原告不服，提起復審，經公務人員保障暨培訓委員會以108年1月22日108公審決字第187522號復審決定駁回。原告仍不服，遂提起本件訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：㈠依中央法規標準法第14條及行政程序法第8條規定，可知法律不得溯及既往變更已確定之法律關係，以合理保護信賴。
原告105年1月16日退休，依據當時有效之公務人員退休法（按：業於107年11月21日廢止，下稱退休法）審定採計年資及退休給與，所得替代率（不得高於退休時俸額2倍的95％）已告確定，自應受到法規制度保障（司法院釋字第483號、第575號及第605號解釋參照）。政府以退撫法變更依退休法退休之公務人員所得是脫法行為，其作法應判予無效。
㈡次按憲法第15條、第171條及第172條規定，原告依退撫法審
定每月應得之退休金屬財產權，賴以維生的生存權不容剝奪，應受憲法保障。政府制定新法廢止舊法，變更苛扣原已確定的退休給與，違反憲法保障人民的生存權及財產權，復無憲法第23條規定之情形，新法自屬違憲而無效，原處分應予以撤銷。
㈢依退撫法第40條規定，退休公務人員所得依同法第36條至第
38條規定扣減後，各級政府每年所節省之退撫經費支出應全數挹注退撫基金，不得挪為他用。原告自107年7月1日起每月被扣減新臺幣（下同）21,422元，逐年增加至118年每月被扣減38,502元，全數挹注退撫基金，而原告從退撫基金領取之退休金每月均為45,544元；換言之，原告每月從退撫基金領取之退休金，其中經扣減47％（107年7月1日）至84％（118年1月1日起）之金額後，用來挹注退撫基金。政府將退撫基金經營績效不彰的責任全部推給原告，政府原應負最後給付責任反而不必負了，亦未對退撫基金如何提升經營績效提出法制改革，片面無理強奪豪取原告退休金去挹注退撫基金，政府（雇主）帶頭苛扣公務人員退休金而做不良示範，爰請本院撤銷原處分，回復原有之退休給付金額。
㈣退休者退休案與政府法律關係已核定，各自權利義務已定，
其構成要件事實於退撫法規定生效前皆完全實現，則依據退撫法重新審定原告退休給與，能謂無涉溯及既往？物價越來越高，退休所得越來越低，不會造成嚴重衝擊？倘若適用勞基法的私人公司員工，雇主恣意變更苛扣受雇者之退休金，政府會允許？司法院釋字第782號解釋（下稱第782號解釋）理由顯然過於牽強，請本院基於獨立審判的精神，撤銷原處分，以彰顯國家法治及公平正義之綱紀。
㈤聲明：復審決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明：㈠本案所涉相關法令規定及原處分，於法並無違誤：
按退撫法第36條、第37條及第39條規定，公務人員於107年6月30日以前退休生效者，自107年7月1日起之每月退休所得，應由審定機關按107年度待遇標準，先依各年度法定優惠存款利率調降優存利息；調降優存利息後，如每月退休所得超出各年度所定退休所得替代率上限所計算之金額（下稱上限金額）者，應依每月所領「優惠存款利息」、「退撫新制實施前月退休金（含月補償金）」及「退撫新制實施後月退休金」之順序，依序扣減至不超過上限金額止。至於擇領月退休金者，其「優存利息」之扣減，係在各年度法定優存利率不變動之原則下，調降可辦理優存金額（可辦理優存金額調降至0元時，養老給付不得辦理優存）。但調降優存利息後，如每月退休所得低於或等於「最低保障金額（33,140元）或118年以後上限金額（二者取其高）」時，該金額中屬於優存金額部分，可按18％利率，回推得辦理優存金額。本件原告係於105年1月16日退休生效，被告依前揭規定，按其退休總年資、退休等級，重新計算其自107年7月1日至118年1月1日以後各實施期間之每月退休所得，於法並無違誤。
㈡就信賴保護原則部分，說明如下：
⒈公務人員退撫新制（按：指84年7月1日起實施之公務人員
退休撫卹制度；該制度係由政府與公務人員共同提撥費用建立公務人員退休撫卹基金【下稱退撫基金】之「共同儲金制」，下同）實施迄今已逾23年，由於政經環境與客觀情境已迥異於退撫新制建制之初，致原有公務人員退休制度已面臨諸如⑴國家人口結構老化及少子女化，導致退休給付年限延長，政府財政及退撫基金因而面臨沈重之財務支出壓力；⑵金融市場之利率持續走低（至今約莫1％），造成政府補貼優存差額利息之負擔加重；⑶退撫基金收支嚴重失衡，衍生急迫性財務危機；⑷退撫舊制經費支出仍持續累增（含舊制年資之退休金及其優存之差額利息，以及政府尚補助每月提撥基金費用之65％）；⑸公務人員退休制度多項提高退休所得措施（包括提高退休金基數內涵、增給年資補償金及提高優存金額計算標準等），在公務人員待遇結構已有調整，退休所得亦相當幅度提昇的情況下，原有退休制度之部分規定已不合時宜等諸多亟待改革的問題。為解決原公務人員退休制度所面臨上述種種問題，立法院制定退撫法以調整公務人員退休所得，乃係在維持公務人員退撫制度之公平合理及永續經營，其立法目的係基於原公務人員退休制度確有改革之迫切公益需求。⒉退撫法採10年半，逐年調降退休所得替代率上限；優存利
率於擇領月退休金者，則採2年半利率歸零；於擇領一次退休金者，其等於或低於最低保障金額部分維持18％利率；超出最低保障金額部分，採6年半逐步降低其利率至6％止。準此，退撫法並未全部逕予終止退休人員之退休給付；所採取分階段實施減少給付之緩步改革作法，已給予充分過渡期間。此外，退撫法設有最低保障金額機制，於第36條第3項及第39條第2項，明定公務人員退休所得於依退撫法調降時，每月所領退休所得不得低於最低保障金額。上述所定最低保障金額，係參照司法院釋字第280號解釋意旨所定「得以維持退休人員基本生活之標準」，於退撫法第4條明定以「委任第一職等本俸最高級之本俸額與該職等一般公務人員專業加給（指專業加給表一）合計數額」（依107年度待遇標準計算，為33,140元）。另基於人道關懷及弱勢照顧精神，於退撫法第36條第2項明定，支領月退休金人員，如調降優存利息後之每月退休所得低於
118年以後替代率上限金額時，可按該金額中屬於優存利息部分，照年息18％回推得辦理優存金額，予以補足。參酌司法院釋字第525號、第605號及第717號解釋意旨，退撫法前揭規定並未違反信賴保護原則。
㈢就法律不溯及既往原則部分，說明如下：
⒈退休公務人員之月退休金及優存利息係按月發給，由各發
放機關每月查核退休人員有無死亡、喪失國籍、褫奪公權、犯貪瀆入監服刑、因案被通緝或再任有給職務等情事，確認其領受資格無誤後，始得依發放時程，主動發給給與。其中依退休法第27條及其施行細則第44條規定，退休公務人員定期發給之月退休金各期請求權為5年，並應自各期發放之日起算。從而退休公務人員持續領取月退休金或優存利息，亦即公務人員依法退休後，對國家得請求給與退休金的法律關係繼續存在，且每月得請求支付當月退休所得，實屬「繼續性之法律事實」（按須由其發放機關每月查核其領受資格），而非「已確定」或「已終結」之法律關係。
⒉退休人員每月退休所得係退撫法施行後仍持續性支領之定
期金錢給付，即其法律關係跨越新、舊法規施行時期，致構成要件與事實於新法規生效施行後始完全實現者，除法規別有規定外，應適用新法規。又退撫法既於第36條及第37條明定退休人員每月退休所得於該法施行後始依其規定逐年調降，並未溯及消滅或終止退休公務人員於其規定施行前已發生且已實現之法律關係，僅係適用於退撫法施行後國家與退休人員之間仍繼續存在之法律關係，自非法律之溯及適用。是參酌司法院釋字第577號、第620號及第
717號解釋意旨，原處分無涉禁止法律溯及既往原則。㈣就比例原則部分，說明如下：
⒈憲法第23條所定比例原則，旨在規範行政目的與手段之合
理聯結，即行政機關為促成行政目的之實現，與因而採取之手段所生之不利益之間，必須保持適當比例關係之原則。其要件可細分為「適當性」、「必要性或侵害最小性」與「衡量性或狹義比例原則」等三原則，亦即「採取之方法應有助於目的之達成」、「有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最小者」及「採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的利益顯失均衡」等。上述3原則亦明文規定於行政程序法第7條。
⒉按現行公務人員退休制度自84年7月1日起，由政府編列預
算支應退休給付之制度改為儲金制，並由政府與公務人員按月提撥費用共同成立退撫基金，以支應退撫經費；但退休金給付制度仍然係採行按退休年資及退休俸額依法定公式所計算之確定給付制，並由政府負最後支付責任（若退撫基金無法或不足支付時，即須由政府編列預算補足），此即與國家整體財政負擔能力有關。因此，公務人員退休制度之設計，必須兼顧國家整體財政考量及社會資源之合理分配，並避免造成代際間權益之失衡，本次年金改革確符合比例原則之必要性原則。
⒊次按現行公務人員退休制度正面臨前述問題，以致公務人
員退撫基金自104年度起，已發生當年度收入不足支付當年度支出之情形（支出占收入比率已達109.8％），亦即無法由當期收繳收入來支應，必須動用之前累積的本金餘額，相對也壓縮基金可運用收益空間，此種狀況若沒立即設法改善而任其持續惡化，依退撫基金第6次精算結果顯示，預計在120年基金餘額就會用盡，自有必要全面調整公務人員退休給付機制，使其制度得以永續發展。故退撫法有助於上述立法目的之達成，符合適當性原則。
⒋再按退撫法設有逐年減緩之過渡期間，以縮減對個別退休
公務人員之衝擊，並訂有上開「最低保障金額」及「人道關懷條款-調降優惠存款利息後，每月退休所得不低於118年以後替代率上限金額」，是退撫法前揭規定並未逾必要限度，符合必要性原則（即最小侵害原則）。
⒌另退撫法第40條明定退休人員因調降月退休金及優存利息
後，各級政府所節省之經費應全部挹注退撫基金，以補足退休人員不足額提撥之財務缺口，有效減輕在職人員提撥退撫基金之壓力。此對照上開公益目的，與上述針對個別退休公務人員逐年調降退休所得之私益侵害，應足以認定兩者並未顯不相當，而未違反衡量性原則。
㈤就制度性保障部分，說明如下：
⒈現代意義之制度性保障係在敦促國家必須建立各種足以實
現人民基本權利之制度或法律（例如國家必須建立完善之私有財產制度，來保障人民之財產權）。故憲法第18條規定人民有服公職權，旨在保障人民有依法令從事於公務，及由此衍生享有之身分保障、俸給與退休金等權利（司法院釋字第575號解釋意旨參照）。因此，國家建構完善之退休、資遣、撫卹制度來確保公務人員服任公職後之退休金請求權，自屬制度性保障之一環。然制度性保障係指該制度及法律形成之際，除有因而使人民因該項權利保障之核心領域有所欠缺而導致違憲者外，概都容許立法者有廣泛之形成空間，是該項保障並非絕對保障。蓋以任何法規皆非永久不能改變，立法者為因應時代變遷與當前社會環境之需求而為法律之制定、修正或廢止，難免影響人民既存之有利法律地位。因此，倘立法者審酌法律制定、修正或廢止之目的，原則上亦有決定是否及如何維持人民既存之有利法律地位之形成空間（司法院釋字第620號解釋意旨參照）。
⒉退休公務人員之退休給付，固依原告主張受憲法服公職權
利之制度性保障，然為解決現今公務人員退休制度面臨的種種問題並及時減緩急迫性財務給付壓力，必須為必要及適度之調整與改革，此合乎憲法第23條所定法律保留及比例原則，且與信賴保護原則無違，亦不致使公務員退休制度所涉之服公職權利之核心領域根本欠缺，退撫法前揭規定除得以保障公務人員退休後可領取合理退休所得，亦確保退休制度永續運作之制度性規範，自無違背憲法所定制度性保障之旨意。
㈥就財產權保障部分，說明如下：依司法院釋字第313號、第
488號、第580號、第596號及第600號解釋意旨，憲法財產權保障非不得由立法者依憲法第23條，於符合法律保留及比例原則之情形下為適當之限制；其保障內容並非保障絕對、特定、固定數額之請求權，或絕對、長期不得予以任何調整、變更之保障。退撫法考量國家資源之合理分配，在保障公務人員退休生活基本保障之重大公益考量下，針對退休公務人員每月退休金所得為必要之調整，同時採緩步逐年調降措施，以減輕衝擊，並設計「最低保障金額」及「人道關懷條款-調降優存利息後，每月退休所得不低於118年以後替代率上限金額」規範，與憲法第23條所定比例原則相符，自未違反憲法第15條保障財產權之意旨。
㈦原告訴稱政府身為雇主，卻帶頭苛扣公務人員退休金以彌補退撫基金經營不善現象等節，說明如次：
⒈按退撫法第7條第1項及第8條規定，政府對於退撫基金，
基於負最後支付保證之責任，乃藉由財務精算之本質及作用，針對經驗預期與實際數據的差異能被及時修正，以確保財務能被適當評估並客觀且允當表達目前之財務狀況，達到配合擬定政策方案及提供政策評估之參考。因此，當財務精算預警有財務疑慮時，政府即應設法改善或提供解決之道，始為政府之責。
⒉查退撫基金自84年7月1日正式運作以來，因實際提撥費率
均遠低於精算結果之最適提撥費率，加上支領定期給與人數逐年累積（基金每年支出金額上升）及人口高齡化（支領年限上升）等因素，造成退撫基金未提撥退休金之負債（即實際提撥費率與最適提撥費率之間未足額提撥之部分）逐年增加，進而導致退撫基金無法因應快速支出成本而產生嚴重收支失衡。為此，被告除積極提升基金經營績效，並於退撫法第40條規定，各級政府所節省退撫支出之經費，應全數挹注退撫基金，其立法意旨係為延後退撫基金收支不足及用罄年度，並提昇退撫基金財務穩健，保障退休人員支領退休所得之權益。此外，同法第31條規定，月退休金請領年齡逐年延後至65歲；同法第7條及第8條亦規定，法定提撥率上限提高至18％並漸進調整提撥率。凡此皆可見本次年金改革，在在都為使退撫基金財務得維持健全與永續，是原告所訴，誠屬誤解。
㈧原告指陳退撫法違憲部分，業經第782號解釋認定均無違憲，被告應受該解釋效力拘束。
㈨聲明：原告之訴駁回。
四、本院之判斷：㈠本件如事實概要欄所載之事實，均為兩造所不爭執，並有被
告104年12月29日部退三字第1044053532號函（即前審定原告屆齡退休案之行政處分，本院卷第23頁至第29頁）、原處分（本院卷第17頁至第22頁）及復審決定書（本院卷第33頁至第41頁），此部分之事實應可認定。
㈡本件原告退休給與相關法規：
⒈退撫法制定前：
⑴退休法第9條第3項：「月退休金，以在職同等級人員之
本（年功）俸加一倍為基數內涵，每任職一年，照基數內涵百分之二給與，最高三十五年，給與百分之七十為限。未滿一年者，每一個月照基數內涵六百分之一給與。未滿一個月者，以一個月計。」⑵退休法第29條第1項：「公務人員在退撫新制實施前、
後均有任職年資者，應前、後合併計算。但退撫新制實施前之任職年資，仍依原規定標準最高採計三十年。退撫新制實施後之任職年資，可連同併計，最高採計三十五年。任職年資逾三十五年者，其前、後年資之採計由當事人取捨。」⑶退休法第31條第4項第2款：「公務人員退撫新制實施前
任職年資應給與之退休金，依下列標準計算：…。月退休金，以退休人員最後在職等級，按在職同等級人員本（年功）俸為基數內涵，每任職一年，照基數內涵百分之五給與，未滿一年者，每一個月給與一千二百分之五；滿十五年後，每增一年給與百分之一，未滿一年者，每一個月給與一千二百分之一，最高以百分之九十為限。未滿一個月者，以一個月計。另十足發給新臺幣九百三十元。」⑷退休法第32條第1項、第2項、第3項第1款及第4項：「
（第1項）退撫新制實施前任職年資，依前條或退撫新制實施前原規定標準核發之一次退休金及退撫新制實施前參加公務人員保險年資所領取之養老給付，得由臺灣銀行股份有限公司辦理優惠存款。（第2項）兼具退撫新制實施前、後任職年資且支（兼）領月退休金人員，其退休所得如超過最後在職同等級人員現職待遇之一定百分比（以下簡稱退休所得比率上限），在依本法支（兼）領之月退休金不作變動之前提下，應調整其養老給付辦理優惠儲存之金額。（第3項）前項退休所得以月退休金及公保養老給付優惠存款每月利息計算；現職待遇以本（年功）俸加一倍計算。退休所得比率上限計算如下：支領月退休金人員，核定退休年資二十五年以下者，以百分之七十五為上限；以後每增一年，上限增加百分之二，最高增至百分之九十五。未滿六個月者，增加百分之一；滿六個月以上未滿一年者，以一年計。
（第4項）前項人員所領退休所得不得高於同等級現職人員待遇。」⑸退休公務人員一次退休金與養老給付優惠存款辦法（基
於退休法第32條第5項授權所訂定，於108年4月25日廢止，下稱原優存辦法）第4條第3項、第4項：「…。（第3項）本法第三十二條第四項所稱退休所得不得高於同等級現職人員待遇，指退休所得不得超過下列各款給與合計金額之一定百分比；超過者，減少其一次性養老給付得辦理優惠存款之金額：…。（第4項）前項百分比之計算，核定退休年資二十五年者，以百分之八十為上限；以後每增一年，上限增加百分之一，最高增至百分之九十。滿六個月以上未滿一年之畸零年資，以一年計。」⑹原優存辦法第6條第2項：「優惠存款利息由受理優惠存
款機構按月結付；其利率訂為受理優惠存款機構牌告一年期定期存款利率加百分之五十計算。但最低不得低於年息百分之十八。」⒉退撫法制定後：
⑴退撫法第4條第4款前段、第5款第1目：「本法用詞定義
如下：…。退休所得替代率（以下簡稱替代率）：指公務人員退休後所領每月退休所得占最後在職同等級人員每月所領本（年功）俸（薪）額加計一倍金額之比率。…。每月退休所得，依公務人員支領退休金種類，定義如下：㈠於支領月退休金人員，指每月所領月退休金（含月補償金）加計公務人員保險（以下簡稱公保）一次養老給付優惠存款利息（以下簡稱優存利息），或於政府機關、公立學校、公營事業機構參加各項社會保險所支領保險年金（以下簡稱社會保險年金）之合計金額。」⑵退撫法第14條：「本法公布施行前退休生效公務人員，
於退撫新制實施前、後均有任職年資者，應前後合併計算。其中屬於退撫新制實施前之任職年資，最高採計三十年；退撫新制實施後之任職年資可連同併計，最高採計三十五年。」⑶退撫法第27條第1項：「於本法公布施行前退休之公務
人員，其退休金以最後在職經銓敘審定之本（年功）俸（薪）額為計算基準，並依下列規定計算基數內涵：退撫新制實施前年資之給與：…；月退休金以最後在職同等級人員之本（年功）俸（薪）額為基數內涵，另十足發給新臺幣九百三十元。退撫新制實施後年資之給與：以最後在職同等級人員之本（年功）俸（薪）額加一倍為基數內涵。」⑷退撫法第28條第2款：「公務人員所具退撫新制實施前
任職年資應給與之退休金，依前條所定退休金計算基準與基數內涵，按下列標準計算給與：…。月退休金：
每任職一年，照基數內涵百分之五給與；未滿一年者，每一個月給與一千二百分之五；滿十五年後，每增一年給與百分之一；最高以百分之九十為限。其退休年資未滿一年之畸零月數，按畸零月數比率計給；未滿一個月者，以一個月計。」⑸退撫法第29條第2款：「公務人員所具退撫新制實施後
任職年資應給與之退休金，依第二十七條所定退休金計算基準與基數內涵，按下列標準計給：…。月退休金：按照任職年資，每任職一年，照基數內涵百分之二給與，最高三十五年，給與百分之七十；退休審定總年資超過三十五年者，自第三十六年起，每增一年，照基數內涵百分之一給與，最高給與百分之七十五。其退休年資未滿一年之畸零月數，按畸零月數比率計給；未滿一個月者，以一個月計。」⑹退撫法第36條第1項、第2項前段：「（第1項）退休公
務人員支領月退休金者，其公保一次養老給付之優惠存款利率（以下簡稱優存利率），依下列規定辦理：自中華民國一百零七年七月一日至一百零九年十二月三十一日止，年息百分之九。自中華民國一百十年一月一日起，年息為零。（第2項）前項人員除支領減額月退休金者外，其公保一次養老給付之優存利息，依前項規定計算後，致每月退休所得低於第三十七條及附表三所定最末年替代率上限金額時，按該金額中，屬於公保一次養老給付優存利息部分，照年息百分之十八計算其公保一次養老給付可辦理優惠儲存之金額。」⑺退撫法第37條第1項至第3項、第5項：「（第1項）本法
公布施行前退休生效者之每月退休所得，於本法公布施行後，不得超過依替代率上限計算之金額。（第2項）前項替代率應依退休人員審定之退休年資，照附表三所定替代率計算，任職滿十五年者，替代率為百分之四十五，其後每增加一年，替代率增給百分之一點五，最高增至三十五年，為百分之七十五。未滿一年之畸零年資，按比率計算；未滿一個月者，以一個月計。（第3項）前項替代率之上限，依退休人員審定之退休年資，照附表三所列各年度替代率認定。…。（第5項）本法公布施行前退休生效者，應按本法公布施行時之待遇標準，依前四項規定重新計算每月退休所得；經審定後，不再隨在職同等級人員本（年功）俸之調整重新計算。」⑻退撫法第39條第1項：「退休人員每月退休所得，依第
三十六條規定調降優存利息後，仍超出附表三所定各年度替代率上限者，應依下列順序，扣減每月退休所得，至不超過其替代率上限所得金額止：每月所領公保一次養老給付或一次退休金優存利息。退撫新制實施前年資所計得之月退休金（含月補償金）。退撫新制實施後年資所計得之月退休金。」⒊本件原告兼具退撫新制實施前、後任職年資，連同併計後
，採計最高35年年資，並由原告自行取捨，分別擇定退撫新制前、後年資之年數。於退撫法制定前，其每月退休所得（包括月退休金及優存每月利息）因超過退休所得比率上限，經依法調整其養老給付辦理優儲之金額後，仍在未超過最後在職同等級人員現職待遇（以本【年功】俸加一倍計算）95％上限範圍內支領優存利息。惟於退撫法制定後，其每月退休所得雖仍係每月所領月退休金加計優存利息，新舊制年資亦連同併計，最高採計35年，然優存利率自110年1月1日起調降為0，且每月退休所得亦不得超過依替代率上限計算之金額（替代率最高則為75％），如有超過，則應依每月所領「優惠存款利息」、「退撫新制實施前月退休金（含月補償金）」及「退撫新制實施後月退休金」之順序，依序扣減至不超過上限金額止。是原告確已因退撫法之制定，而經調降每月退休所得。
㈢原告固主張原處分違反法律不溯既往原則、信賴保護原則、
憲法保障人民生存權及財產權之意旨、政府負最後保證支付責任等語。然按：
⒈退撫法經立法院制定，總統於106年8月9日公布後，立法
委員 林德福 、 李鴻鈞 、高 金素梅 等38人依司法院大法官審理案件法第5條第1項第3款規定，就其行使職權，認退撫法第4條第4款至第6款、第7條第2項、第18條第2款、第3款、第36條至第38條、第39條第1項、第2項、第77條第1項第3款等規定，提高退撫基金共同撥繳費用之基準、變更公務人員退撫給與之條件與計算基準、降低退休所得替代率、削減優存利息、限制再任私立學校職務停止領受月退休金權利等，違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則及比例原則，侵害受規範對象受憲法保障之財產權、生存權、服公職權、工作權及平等權等基本權利，向司法院大法官聲請解釋，並經該院於108年8月23日作成第782號解釋在案。
⒉第782號解釋首先肯認公務人員之退撫給與，乃係「公職
人員因服公職取得國家為履行對其退休後生活照顧義務而為之給與，為具有財產權性質之給付請求權」，但因退撫給與之財源有來自於個人提撥（現職人員依法定比率按月繳納之提撥費用本息）、政府提撥（政府依法定比率按月繳納之提撥費用本息，以及政府補助（政府於退撫基金未達法定最低收益，或退撫基金不足以支應退撫給與時，始撥交之補助款項本息），退撫給與請求權即因之受有不同程度之保障。其中來自於個人提撥部分，基於個人俸給之支配性與先前給付性之個人關聯性，應受較高之保障，立法者調降退撫給與如侵害個人提撥費用本息部分，性質上幾乎無異於國家對人民財產之徵收，自不得為之，於審查相關立法時，應採較為嚴格之審查標準；就政府提撥部分，政府為履行共同提撥制之法定責任，依法應繳納以65％計算之提撥費用本息，且僅得由退撫基金管理委員會依法管理，並支付退撫給與或與退撫給與相關之支出，政府不得為相異用途之使用，然因此部分財源係源自政府預算，與由個人俸給提撥之撥繳費用不同，性質上屬恩給制之範疇。就不合發給退撫給與條件之情形，是否發給上開政府提撥之費用本息及其發給要件，立法機關有一定立法形成空間；至於政府補助部分，與政府就退撫舊制退撫給與（例如以舊制年資計算之退休金、優存利息等）之支付，同屬全部源自政府預算之恩給制範疇，涉及國家財政資源分配之社會關聯性，就此財源產生之財產上請求權，立法者得有相對較高之調整形成空間，於審查相關立法是否符合比例原則及有無違反信賴保護原則時，應採較為寬鬆之審查標準。
⒊惟無論採取嚴格或寬鬆之審查標準，一旦就現行制度進行
立法調整，不免涉及是否影響受規範對象既得權利或期待權之問題，此即牽涉到法律得否溯及既往及其界線問題。就此，第782號解釋闡釋：一次性之退撫給與法律關係，例如請領一次退休金，且未辦理優存個案，固於受規範對象受領給付時終結；非一次性之退撫給與，於完全給付前，該法律關係尚未終結。此由退撫給與請求權可能因退休後始發生之事由而喪失、停止、恢復、剝奪、減少；且退休人員經審定後之月退休金，於退撫法施行前，應隨現職人員調薪而更動，於退撫法施行後，得隨消費者物價指數之變動而調整等規定，皆係建構於繼續性法律關係，可資說明。是對於非屬一次性之退撫給與，諸如月優存利息、月補償金、月退休金，因退撫給與法律關係之構成要件事實，在現實生活中尚未完全具體實現，倘新法規變動退撫給與內容，且將之適用於新法規施行後仍繼續存在之事實或法律關係，而未調降或追繳已受領之退撫給與，即非新法規之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則。退撫法規範之退撫給與法律關係，跨越新、舊法規施行時期。於退撫法施行後，始依退撫法規定之退休要件及所得計算基準，核定原退休所得是否超過依新法所定各年度退休所得替代率與本俸計算之金額，並據以調降、執行於新法施行後應給付之月退休所得額，不再給付應扣除之差額，足見係將新法規適用於舊法規施行期間內已發生，且於新法規施行後繼續存在之退撫給與法律關係，並非新法規之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則。
⒋循諸前述審查標準，第782號解釋認為：
⑴退撫法規定不同等級與職務人員，原退休所得被調降平
均比例，僅具退撫舊制年資者為22.04％至30.88％、兼具退撫新舊制年資者為24.96％至38.24％、僅具退撫新制年資者為6.59％至14.29％。就含有退撫舊制年資（包括僅具及兼具退撫舊制年資）之部分，其「退撫舊制退休所得」之財源，全部由政府以預算支付；此部分屬所稱恩給制範疇。就含有退撫新制年資（包括兼具及僅具退撫新制年資）之部分，其「退撫新制退休所得」之財源，則有部分來自個人在職時提撥費用本息；惟依前述調降比例，並未扣減及於個人在職時之提撥費用部分。蓋就個人之提撥而言，其在職時依法提撥之費用為〔本俸×2×（提撥費用率8％至12％）×35％〕，即〔本俸×2×（2.8％至4.2％）〕；其提撥之費用換算成本俸之比例，為「本俸之5.6％至8.4％」。然就退撫法施行前之退休所得而言，其額度為〔本俸×2×退撫法施行前退休所得替代率（由服務年資20年之40％，至服務年資35年之70％）〕，即〔本俸×2×（40％至70％）〕；換算成本俸之比例，為「本俸之80％至140％」。
則以僅具退撫新制年資20年者為例，原退休所得為107年7月1日同等級現職人員本俸之80％，以最大扣除額
14.29％計算，其於118年1月1日起之最低退休所得乃為
107年7月1日同等級現職人員本俸之68.57％〔即（100％－14.29％）×80％〕，仍超過其個人在職時提撥之最大費用額，即本俸之8.4％。兩者（68.57％與8.4％）差距達8倍之鉅，縱令納入繳費年限及平均餘命等因素綜合考量，退撫法之施行，仍顯未扣減僅具退撫新制年資者個人於任職期間，依法提撥之費用本息。對於兼具退撫新舊制年資者，依退撫法第39條第1項經由優存利息、退撫舊制月退休金至退撫新制月退休金之扣減順序規定，受規範對象在職期間繳納之提撥費用本息不在被調降扣減範圍。調降之部分，僅觸及前述所稱恩給制範疇。
⑵退撫法調降退撫給與，既僅涉及恩給制部分，大法官即
以前述所謂較為寬鬆之標準，檢視退撫法相關規定，而認定並無違反比例原則及信賴保護原則：
調降退撫法施行前之原退休所得係為追求重要公共利
益之正當目的：退撫新制並未訂有施行期限，施行迄退撫法公布時已逾20年，受規範對象據此舊法規將領取之退撫給與，為生活與財務規劃，在客觀上已具體表現其信賴，則其預期舊法規將繼續施行，已非僅屬單純之願望，其信賴利益在憲法上值得保護。然月退休所得中之優存利息，僅就以退撫舊制年資計算之一次退休金及（或）公保給付之優惠存款本金為支付；年資補償金僅就具退撫新舊制年資之舊制年資1年以上未滿15年者為給付；退撫舊制年資月退休金之每一基數以本薪1倍加930元計付、退撫新制年資月退休金之每一基數則以本薪2倍計付。此因不同年代之退撫制度設計，導致服務年資相同、等級亦相同之退休公務人員，因服務期間之不同，月退休所得有顯著之差異。而優存制度係因退撫制度實施之始，公務人員俸給所得偏低，以本俸為計算基準之退休所得，無以維持其退休後之基本生活所需而設立，施行迄今已逾50年。政府自63年起迄今多次調升軍公教人員待遇，公務人員於69年之起薪已提高至6,580元，比其他行業就業者起薪平均數6,175元高。公務人員俸給既未持續偏低，則以該本俸為計算基準之退休所得，即難謂仍有無以維持其退休後基本生活所需之情事，從而如概以退休所得過低為由，繼續給予以遠高於市場利率計算之全部優存利息，其合理性基礎已有動搖。蓋優存制度實施之初，係以臺灣銀行1年期定存利率之1.5倍計付優存利息。優惠存款年利率隨1年期定存利率浮動調整，至72年固定為18%後，1年期定存利率已經從72年7.55％，降到105年1.07％，優惠存款年利率卻仍維持18％不變，導致政府補貼優存利息之負擔越來越沉重。而年資補償金係為退撫新制之實施而給予具退撫新、舊制年資者之年資補償，施行已逾20年。
年資補償金之給付，使兼具退撫新舊制年資且舊制年資1年以上至15年者之月退休所得替代率均相同且最高（對於僅兼具1年舊制年資者最有利），兼具舊制年資16年以上者次之，僅具新制年資者再次之，僅具舊制年資者最低。此群體間退休所得之不均衡，將因退休公務人員以退撫新制年資計算之服務年資所占比例越來越高，以退撫舊制年資計算之服務年資所占比例越來越低，而更加彰顯。再者，因人口結構老化，領取退撫給與人數與年數增加，政府以預算支應退撫舊制退撫給與持續增加。復因少子化結果，繳納費用者人數愈少，確有因應必要。另外，用以支付退撫新制退撫給與之退撫基金，因自始提撥費率與收益率不足，其財務收支自104年起入不敷出，且將於120年用盡之際，政府適時、適當提高撥繳費用之基準、調降受規範對象之退撫新制退撫給與，目的係為維護退撫基金之存續。又退撫法施行前之退休所得與現職人員待遇相差不大，造成公務人員於符合退休要件時即自願退休，致領取月退休金之退休公務人員之平均起支年齡偏低、退休給付年限增長，除政府以預算支應之退撫給與負擔持續加重外，亦導致政府長期培育之人才太早流失，影響政府施政效能。是對原退撫給與作適度之調降，係為追求重要公共利益，其目的正當。
退撫法採取之調降手段，有助於目的之達成，且未逾
必要程度：月退休金計算之核心要素為本俸與年資，其中退撫法續採退撫新制實施以來之以本俸加1倍作為基數內涵規定，尚屬合理；而就年資部分，退撫法有關核給月退休金之替代率基準部分係以服務年資為區分，使退休所得因服務年資與職級，有合理差距，其設定107年7月1日起至118年1月1日以後之各年度退休所得替代率，適用於全體受規範對象。以服務年資35年者為例，退休所得替代率由107年7月1日之75％，降至自118年1月1日起之60％，換算後之實質薪資所得由約為107年7月同等級現職待遇之九成降至七成，且不再有退職人員之退休所得超過相同等級在職人員待遇之不合理現象；又相同退休年資及等級者，不分退休年度及所具退撫新舊制年資之多寡，因一體適用相同退休所得計算式，使其等退休所得趨同；另服務年資15年至35年者之服務年資替代率年增率與過渡期間之年減率同採1.5％，使兩者間之替代率差距恆定。再者，以支領月退休金之基本服務年資15年者為基準，採退撫法施行前原規定之30％為其最末年（即
118年1月1日起）退休所得替代率，俾維持原支領月退休金者之最基本給與，不因退撫法之施行受不利影響。再就僅具退撫新制年資者而言，因退休所得財源部分屬個人先前給付，而受有延後起扣及較低扣減額之相應處理，使扣減範圍不及於個人先前提撥費用本息，是退撫法之年度退休所得替代率規定，有助於立法目的之達成。
退撫法第36條及第39條扣減順序規定，有助於退撫法
立法目的之達成：以服務年資35年者為例，於退撫法施行前之法定退休所得比率上限為95％，於該法施行日之退休所得替代率上限為75％，二者間20％之差額，首自優存利息扣減半數，若扣減後之退休所得額仍高於年度法定退休總額時，由剩餘半數之優存利息中扣減，仍超過時，再扣減舊制退休金中之月補償金，至不超過該年度法定退休所得或法定最低保障金額或最末年保障金額之較高者為止。此扣減順序規定，使部分受規範對象於退撫法施行日，除原退休所得中之優存利息全數被扣減外，部分舊制退休金（含月補償金）亦被扣減，為適用扣減順序規定產生之結果。對受規範對象而言，原退休所得應被扣減額，究由優存利息、舊制退休金、新制退休金中扣減，其法效益並無差異，但扣減順序規定有助於處理繼續領取全部優存利息之不合理性，及消除因新舊制年資比例不同，所致退休所得之不均衡等重要公共利益目的之達成。
最後大法官總結表示：原對退休人員較為有利之退撫
制度有其時代背景，嗣因社會變遷而衍生諸多未必合理之現象，然實非可歸責於受規範對象，且受規範對象對舊法規之繼續施行亦有應受保護之信賴利益。惟基於上開理由，退撫法調降原退休所得之相關規定，係為追求高於個人信賴利益之重要公共利益，且上開規定已設有適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之措施。是所採手段未逾越必要之程度，得認與信賴保護原則、比例原則尚無違背。
⒌至於原告所質疑政府未負最後支付保證責任一節，第782
號解釋亦說明：「由政府負最後支付保證責任」，係為採行「共同提撥制」之退撫新制所設之配套措施。在退撫新制之下，原則上係依賴基金之運作，以支付退撫給與；如基金發生收支不足時，自應有因應之道。惟相關法律並未設相關因應之方式，僅規定由政府負最後支付保證責任，因此在解釋上並未排除於基金收支確有不足時，政府得另採行其他因應措施，包括檢討調整撥繳費用基準、延後退休給與起支年齡、拉長平均本俸計算期間、調整退休所得替代率等開源節流之手段，以增加退撫基金財源、提高支付能力等。故政府負最後支付保證責任意旨在於，於採行開源節流手段仍不足以維持退撫基金收支平衡時，政府應另以預算為撥款補助支應。至於立法者為因應基金收支不足之情形所採行之退撫給與改革立法是否違憲，應以諸如信賴保護原則及比例原則予以檢視，而不因上開政府負最後支付保證責任之規定，即逕認立法者所採行其他以因應基金收支不足之改革選項當然違憲。
㈣按採用成文憲法之現代法治國家，基於權力分立之憲政原理
，莫不建立法令違憲審查制度。我國憲法第171條規定：「法律與憲法牴觸者無效。法律與憲法有無牴觸發生疑義時，由司法院解釋之。」第173條規定：「憲法之解釋，由司法院為之。」第78條又規定：「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權。」第79條第2項及憲法增修條文第5條第
4項則明定司法院大法官掌理第78條規定事項。是解釋法律牴觸憲法而宣告其為無效，乃專屬司法院大法官之職掌。各級法院法官依憲法第80條之規定，應依據法律獨立審判，故依法公布施行之法律，法官應以其為審判之依據，不得認定法律為違憲而逕行拒絕適用（司法院釋字第371號解釋理由書意旨參照）。至於大法官解釋之效力，憲法及相關規範大法官行使職權之法規，均未作規定，全賴大法官解釋創設。
司法院釋字第185號解釋文即謂：「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權，為憲法第七十八條所明定，其所為之解釋，自有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之，違背解釋之判例，當然失其效力。」嗣迭經該院釋字第405、445、592、662、725、726、757、771等號解釋闡明在案，而所謂全國各機關，包括中央各機關（包括各級法院）及地方自治團體之立法及行政機關，各法院自應依解釋意旨而為裁判，不得於具體個案再執相歧之法律見解，以維護憲政秩序。是原告主張退撫法違背法律不溯既往、信賴保護等原則，並侵害憲法保障之生存權及財產權，政府規避最後支付保證責任，原處分應予撤銷，本院應基於獨立審判的精神，撤銷原處分，以彰顯國家法治及公平正義之綱紀等語，容非可採。
五、綜上所述，原告主張均無足採。從而，被告本於新制定之退撫法相關規定，重新計算該法公布施行前退休生效之原告每月退休所得，認事用法均無違誤，復審決定予以維持，核無不合。原告訴請本院為如其聲明所示之判決，為無理由，應予駁回。又本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1項前段，判決如主文。中華民國109年3月19日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法官蕭忠仁
法官林秀圓法官李明益
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國109年3月19日
書記官劉育伶